論地方電子文件管理職責(zé)的有效把握

許晶晶

摘要：準確定位地方電子文件管理職責(zé)既是保障電子文件管理國家戰(zhàn)略有序推進的基石，也是維護地方電子文件記憶完整、有序、有效和可用的保障。本文分析了地方電子文件管理職責(zé)有效把握提出的背景，具體列舉地方電子文件管理職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上指出其中應(yīng)處理好的兩個關(guān)系。

關(guān)鍵詞：地方 電子文件 職責(zé)

地方電子文件管理職責(zé)的有效把握是指以國家層面上的電子文件管理標準、規(guī)范、制度為準，同時靈活結(jié)合地方實際，進行科學(xué)的目標定位、統(tǒng)籌規(guī)劃和基本制度安排等。它與電子文件管理國家戰(zhàn)略既有區(qū)別，也有聯(lián)系，是相輔相成的關(guān)系。準確定位地方職責(zé)既是保障電子文件管理國家戰(zhàn)略有序推進的基石，也是維護地方電子文件記憶完整、有序、有效和可用的保障。

一、地方電子文件管理職責(zé)有效把握的提出

電子文件是社會記憶的重要手段，是社會信息化的產(chǎn)物。但由于處置口徑的不一致，致使目前地方電子文件管理處于一定“混亂”狀態(tài)，需要積極從職責(zé)把握上去有效控制。

1．地方電子文件管理失控呼喚地方電子文件管理職責(zé)的有效把握

源于地方人員缺乏電子文件管理意識，不能充分認識到電子文件是數(shù)字時代社會記憶的主要載體，也不能把電子文件視同紙質(zhì)文件一樣留存和保管，致使在日常工作中疏于監(jiān)督和留存，造成許多可用的電子文件處于失控狀態(tài)，威脅社會記憶的傳承。如上至中央，下至地方，大量電子文件處于“有人辦、無人管”、“有保存、無管理”的自生自滅狀態(tài)；辦公人員隨意修改、刪除電子文件；大多數(shù)檔案館（室）還沒有把收集電子文件納入工作日程，缺少對各機關(guān)、部門電子文件管理的前端控制、有效監(jiān)督，無法保證歸檔電子文件質(zhì)量；在每一臺個人電腦上，有些重要程序文件在殺毒軟件的垃圾清除功能運行中被自動刪除等。因此，有必要統(tǒng)一地方電子文件管理口徑，對電子文件進行統(tǒng)一管理、集中保存和有效監(jiān)督。

2．地方電子文件證據(jù)效力難以保障催生地方電子文件管理職責(zé)的有效把握

一是缺乏可行的認證標準和方法，尚未形成功能完善的電子文件管理系統(tǒng)，致使無法保證運轉(zhuǎn)其中的電子文件的真實性、可靠性。如應(yīng)“分析電子文件管理系統(tǒng)的功能要素規(guī)范，強化電子文件生成、利用、維護與處理的自動化系統(tǒng)，能夠?qū)﹄娮游募男纬?、接收、保管、利用和處置進行高效控制,從根本上加強對電子文件的管理，從而確保電子文件的權(quán)威性”。①而目前不具備這樣的條件。

二是缺失科學(xué)、標準的元數(shù)據(jù)的支撐。元數(shù)據(jù)是關(guān)于文件的背景信息和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)，其效用在于確認每一份參與業(yè)務(wù)活動并發(fā)揮作用的文件，并保護文件的憑證性。而目前，“許多行業(yè)、地方已經(jīng)頒布或正在制定的元數(shù)據(jù)標準缺乏科學(xué)性與專業(yè)性，不能全面保障電子文件的真實性、可靠性、完整性與可用性”。②關(guān)系電子文件證據(jù)效力的元數(shù)據(jù)的科學(xué)化、標準化建設(shè)滯后，加劇了各地區(qū)、各單位對“雙套制”與“雙軌制”的依賴性，相當程度上阻礙了電子文件法律效力的實現(xiàn)。

