對海南保障性安居工程用地保障的思考

□王保漢 康洪乾 張奇

對海南保障性安居工程用地保障的思考

□王保漢 康洪乾 張奇

20 11年是海南保障性安居工程建設(shè)快馬加鞭的一年。今年全省計(jì)劃建設(shè)城鎮(zhèn)各類保障性住房9.26萬套，省財(cái)政同時(shí)安排了7.68億元補(bǔ)貼資金。在實(shí)施的過程中，國土資源管理部門的主要職責(zé)是科學(xué)編制供地計(jì)劃，全力抓好計(jì)劃實(shí)施管理，確保保障性安居工程用地“依法依規(guī)、應(yīng)保盡保”。要想確保海南省保障性安居工程建設(shè)合法、及時(shí)落地，就必須在落實(shí)項(xiàng)目用地選址、落實(shí)征地拆遷、落實(shí)用地計(jì)劃指標(biāo)、落實(shí)用地手續(xù)（包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)和土地供應(yīng)手續(xù)）等“四個(gè)落實(shí)”上下功夫。而在具體工作的實(shí)施落實(shí)中出現(xiàn)的一些問題和狀況，也亟待決策部門的思考與解決。

海南保障性安居工程用地的現(xiàn)行政策

（一）科學(xué)編制保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃。根據(jù)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及省級住建部門下達(dá)的保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，分類測算占地面積，合理確定保障性安居工程用地供應(yīng)總量及結(jié)構(gòu)，科學(xué)安排保障性安居工程用地在空間上的分布和在不同時(shí)段的數(shù)量。同時(shí)確保保障性住房用地總量滿足三類住房占比不低于城市住房供地總量70%的要求。

（二）單列保障性安居工程用地指標(biāo)。

省級國土部門在下達(dá)新增建設(shè)用地年度計(jì)劃中，將保障性安居工程用地指標(biāo)單列出來，方便了管理和監(jiān)管，做到應(yīng)保盡保，及時(shí)供應(yīng)。

（三）保障性安居工程用地的多種供地方式。廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房用地實(shí)行行政劃撥方式供應(yīng)；城市和國有工礦棚戶區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū)、墾區(qū)危房改造原則上實(shí)行原址改造，盡量安排使用存量建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，完善服務(wù)功能，節(jié)約集約用地。對其中確屬保障性住房建設(shè)所需的用地，以劃撥方式供地；以“限房價(jià)、競地價(jià)”方式出讓土地使用權(quán)的，以掛牌或拍賣方式出讓政策性住房用地；對于配套保障性安居工程建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性設(shè)施用地，必須實(shí)行有償使用，嚴(yán)格堅(jiān)持以招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式供地；探索以劃撥和出讓方式供應(yīng)公共租賃住房用地。

（四）商品住房用地中配建保障性住房。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)出讓土地使用權(quán)時(shí)，在商品住房用地中配建一定數(shù)量的保障性住房，由國土部門會(huì)同建設(shè)、規(guī)劃、房管等部門限定擬出讓宗地配建保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、套數(shù)、回購價(jià)格、收回條件及土地面積分?jǐn)傓k法等作為土地出讓條件，組織實(shí)施掛牌或拍賣，并將競得人承諾配建的保障性住房事項(xiàng)一并寫入成交確認(rèn)書和出讓合同。

影響海南保障性安居工程用地保障的問題

保障性安居工程用地保障是一個(gè)牽涉多部門“鏈?zhǔn)健苯唤拥慕恿ο到y(tǒng)工程，需要各級政府以及全社會(huì)共同給力。其中主要涉及政府部門的拆遷補(bǔ)償、住房建設(shè)部門的住房計(jì)劃、規(guī)劃部門的規(guī)劃報(bào)建、財(cái)政部門的資金支持、國土部門的用地指標(biāo)調(diào)劑和土地供應(yīng)政策等。受現(xiàn)實(shí)層面和制度層面的不同因素影響，目前海南省保障性安居工程用地供應(yīng)問題不一，具體歸納為以下七點(diǎn)：

（一）市縣保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃下達(dá)較晚，而保障性安居工程用地供應(yīng)周期較長，落實(shí)計(jì)劃壓力大。保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃實(shí)行自上而下的分解模式，國家層面計(jì)劃每年年初確定，逐級下達(dá)到市縣要到2月底。而國土部門再根據(jù)建設(shè)計(jì)劃中要求的年度新開工的項(xiàng)目來編制《保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃》，并與建設(shè)部門充分溝通協(xié)調(diào)落實(shí)到地塊，時(shí)間上已是3、4月份了。后期還要涉及規(guī)劃報(bào)建條件、征地拆遷安置、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、供地手續(xù)辦理等一系列工作。而海南省要求9月底前全面完成當(dāng)年保障性安居工程用地供應(yīng)工作，這對國土部門來說壓力較大。

