節(jié)能的目標責任制與自愿協(xié)議*

馬 麗 李惠民 齊 曄

(清華大學公共管理學院，北京100084)

節(jié)能的目標責任制與自愿協(xié)議*

馬 麗 李惠民 齊 曄

(清華大學公共管理學院，北京100084)

節(jié)能目標責任制和節(jié)能自愿協(xié)議作為兩種不同的節(jié)能管理手段，在我國節(jié)能管理工作中發(fā)揮了不同的作用，對二者進行模式總結(jié)和比較分析，對我國未來的節(jié)能政策制定和政策工具選擇具有重要意義。研究結(jié)果表明，節(jié)能目標責任制和節(jié)能自愿協(xié)議都發(fā)生在政府與企業(yè)之間，涉及一定時期內(nèi)的企業(yè)節(jié)能目標，由政府與企業(yè)簽訂書面承諾，并有相應(yīng)的評估監(jiān)督方法。同時二者又存在不同的模式和特征，在具體的實施主體、指標的選擇以及激勵約束機制等方面存在諸多差別?！笆晃濉逼陂g，我國工業(yè)企業(yè)節(jié)能取得巨大成效，這與節(jié)能目標責任制的實施密不可分，而節(jié)能自愿協(xié)議在機制創(chuàng)新方面有著更為重大的制度意義，它代表了在節(jié)能管理領(lǐng)域基于自愿的市場機制對我國傳統(tǒng)行政命令型資源環(huán)境管理模式的補充，它的進一步推進將為我國未來多種機制并存的節(jié)能管理提供更多有益的經(jīng)驗和借鑒。

節(jié)能;目標責任制;節(jié)能自愿協(xié)議;千家企業(yè)節(jié)能行動

行政命令和自愿協(xié)議是兩種改善資源配置方式和有效性的重要手段。在世界范圍內(nèi)，這兩種手段也被各有側(cè)重地廣泛應(yīng)用于各地的節(jié)能、環(huán)境和溫室氣體減排管理，并取得了各自的成效［1－4］。我國政府一貫重視對企業(yè)的節(jié)能管理，“十一五”之前，一些地方政府開始探索節(jié)能自愿協(xié)議，獲得了初步成效，節(jié)能自愿協(xié)議也在“十一五”期間得到進一步推廣;“十一五”期間，隨著20%節(jié)能降耗目標的提出，以行政命令為特征的節(jié)能目標責任制同時也從中央政府開始自上而下推行，強有力地推動了千家企業(yè)節(jié)能行動和各地方政府重點耗能企業(yè)節(jié)能行動等一系列工業(yè)企業(yè)節(jié)能行動的開展。節(jié)能目標責任制和節(jié)能自愿協(xié)議作為兩種不同的節(jié)能管理手段，存在不同的模式和特征，在我國的節(jié)能管理工作中發(fā)揮了不同的作用。對二者在我國的實施情況進行梳理，并在此基礎(chǔ)上對二者進行模式總結(jié)和比較分析，對我國未來的節(jié)能政策制定和政策工具選擇將具有重要意義。

1 我國節(jié)能目標責任制的實施

1.1 節(jié)能目標責任制概述

目標責任制是我國為完成特定任務(wù)而常用的一種自上而下的約束性行政手段，它在基于預(yù)期性目標的基礎(chǔ)上，通過明確和強化政府責任，并配以一定的獎懲措施，促使政府合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保涉及公共利益的事務(wù)能夠按時推進和完成。

節(jié)能的目標責任制一般包括節(jié)能指標的確定、分解、目標責任書的簽訂、監(jiān)測、統(tǒng)計、評價和考核等幾方面的內(nèi)容(圖1)。

圖1 我國節(jié)能目標責任制的主要內(nèi)容Fig.1 The main content of energy conservation target responsibility

節(jié)能指標的確定明確了國家在一個時期內(nèi)總的節(jié)能目標;節(jié)能指標的分解確定了各地區(qū)和各重點企業(yè)在一個時期內(nèi)的節(jié)能目標;目標責任書明確了節(jié)能主體和主要責任人，并將地區(qū)和企業(yè)節(jié)能目標以正規(guī)方式確定下來;監(jiān)測和統(tǒng)計反映實際節(jié)能情況，并為節(jié)能績效的評價考核提供數(shù)據(jù)支持;評價和考核是對承擔節(jié)能目標的地區(qū)和企業(yè)的節(jié)能績效進行評估和實施獎懲的過程，是確保節(jié)能目標完成的重要措施。

我國中央政府節(jié)能目標責任制的建立過程可以大致分為三個階段。

第一階段是節(jié)能目標的確定階段。從2005年10月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布，到2006年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》出臺，中央政府明確了“十一五”期間我國的節(jié)能目標是全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，并將此作為約束性指標納入國家規(guī)劃。針對重點耗能企業(yè)而言，2006年4月中央政府啟動了千家企業(yè)節(jié)能行動，提出千家企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能1億t標準煤左右的目標。

