廉政風(fēng)險(xiǎn)防控:任重道遠(yuǎn)的源頭防腐

　　廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，是“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉建設(shè)指導(dǎo)思想的深化和具體化，是對(duì)預(yù)防腐敗的更高要求和期待。
　　廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的歷程和國(guó)外實(shí)踐
　　從2007年上半年開(kāi)始，北京市崇文區(qū)探索開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作。2008年開(kāi)始，北京市、吉林省、河北省、江西省、國(guó)家工商總局、國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部等地方和部門(mén)陸續(xù)開(kāi)展此項(xiàng)工作。
　　2010年1月，胡錦濤總書(shū)記在中央紀(jì)委五次全會(huì)上講話指出：“要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防制度建設(shè)，推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)?！睆摹皺C(jī)制”和“建設(shè)”的高度對(duì)這項(xiàng)工作提出了明確要求。
　　2011年1月，賀國(guó)強(qiáng)在中央紀(jì)委六次全會(huì)上提出“全面推行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理”，要求在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)此項(xiàng)工作。繼之，國(guó)家預(yù)防腐敗局在2011年度工作要點(diǎn)中，將其列為重點(diǎn)工作之一進(jìn)行安排和部署，意味著這項(xiàng)工作將作為反腐倡廉建設(shè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性、常態(tài)化的工作，持續(xù)深入開(kāi)展下去。
　　開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)并非我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)性工作。
　　早在2004年，德國(guó)已經(jīng)通過(guò)立法，要求全面開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估和相關(guān)的制度預(yù)防工作。相關(guān)規(guī)定中還列舉了可能發(fā)生腐敗的10種中性跡象和28種報(bào)警性跡象。如腐敗的“中性跡象”有：公務(wù)員有不合理的高水準(zhǔn)生活，對(duì)變換職務(wù)或者調(diào)動(dòng)工作表示出令人費(fèi)解的抵制，在未獲得批準(zhǔn)或未進(jìn)行說(shuō)明的情況下從事其他兼職工作，特別夸獎(jiǎng)和照顧一些企業(yè)以及獲得企業(yè)方面的慷慨贊助等等。腐敗的 “報(bào)警性跡象”有：不斷發(fā)生“小過(guò)錯(cuò)”，做出不同尋常且令人費(fèi)解的決定，濫用裁量空間，有意回避檢查，隱瞞某些事件和情況，對(duì)可疑的現(xiàn)象或事件沒(méi)有反應(yīng)等等。
　　德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)內(nèi)部共有105個(gè)部門(mén)，其中，評(píng)出7個(gè)部門(mén)的200多個(gè)崗位具有較高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。如信息部門(mén)，由于經(jīng)常發(fā)放對(duì)外采購(gòu)合同，被評(píng)定為腐敗風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高的部門(mén)。而按照德國(guó)的法律規(guī)定，高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域工作人員，須經(jīng)特別挑選，并規(guī)定任職不得超過(guò)5年。柏林州審計(jì)局對(duì)州教育部進(jìn)行了廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)程度的部門(mén)使用貼有不同顏色標(biāo)簽的信封，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，教育部人事處、法律咨詢處貼上了代表低風(fēng)險(xiǎn)的綠色標(biāo)簽，采購(gòu)部貼的是代表高風(fēng)險(xiǎn)的紅色標(biāo)簽，有決定權(quán)的人（如部長(zhǎng)、各部門(mén)負(fù)責(zé)人）以及教師資格審核部門(mén)貼的也是紅色標(biāo)簽。
　　
　　一次全景式CT掃描
　　四川省從2008年開(kāi)始，就有部分地區(qū)和部門(mén)探索開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作。
　　2010年初，四川省紀(jì)委開(kāi)展了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作。2011年2月，省紀(jì)委全會(huì)決定在全省全面推開(kāi)此項(xiàng)工作。