3．地方電子文件管理形成信息孤島要求地方電子文件管理職責(zé)的有效把握

源于國家對電子文件管理尚沒有形成權(quán)威的自上而下的頂層設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃和標準，致使各地方、各部門不能定位自身在電子文件管理問題上應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，造成管理各行其是。主要表征是：一些項目的名稱、技術(shù)、標準、模式等各行其是，導(dǎo)致無法實現(xiàn)電子文件信息資源共享，最典型如江蘇、安徽、廣東、廣西等省，盡管陸續(xù)建設(shè)了基于電子政務(wù)專網(wǎng)的電子文件中心，并以統(tǒng)一的信息平臺接收所轄區(qū)域政府機關(guān)的電子文件,同時在相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)提供利用，但是中央和地方，以及各個地區(qū)之間的互聯(lián)互通問題幾乎無人關(guān)注。這也將會形成眾多地區(qū)性文件信息孤島。③

消除信息孤島，實現(xiàn)電子文件共建共享，需要地方按照電子文件管理國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排；按照國家電子文件管理領(lǐng)導(dǎo)小組制定的統(tǒng)一標準靈活執(zhí)行，杜絕各自為政；按照全國電子文件主管機構(gòu)就電子文件管理領(lǐng)域中制定的國家層面規(guī)劃、政策、標準等進行跨地區(qū)、跨部門的交流與溝通，促進地方之間的合作與協(xié)調(diào)。

二、地方電子文件管理職責(zé)的準確定位

地方電子文件管理混亂的深層次原因是還沒有建立健全有效的電子文件管理體制、機制。而我國電子文件管理體制與機制的核心是有關(guān)電子文件管理責(zé)權(quán)的分配和履行問題。從國家層面來看，要對地方電子文件管理職責(zé)進行有效把握，需要從國家戰(zhàn)略高度引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使地方明確各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和配合的步驟。

1．協(xié)同配置電子文件管理國家戰(zhàn)略中的地方平臺

首先要思想先行，從意識層面上認識到各地方、各部門有效配合是實現(xiàn)電子文件管理國家戰(zhàn)略的有效保障，是加強電子文件管理以留存社會完整記憶的基石。

在思想先行前提下，把電子文件管理納入地方工作規(guī)劃，加強對電子文件管理的組織與領(lǐng)導(dǎo)。落實必要的經(jīng)費保障，加強電子文件管理人才培養(yǎng)，制定嚴格的電子文件歸檔和管理制度，配備先進電子文件管理的電子設(shè)備，提供電子文件管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保電子文件管理工作順利開展，從而構(gòu)筑電子文件管理國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)平臺。有條件的地方，還需要將電子文件管理質(zhì)量納入部門和工作人員的績效考核范圍，開展專門的文件管理績效考核。

2．統(tǒng)一執(zhí)行電子文件管理國家戰(zhàn)略的標準規(guī)范

各地方、各機構(gòu)必須認真貫徹執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)劃制定的電子文件管理法規(guī)、政策、標準、指南等各類文件，如服從文件元數(shù)據(jù)標準、統(tǒng)一信息檢索協(xié)議等。在靈活結(jié)合地方實際同時，避免與國家宏觀指導(dǎo)戰(zhàn)略政策有沖突，避免低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)生信息孤島等現(xiàn)象。隨著《電子文件歸檔與管理規(guī)范》和《電子公文歸檔管理暫行辦法》等一系列相關(guān)標準和指導(dǎo)性文件的發(fā)布與貫徹，許多地方和政府機關(guān)積極開展電子文件管理工作，一些地區(qū)已經(jīng)開始了由分散管理模式到集中管理模式的轉(zhuǎn)變。④電子文件管理標準應(yīng)當在盡可能大的范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一，杜絕各自為政，原則上不允許地方或行業(yè)擅自制定標準，對于電子文件管理活動中具有強交換意義的標準對象和關(guān)鍵控制點應(yīng)盡量采取國家標準形式，以保證標準規(guī)范的最大效用。⑤