第二階段是節(jié)能指標的分解階段。2006年7月，國家發(fā)展改革委與各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和14家中央企業(yè)負責人簽訂節(jié)能目標責任書，明確了省級政府轄區(qū)內(nèi)重點企業(yè)以及部分央企“十一五”期間的節(jié)能責任。2007年9月出臺的《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標計劃的批復(fù)》是關(guān)于節(jié)能降耗指標分解的重要文件，該文件將“十一五”期間的節(jié)能降耗指標詳細分解到地區(qū)，確定了各省、自治區(qū)、直轄市單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標。各地區(qū)的節(jié)能指標主要為萬元GDP能耗降低率，各企業(yè)的節(jié)能指標主要為節(jié)能量(t標準煤)。

第三階段是節(jié)能統(tǒng)計、監(jiān)測和考核制度的建立階段。2007年11月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》，節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測和評價考核制度以明文規(guī)定的形式正式建立。

1.2 中央政府節(jié)能目標責任制對企業(yè)的實施

節(jié)能目標責任制納入了一些重點用能企業(yè)。2006年，中央政府啟動了千家企業(yè)節(jié)能行動，選擇了1008家(由于企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，列入目標責任制的具體企業(yè)數(shù)量在以后有所變化)。2004年企業(yè)綜合能源消費量達到18萬t標準煤以上的企業(yè)進行節(jié)能目標責任制管理。這些企業(yè)涵蓋鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、紡織、造紙等9個重點耗能行業(yè)，2004年綜合能源消費量占全國能源消費總量的33%。千家企業(yè)節(jié)能行動的主要目標是“十一五”期間入選企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能近1億t標準煤，基于此，中央政府對入選企業(yè)提出了系統(tǒng)性的節(jié)能工作要求，包括建立節(jié)能目標、開展能源審核、制訂節(jié)能規(guī)劃等，并配以系統(tǒng)性的考核機制。

評價考核方面，按照《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》，對千家重點耗能企業(yè)的節(jié)能目標責任評價考核按屬地原則由省級節(jié)能主管部門負責組織實施。具體的考核采用量化辦法，分為節(jié)能目標和節(jié)能措施兩大項，滿分為100分，其中節(jié)能目標占40分，節(jié)能措施占60分?？己私Y(jié)果分為超額完成(95分以上)、完成(80－94分)、基本完成(60－80分)、未完成(60分以下)4個等級，未完成節(jié)能目標的，均為未完成等級。不同的考核結(jié)果等級也對應(yīng)不同的獎懲措施，如評價考核結(jié)果為超額完成和完成等級的企業(yè)將受到通報表揚，評價考核結(jié)果為未完成等級的企業(yè)不得參加年度評獎、授予榮譽稱號，對其新建高耗能投資項目和新增工業(yè)用地暫停核準和審批等。

1.3 地方政府的實施

繼中央政府開展千家企業(yè)節(jié)能行動之后，各級地方政府在節(jié)能目標責任制實施過程中納入了各種級別的重點耗能企業(yè)，使簽署目標責任書的企業(yè)大幅增加。表1為納入到各省級政府節(jié)能績效考核方案中的企業(yè)對象。

在地市級政府和縣級政府層面，各地區(qū)在節(jié)能目標責任制實施過程中，選擇重點耗能企業(yè)進行節(jié)能管理。

2 我國節(jié)能自愿協(xié)議的實施

2.1 節(jié)能自愿協(xié)議概述

自愿協(xié)議(Voluntary Agreement)是經(jīng)濟部門自愿與政府達成的非強制性協(xié)議，在協(xié)議中規(guī)定了政府與經(jīng)濟部門商定的預(yù)期目標，一般還會規(guī)定相應(yīng)的配套政策。節(jié)能自愿協(xié)議的目的主要是提高能效、節(jié)約能源。

我國節(jié)能自愿協(xié)議主要分為政府選定實施企業(yè)、政府與企業(yè)進行節(jié)能目標、節(jié)能方案、獎懲措施的協(xié)商、簽訂節(jié)能自愿協(xié)議書、政府對企業(yè)進行監(jiān)督指導并作期末評估、政府進行政策兌現(xiàn)等幾方面內(nèi)容，如圖2所示。