　　大多數(shù)試點(diǎn)單位階段性推進(jìn)了此項(xiàng)工作。第一階段，動(dòng)員，全員發(fā)動(dòng)；第二階段，風(fēng)險(xiǎn)排查。通過(guò)自查、他查等多種方式，“無(wú)縫隙”地查實(shí)找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)；第三階段，討論及定級(jí)。開(kāi)展廣泛深入的討論、分析、評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；第四階段，防控措施的制定。針對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)，制定切實(shí)可行的制度化防控措施；第五階段，防控措施實(shí)施及修正。落實(shí)各項(xiàng)防控制度，并在實(shí)踐中不斷修正、完善各項(xiàng)具體辦法、措施；第六階段，總結(jié)提煉、長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。即將風(fēng)險(xiǎn)防控的長(zhǎng)效性作法進(jìn)行歸納總結(jié)，上升到制度層面，不斷增強(qiáng)工作的可持續(xù)性。
　　在實(shí)際操作中，我們從點(diǎn)、線、面三個(gè)層次確定了工作重點(diǎn)。在面上，確定城鄉(xiāng)基層以及權(quán)錢(qián)物相對(duì)集中的黨政機(jī)關(guān)和部門(mén)作為重點(diǎn)；在線上，確定國(guó)土、建設(shè)、交通、衛(wèi)生、教育等行業(yè)和系統(tǒng)作為重點(diǎn)；在點(diǎn)上，確定重大建設(shè)項(xiàng)目、重要工作崗位、權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為重點(diǎn)。各自針對(duì)集體風(fēng)險(xiǎn)、崗位風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)三方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理、排查、評(píng)估、定制，確保工作有力、有效開(kāi)展。
　　從排查出的風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)看，一般可分為制度風(fēng)險(xiǎn)、工作流程風(fēng)險(xiǎn)、崗位風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)、作風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)等；從風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)看，有動(dòng)靜之別，靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)多為制度風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)多為執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)；從風(fēng)險(xiǎn)程度的層次看，多數(shù)按星的多少分級(jí)（也有按顏色、英文字母順序分的），從一星到五星；從防控措施看，基本都有加強(qiáng)教育、完善制度、再造流程、加強(qiáng)監(jiān)管、作風(fēng)建設(shè)、加強(qiáng)自律等措施。
　　開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)一年多來(lái)，成效比較明顯。不少人將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)形象地比喻為單位和個(gè)人“健康狀況”的“體檢”，是一次全景式“CT掃描”，更是一種“理順”。
　　
　　真正做到“關(guān)口前移”
　　對(duì)于廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，筆者有幾點(diǎn)體會(huì)。
　　體會(huì)之一，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制針對(duì)腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)而設(shè)計(jì)，將不廉潔的問(wèn)題作為一種“風(fēng)險(xiǎn)”實(shí)施防控，符合政治學(xué)、管理學(xué)的基本原理，具有很強(qiáng)的科學(xué)性、合理性。
　　廉政風(fēng)險(xiǎn)從來(lái)都為顯規(guī)則所不容忍，所以絕大多數(shù)時(shí)候，它表現(xiàn)為一種非顯性、寄生性風(fēng)險(xiǎn)，隱藏和依附于道德?tīng)顩r、制度設(shè)計(jì)、履職過(guò)程、監(jiān)督機(jī)制、作風(fēng)狀態(tài)等等之中。從思想道德角度看，廉不廉往往只是一念之差；從制度設(shè)計(jì)角度看，腐敗的制度和好制度的漏洞都將導(dǎo)致不廉；從履職情況看，履職的越位、缺位、錯(cuò)位都將導(dǎo)致不廉；從監(jiān)督的角度看，任何松懈都是對(duì)腐敗的縱容甚至是培育；從作風(fēng)建設(shè)角度看，個(gè)體的廉潔往往會(huì)被集體墮落所淹沒(méi)、浸染、同化。所以，梳理、分析、排查這些方面的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有針對(duì)性地采取防控措施，將腐敗問(wèn)題變成了一個(gè)可防、可控的管理問(wèn)題，從政治學(xué)角度看，真正做到了“關(guān)口前移”，可以有效預(yù)防腐敗。從管理學(xué)角度看，這樣的做法也同樣可以防止其他問(wèn)題的產(chǎn)生和蔓延，是一項(xiàng)有效的管理措施。