3.有效提供電子文件管理國家戰(zhàn)略的基層經(jīng)驗

如果說國家戰(zhàn)略是自上而下的“宏觀→中觀→微觀”路線，那么地方向國家提供經(jīng)驗就是一條自下而上的“微觀→中觀→宏觀”的路線。先由各個基層單位探索、實踐、總結(jié)電子文件管理經(jīng)驗和方法，再將這些有效基層經(jīng)驗向全國推廣。地方提供基層經(jīng)驗可概括為以下三個方面：一是進一步補充完善目前的電子文件管理國家戰(zhàn)略；二是部分修正目前電子文件管理國家戰(zhàn)略中可能存在的不合理成分；三是探索地方如何執(zhí)行電子文件管理國家策略?？梢?，地方為國家戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)經(jīng)驗也極其重要。

“總體說來，自上而下和自下而上都是必要的。只是在不同的發(fā)展階段，存在著以誰為主的問題?！薄耙话阏f來，在電子文件管理方法尚不確定的初期，主要采用自上而下的路線，以獲得政策框架、規(guī)范體系的實踐基礎(chǔ)。而到了科學(xué)方法逐漸成型的階段，則需以自下而上為主，以便在總體成本較低的情況下迅速提升整體水平。”⑥

我國電子文件管理經(jīng)過多年實踐探索，已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗，正處于由機構(gòu)管理模式向國家層面管理模式過渡的時期。在這個特殊的過渡時期，應(yīng)采用“自上而下”和“自下而上”兩條路線同時并行的策略，一方面國家制定和實施電子文件管理國家戰(zhàn)略，另一方面地方在貫徹執(zhí)行該戰(zhàn)略的過程中，根據(jù)自身的情況，具體靈活地運用戰(zhàn)略，把所得的可行經(jīng)驗及時反饋給電子文件管理國家戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，國家戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)再根據(jù)各地方提供的有效基層經(jīng)驗調(diào)整、完善電子文件管理國家戰(zhàn)略。

三、地方在推進電子文件有效管理中

應(yīng)處理好的兩個關(guān)系

由于電子文件管理國家戰(zhàn)略是從國家層面對電子文件管理進行的頂層設(shè)計和宏觀指導(dǎo)，所以各地方、各部門在貫徹執(zhí)行這些策略過程中必然會碰到各式各樣的問題，不可能絕對整齊劃一地解決所有問題。地方在有效把握電子文件管理職責(zé)中，應(yīng)注意處理好兩個關(guān)系：

1．電子文件管理地方職責(zé)與電子文件管理國家戰(zhàn)略之間的辯證關(guān)系

一方面，各地方、各機構(gòu)需要肯定電子文件管理國家戰(zhàn)略的科學(xué)性，堅持其權(quán)威性，認真落實貫徹執(zhí)行電子文件管理規(guī)范體系、方法體系。電子文件管理國家戰(zhàn)略是針對目前我國電子文件管理實踐中出現(xiàn)的深層次問題而提出的國家層面的應(yīng)對策略，需要地方有效配合。只有靠地方在具體實踐操作中將其理念、制度、規(guī)范、標準貫徹落實到行動中，才能發(fā)揮戰(zhàn)略宏觀調(diào)控的作用。因此地方的積極配合、貫徹執(zhí)行是電子文件管理國家戰(zhàn)略的生命線。