2.2 節(jié)能自愿協(xié)議在我國的最初實施

節(jié)能自愿協(xié)議在我國的實施是由政府和非政府組織聯(lián)合推動的。20世紀90年代以來，我國的能源消費飛速增長，經(jīng)濟發(fā)展越來越多地依賴于能源進口，政府在節(jié)能方面尚沒有比較嚴格的措施，而此時，節(jié)能自愿協(xié)議在國外已經(jīng)實踐多年，形成了一定經(jīng)驗，也取得了一定效果，這種形式受到了了國際節(jié)能界的廣泛肯定。因此，一些組織考慮將節(jié)能自愿協(xié)議引入我國，原國家經(jīng)貿(mào)委資源司對節(jié)能自愿協(xié)議表示了支持，美國能源基金會“中國可持續(xù)能源項目”提供了項目資金，美國勞倫斯伯克利實驗室提供了技術(shù)支持，中國節(jié)能協(xié)會在研究的基礎(chǔ)上對節(jié)能自愿協(xié)議在我國的實施進行具體組織和實質(zhì)性推進，并選定山東為試點省份。

圖2 我國節(jié)能自愿協(xié)議實施的主要內(nèi)容Fig.2 The main content of voluntary energy conservation agreements

表1 納入各省級政府節(jié)能績效考核的企業(yè)對象Tab.1 Enterprises which are in the provincial governments’performance appraisal system of energy conservation

具體的政策流程如表2所示。

表2 節(jié)能自愿協(xié)議在我國的最初實施Tab.2 The initial implementation of China’s voluntary energy conservation agreements

濟南鋼鐵集團總公司、萊蕪鋼鐵集團有限公司成為我國頭兩家參加節(jié)能自愿協(xié)議試點的企業(yè)，對我國節(jié)能自愿協(xié)議的開展有著重要的開創(chuàng)意義。其與政府簽訂的節(jié)能自愿協(xié)議書規(guī)定了企業(yè)預(yù)期達到的節(jié)能和環(huán)保目標。其中節(jié)能相關(guān)的指標包括噸鋼綜合能耗(kg標煤/t)、噸鋼可比能耗(kg標煤/t)、節(jié)能量(萬 t標煤)、節(jié)能率(%)、CO2減排量(t碳)、節(jié)能效益(萬元)、工序能耗、余熱利用等8 大項［5］。

山東省企業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議書還對政府的責任、企業(yè)的責任以及違約責任作了具體規(guī)定。其中政府責任包括對已有的有關(guān)節(jié)能優(yōu)惠政策優(yōu)先考慮試點企業(yè)、對試點企業(yè)申請的符合國家優(yōu)惠政策的項目優(yōu)先予以支持、對試點企業(yè)節(jié)能項目的貸款等融資活動協(xié)調(diào)省擔保公司給予擔保、經(jīng)評審對試點企業(yè)能源利用狀況實行免予檢測、對試點企業(yè)節(jié)能相關(guān)項目申請國家有關(guān)部門撥付部分科研經(jīng)費、組織中介機構(gòu)為試點企業(yè)提供政策技術(shù)管理等咨詢服務(wù)、在引入國外資金時優(yōu)先支持試點企業(yè)、申請國家有關(guān)部門授予“中國節(jié)能自愿協(xié)議試點企業(yè)”榮譽稱號、在媒體上宣傳試點企業(yè)節(jié)能工作業(yè)績和貢獻、對試點企業(yè)的技術(shù)和商業(yè)秘密進行保密等。企業(yè)的責任包括根據(jù)協(xié)議確定的節(jié)能目標制定節(jié)能計劃并組織實施、在協(xié)議履行期間按年度向政府報告節(jié)能進展情況、配合政府搞好節(jié)能審核、不斷改進節(jié)能工作在全省和全行業(yè)起到提高能源利用效率示范作用。違約責任方面，協(xié)議書規(guī)定，如果政府違約，企業(yè)有權(quán)退出節(jié)能自愿協(xié)議;如果企業(yè)完不成協(xié)議的目標，政府有權(quán)停止有關(guān)優(yōu)惠和獎勵政策。

2.3 節(jié)能自愿協(xié)議在我國的推廣和發(fā)展

在山東省節(jié)能自愿協(xié)議試點評估會議上，評估專家認為濟鋼、萊鋼在節(jié)能自愿協(xié)議的實施上取得了初步成功，試點達到了預(yù)期目標，為節(jié)能自愿協(xié)議的推廣奠定了基礎(chǔ)。這之后，我國的節(jié)能自愿協(xié)議進入了推廣發(fā)展期。

表3對我國目前已經(jīng)進入實施階段的節(jié)能自愿協(xié)議進行了簡要總結(jié)。

除國家層面，省級及以下的節(jié)能自愿協(xié)議可以分為兩類，一類由美國能源基金會支持、中國節(jié)能協(xié)會進行具體組織，和山東省濟鋼、萊鋼的節(jié)能自愿協(xié)議模式相同;另一類由“中國城市環(huán)境管理自愿協(xié)議式方法”試點項目推動，該項目是歐盟“亞洲生態(tài)環(huán)境援助計劃”的一部分，目標是通過采用自愿協(xié)議式的環(huán)境管理方法實現(xiàn)企業(yè)的年節(jié)能減排目標，該項目選擇了南京、西安、克拉瑪依作為首批試點城市，所涉及的企業(yè)有石化、鋼鐵、電力、水泥、機械等行業(yè)。