（二）供地計(jì)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性，計(jì)劃趕不上變化。各市縣在編制《保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃》時(shí)，有的委托有一定資質(zhì)的技術(shù)單位編制，有的組織國土部門工作人員自行編制，質(zhì)量參差不齊。部分市縣存在計(jì)劃用地過大、供地計(jì)劃落實(shí)不暢、地塊選址不合理、計(jì)劃編制不科學(xué)等種種問題?；蛞蛞?guī)劃調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善等導(dǎo)致項(xiàng)目選址發(fā)生變更，造成供地計(jì)劃執(zhí)行過程中保障性安居工程供地受阻，出現(xiàn)“項(xiàng)目等地”的尷尬局面。

（三）保障性安居工程建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)單列政策落而不實(shí)，新增用地指標(biāo)吃緊。按照國土資源部的統(tǒng)一要求，從2011年開始，海南在下達(dá)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，對保障性安居工程用地項(xiàng)目進(jìn)行單列，足額保證用地指標(biāo)。但在實(shí)際操作中，部分市縣以招商引資、保障重點(diǎn)項(xiàng)目落地為名，占用保障房新增建設(shè)用地指標(biāo)，再申請調(diào)整保障性安居工程用地計(jì)劃，重新向上級部門申請新增建設(shè)用地指標(biāo)用于保障房建設(shè)，導(dǎo)致保障性安居工程用地建設(shè)用地指標(biāo)緊張，影響土地供應(yīng)和保障性安居工程建設(shè)。

（四）政府、農(nóng)民“同臺博弈”，征地拆遷難度大。近年來，人民生活消費(fèi)水平普遍提高，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，這所帶來的“剪刀差”致使農(nóng)民不愿“簽字畫押”。經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)場阻撓動(dòng)工、暴力抗拆遷等情形，導(dǎo)致供應(yīng)的土地“地凈人不凈”。

（五）供地計(jì)劃面積與建設(shè)計(jì)劃數(shù)量并非一一對應(yīng)，數(shù)據(jù)“打架”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。保障性安居工程建設(shè)一般是分期建設(shè)，而保障性安居工程用地供應(yīng)多采取一次性供應(yīng)。土地供應(yīng)從編制計(jì)劃到落實(shí)供地的過程中手續(xù)繁多、涉及部門廣、持續(xù)周期長、部分保障性安居工程供地落實(shí)慢，甚至跨年度供地。編制的供地計(jì)劃既包括今年要建設(shè)的保障房用地部分，也包括明年及以后要建設(shè)的保障房用地，國土部門和建設(shè)部門掌握數(shù)據(jù)很難一致，經(jīng)常出現(xiàn)自說自話、“數(shù)據(jù)打架”的現(xiàn)象。

（六）用地審批滯緩。年度保障性安居工程用地任務(wù)重、時(shí)間緊，而市縣國土部門人員編制有限、工作人員少。加上部分市縣工作人員業(yè)務(wù)不熟，導(dǎo)致部分市縣保障房項(xiàng)目用地報(bào)批材料收集整理較慢、用地審批不及時(shí)。部分市縣存在保障房已開工建設(shè)，但用地尚未經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，或尚未依法辦理供地手續(xù)的情形。

（七）資金落實(shí)難影響土地征收。保障性安居工程建設(shè)是國家的重大民生工程、和諧工程、維穩(wěn)工程，與國家房地產(chǎn)調(diào)控政策密切相關(guān)，需要資金投入量大。而在實(shí)際實(shí)施過程中，國家財(cái)政配套的資金往往“杯水車薪”，市縣政府財(cái)力又有限，加上征地補(bǔ)償成本不斷提高，導(dǎo)致土地征收進(jìn)度慢，影響土地供應(yīng)，難以確保保障性安居工程及時(shí)開工建設(shè)。