另一方面，在堅持電子文件管理國家戰(zhàn)略精神實質(zhì)前提下，執(zhí)行國家戰(zhàn)略時要與地方現(xiàn)有的電子文件管理現(xiàn)狀、本地經(jīng)濟發(fā)展水平等內(nèi)外部環(huán)境聯(lián)系起來，根據(jù)本地區(qū)電子文件管理領(lǐng)域的實際情況來配合實施。正如學(xué)者安小米分析那樣：國際范圍內(nèi)電子文件管理戰(zhàn)略的模式多種多樣，由于各國國情存在差異，學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗應(yīng)該充分考慮電子文件管理的歷史文化背景、檔案管理傳統(tǒng)、公共管理體系、法律制度、電子政府建設(shè)現(xiàn)狀、信息化技術(shù)水平和社會需求等多種關(guān)聯(lián)因素及其相互作用的關(guān)系。⑦這種電子文件管理的地區(qū)差異的現(xiàn)象，大到國與國之間，小到一個國家的不同地區(qū)都普遍存在，各地方經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，電子文件管理的已有實力和基礎(chǔ)參差不齊，各地方在實施電子文件國家戰(zhàn)略的統(tǒng)一規(guī)范、標準時，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)本區(qū)域的實際情況。地方在制定和執(zhí)行這些國家戰(zhàn)略的過程中，既不能以執(zhí)行國家戰(zhàn)略為借口，而推行脫離本地電子文件管理水平的權(quán)宜之計；也不能以結(jié)合本地區(qū)實際情況為由，不積極配合國家電子文件管理的頂層設(shè)計。

2．地方如何能有效執(zhí)行電子文件管理國家戰(zhàn)略

一是設(shè)置地方電子文件管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。如設(shè)置以各級檔案行政管理單位牽頭的電子文件管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，包括：辦公廳、檔案館、信息化工作辦公室等。通過領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，起到統(tǒng)籌規(guī)劃、制定相關(guān)規(guī)范和政策、溝通與協(xié)調(diào)等作用，加強地方間的交流與合作。

二是定期開展電子文件管理國家戰(zhàn)略的地方評估檢查工作。建立有效的電子文件管理工作監(jiān)督檢查機制，依照電子文件管理規(guī)范體系和服務(wù)體系方案的要求，定期對地方貫徹落實電子文件管理國家戰(zhàn)略的情況進行監(jiān)督檢查。定期對地方電子文件規(guī)范化管理進行評測，并建立相應(yīng)的獎懲制度。以國家檔案局為首的電子文件管理國家戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檢查監(jiān)督中，要切實履行電子文件管理法律、法規(guī)賦予的職責(zé),認真抓好地方電子文件管理違法違規(guī)事件的查處工作。

三是地方貫徹電子文件管理國家戰(zhàn)略與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平之間的適應(yīng)問題。由于各地的經(jīng)濟文化發(fā)展水平不同，在面對同一事物時，就可能會采取不同的做法。所以，在貫徹執(zhí)行電子文件管理國家戰(zhàn)略過程中，地方如何既與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，又滿足電子文件管理國家戰(zhàn)略需求，是一個需要探討的話題。是不顧地方實際堅決執(zhí)行電子文件管理國家戰(zhàn)略，還是先走與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的道路而把電子文件管理國家戰(zhàn)略暫拋一邊。筆者以為兩者都不可行，可行的做法是：分地區(qū)制定各自電子文件管理國家戰(zhàn)略的實踐路徑，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的地方實施較低層次的電子文件管理國家戰(zhàn)略，比如僅僅停留在不使電子文件流失，至于如何科學(xué)管理，只能待條件成熟再實行；而對經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高地區(qū)，可以從制度、法律、標準等多角度實現(xiàn)電子文件管理國家戰(zhàn)略。

注釋：

①鐘瑛．淺議電子文件管理系統(tǒng)的功能要素[J]．檔案學(xué)通訊，2006(6).

②⑤馮惠玲，趙國?。袊娮游募芾恚簡栴}與對策[M]．中國人民大學(xué)出版社，2009.

③④馮惠玲，趙國?。娮游募芾韲覒?zhàn)略芻議[J]．檔案學(xué)通訊，2006(3).

⑥劉越男，http://www.zgdazxw.com.cn/NewsView.asp?ID=135.

⑦安小米．國際共識與借鑒——電子文件管理國家戰(zhàn)略的調(diào)查與分析[J]．中國檔案，2010（2）.

作者單位：廣西民族大學(xué)