　　體會(huì)之二，開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)可以發(fā)現(xiàn)和解決業(yè)務(wù)制度的缺陷與不足，實(shí)現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)與中心和業(yè)務(wù)工作的良性互動(dòng)，有效解決“兩張皮”的問(wèn)題。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，在各種廉政風(fēng)險(xiǎn)中，作用力最強(qiáng)、影響力最大、持續(xù)時(shí)間最久的風(fēng)險(xiǎn)就是制度缺陷和漏洞所致的風(fēng)險(xiǎn)。這里所說(shuō)的制度包括兩個(gè)方面：監(jiān)督制度和業(yè)務(wù)制度。大量的案例和事實(shí)證明，不廉潔的問(wèn)題往往因業(yè)務(wù)制度的漏洞滋生蔓延，而并非單純因?yàn)楸O(jiān)督制度缺失和監(jiān)督不到位所致。
　　任何一項(xiàng)業(yè)務(wù)方面的制度有漏洞，廉政風(fēng)險(xiǎn)就難免會(huì)出現(xiàn)。所以，排查廉政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上就是排查業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)本質(zhì)上就是加強(qiáng)業(yè)務(wù)制度建設(shè)。從這個(gè)角度上說(shuō)，每一個(gè)業(yè)務(wù)工作者都是反腐倡廉建設(shè)的責(zé)任主體。一個(gè)單位深入推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，必將有力推動(dòng)機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)；一個(gè)地區(qū)深入開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作，必將深化該地區(qū)的各項(xiàng)中心工作健康、科學(xué)發(fā)展。
　　體會(huì)之三，開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)可以與紀(jì)檢監(jiān)察其他各項(xiàng)工作相互促進(jìn)，推動(dòng)反腐倡廉工作不斷深化與創(chuàng)新。
　　廉政風(fēng)險(xiǎn)就是腐敗風(fēng)險(xiǎn)，因此，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)實(shí)質(zhì)上就是反腐倡廉制度建設(shè)。實(shí)踐證明，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)可以“統(tǒng)攬”預(yù)防腐敗工作，實(shí)現(xiàn)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)各項(xiàng)“傳統(tǒng)”業(yè)務(wù)工作的有機(jī)融合，為反腐倡廉建設(shè)的創(chuàng)新開(kāi)辟新的空間和路徑。即使是查辦案件工作，也可結(jié)合從案件中反映出的制度風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出制度防控建議，充分發(fā)揮查辦案件的治本功能。
　　
　　風(fēng)險(xiǎn)防控切忌“作秀”
　　盡管這項(xiàng)工作已經(jīng)開(kāi)展多年了，但縱觀全國(guó)的情況，問(wèn)題仍然多有存在。如，大多數(shù)人對(duì)這項(xiàng)工作其實(shí)是陌生的；在具體實(shí)踐過(guò)程中，不理解、不配合者有之，心有余而力不足者有之，嫌麻煩、走過(guò)場(chǎng)、敷衍了事者有之，熱衷于 “作秀”者有之，當(dāng)成一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)匆匆而過(guò)者有之；而且，到目前為止在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有相對(duì)成熟的理論指導(dǎo)，連提法都隨時(shí)間、場(chǎng)合而變；沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一性、制度化的規(guī)范；除了在今年的中央紀(jì)委文件中有文字性的要求外，沒(méi)有全國(guó)性的具體工作部署和分工；缺少統(tǒng)一的工作信息平臺(tái)、經(jīng)驗(yàn)和理論交流平臺(tái)等等。
　　為此，建議盡快在全國(guó)范圍內(nèi)全面而深入地開(kāi)展起廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作，進(jìn)行統(tǒng)一部署，明確操作辦法、分解工作任務(wù)，制定統(tǒng)一的規(guī)范和制度；加強(qiáng)理論研究和探索，構(gòu)建相對(duì)科學(xué)、合理、成熟的理論體系；不斷加強(qiáng)對(duì)下級(jí)工作的指導(dǎo)，搭建統(tǒng)一而權(quán)威的信息平臺(tái)、工作交流平臺(tái)、理論研究平臺(tái)；選擇先試先行、成效明顯的地區(qū)和部門(mén)進(jìn)行調(diào)查研究，不斷總結(jié)和推廣先進(jìn)、成熟經(jīng)驗(yàn)；建立開(kāi)展此項(xiàng)工作的考核評(píng)估機(jī)制，并探索與官員履職考核制度相結(jié)合；積極探索加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作的長(zhǎng)效機(jī)制，而不是一陣風(fēng)。
　　廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的生命力已經(jīng)在各地各部門(mén)豐富多彩的實(shí)踐中得到了印證，相信只要扎實(shí)深入地開(kāi)展下去，這項(xiàng)工作必將在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮更全面、更深刻、更持久的作用。