落實(shí)保障性安居工程用地保障的建議

（一）完善保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃編制。一是保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃要及早下達(dá)，確保下一年度的土地利用年度計(jì)劃、保障性安居工程供地計(jì)劃及相關(guān)政策能在年初同步，形成切實(shí)有效的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制；二是將保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃納入住房用地供應(yīng)計(jì)劃，并與保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等相協(xié)調(diào)；三是國土部門要提前謀劃今后3至5年的保障房用地需求，統(tǒng)籌考慮使用保障房用地計(jì)劃指標(biāo)。按照集約節(jié)約用地的原則，早謀劃、早動(dòng)手、早準(zhǔn)備，統(tǒng)籌各年度、分區(qū)域保障性安居工程用地供應(yīng)；四是編制保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，充分結(jié)合海南東、中、西線市縣實(shí)際，選擇一部分地塊作為備選區(qū)塊，遇到規(guī)劃選址變更、規(guī)劃條件調(diào)整時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)備選區(qū)塊的調(diào)整更換工作；五是建立計(jì)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃要及時(shí)修編；六是計(jì)劃編制要有科學(xué)性和前瞻性。從方便群眾生活、有利于就業(yè)的需要出發(fā)，優(yōu)先選址位置好、環(huán)境優(yōu)、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的可利用地塊納入計(jì)劃。

（二）進(jìn)一步完善土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。實(shí)行保障性安居工程建設(shè)用地指標(biāo)“單列下達(dá)、單線管理、單項(xiàng)使用、單獨(dú)考核”四管齊下，促進(jìn)差別化管理。建議國家在下達(dá)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，根據(jù)年度保障性安居工作建設(shè)任務(wù)分解下達(dá)情況，明確各地保障性安居工程用地計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量及其分類，單列下達(dá)，專項(xiàng)使用，單項(xiàng)考核管理。同時(shí)，將保障性安居工程建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況考核寫入《海南省土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況考核辦法》，依據(jù)保障性安居工程建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行情況考核結(jié)果，針對集約節(jié)約用地情況、閑置建設(shè)用地處置用于保障房建設(shè)情況、耕地“占一補(bǔ)一”落實(shí)情況等區(qū)別對待，實(shí)行土地利用年度計(jì)劃獎(jiǎng)懲措施，充分體現(xiàn)保障性安居工程用地的差別化管理。

（三）完善征地拆遷工作機(jī)制，做到補(bǔ)償安置到位。國土資源管理者要始終把保障民生和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在突出位置。按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求加快推進(jìn)征地制度改革，探索縮小征地范圍途徑和方式，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展安置途徑，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，確保被征地農(nóng)民“當(dāng)前生活不下降，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。同時(shí)加大宣傳力度，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，積極組織協(xié)商，信息溝通能上能下，做好征地拆遷工作。

（四）保障性安居工程用地供應(yīng)與批而未用土地清理、閑置土地處置、盤活存量土地相結(jié)合。以批而未用土地情況清理為契機(jī)，調(diào)整存在困難或問題的批而未供指標(biāo)以及收回土地的用地指標(biāo)優(yōu)先用于保障性安居工程建設(shè)供地。嚴(yán)格按照閑置土地處置規(guī)定對供而未用地排查處置，充分盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地，優(yōu)先用于保障性安居工程供地。

（五）開通保障房供地綠色通道。一是用地報(bào)批材料一進(jìn)入審批程序就標(biāo)注保障性安居工程用地，單獨(dú)組件審批，進(jìn)入綠色通道，盡量縮短審批時(shí)間；二是項(xiàng)目選址一經(jīng)確認(rèn)，在沒有拆遷任務(wù)的情況下，可采取邊建邊報(bào)的方式，一邊平整土地，一邊組織用地報(bào)批材料；三是有條件的市縣政府可組織各相關(guān)部門組成專項(xiàng)審批辦公室，及早啟動(dòng)，提前介入，主動(dòng)上門服務(wù)，按項(xiàng)目不同階段指導(dǎo)用地落實(shí)；四是保障性安居工程用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批不落實(shí)，或供地手續(xù)不落實(shí)的，暫停受理相應(yīng)市縣其他經(jīng)營性項(xiàng)目的用地報(bào)批材料。

（六）建立健全體制機(jī)制。一是探索儲(chǔ)備保障房用地，編制保障性安居工程建設(shè)用地儲(chǔ)備規(guī)劃，建立保障房用地長效供應(yīng)機(jī)制，規(guī)范保障性住房土地儲(chǔ)備工作；二是建立保障性安居工程供地驗(yàn)收制度，出臺供地驗(yàn)收辦法等；三是引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入保障性安居工程建設(shè)事業(yè)，嚴(yán)格土地供應(yīng)及批后監(jiān)管，規(guī)范政企資金流向管理，多渠道籌集資金；四是完善土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)功能，根據(jù)海南特色增加相關(guān)內(nèi)容，如增加“墾區(qū)危房改造”?！?/p>

（作者單位：海南省國土環(huán)境資源廳）

［編輯：王明澤］