兩者由不同的國際機構(gòu)推動實施，共同點是都得到了國內(nèi)政府部門的支持。

3 兩種模式的比較分析

3.1 實施主體

節(jié)能的目標責任制(針對企業(yè)部分)和節(jié)能自愿協(xié)議都是在政府和企業(yè)之間發(fā)生的，但是其中的具體細節(jié)有所不同。

節(jié)能自愿協(xié)議由政府的節(jié)能主管部門(經(jīng)信委或發(fā)改委)與企業(yè)簽訂，企業(yè)目標承諾的負責對象是該節(jié)能主管部門，而非省、市政府。節(jié)能主管部門的在協(xié)議執(zhí)行中的職責主要是與試點企業(yè)簽訂協(xié)議、組織監(jiān)督試點企業(yè)履行自愿協(xié)議、為試點企業(yè)提供政策支持等(圖3)。節(jié)能自愿協(xié)議的實施也得到了其他一些機構(gòu)的支持。地方節(jié)能主管部門要開展節(jié)能自愿協(xié)議活動，需要向上級主管部門報批，從山東省的案例中看到，山東省開展節(jié)能自愿協(xié)議得到了原國家經(jīng)貿(mào)委的大力支持，原國家經(jīng)貿(mào)委參與了初期的調(diào)研，并允諾了相關(guān)政策，比如山東省節(jié)能自愿協(xié)議書中規(guī)定的政府責任中有申請國家有關(guān)部門授予試點企業(yè)“中國節(jié)能自愿協(xié)議試點企業(yè)”榮譽稱號一項，這即是國家節(jié)能主管部門支持的結(jié)果。地方的節(jié)能監(jiān)測統(tǒng)計部門在數(shù)據(jù)提供、項目評估等方面起到重要作用，如濟鋼、萊鋼都建立了節(jié)能自愿協(xié)議的統(tǒng)計報表制度，原山東省經(jīng)貿(mào)委負責匯總自愿協(xié)議能耗年報表，并在項目期終運用這些數(shù)據(jù)參與審核評估。中國節(jié)能協(xié)會和地方節(jié)能技術(shù)機構(gòu)對企業(yè)進行節(jié)能技術(shù)上的支持，一些參與節(jié)能自愿協(xié)議的企業(yè)缺乏節(jié)能降耗的專業(yè)知識和技術(shù)，這需要這些技術(shù)機構(gòu)進行指導，包括最初節(jié)能方案的確定、項目期向試點企業(yè)提供必要的技術(shù)咨詢等，中國節(jié)能協(xié)會還積極向全國宣傳推廣已有的試點經(jīng)驗。美國能源基金會等國際組織在其間起到的作用十分特別和重要，在我國推廣節(jié)能自愿協(xié)議的兩個主體——美國能源基金會和歐盟“亞洲生態(tài)環(huán)境援助計劃”都是國外機構(gòu)或項目，它們?yōu)閲鴥?nèi)政府開展節(jié)能自愿協(xié)議提供一定的資金，還提供部分技術(shù)咨詢，它們?yōu)樽栽竻f(xié)議這種模式在中國的推廣起到了特別的促進作用。

表3 我國節(jié)能自愿協(xié)議的推廣和發(fā)展Tab.3 The promotion and development of China’s voluntary energy conservation agreements

圖3 節(jié)能自愿協(xié)議參與主體之間的關(guān)系Fig.3 The relationship among the major players of voluntary energy conservation agreements

而節(jié)能目標責任書(企業(yè)部分)的簽訂雙方雖然也是政府和企業(yè)，但是卻具有不同特點，如圖4所示。

圖4 節(jié)能目標責任制各主體之間的關(guān)系Fig.4 The relationship among the major players of energy conservation target responsibility

對于上下級政府間的節(jié)能目標責任制而言，節(jié)能目標責任書一般由上下級政府最高行政官員簽訂;對于政府和企業(yè)的節(jié)能目標責任制而言，節(jié)能目標責任書一般由政府最高行政官員與企業(yè)最高領(lǐng)導簽訂。有的地區(qū)在簽訂節(jié)能目標責任書時，由節(jié)能主管部門領(lǐng)導和企業(yè)領(lǐng)導簽訂，但是這只是一種代理關(guān)系，節(jié)能主管部門代表的是本級人民政府，對目標責任制負責的是政府而不是單一的行政部門。如2006年7月，國家發(fā)展改革委受國務(wù)院委托與14家中央企業(yè)簽訂了節(jié)能目標責任書，這里邊的責任主體是國務(wù)院和14家中央企業(yè)。政府和企業(yè)的節(jié)能目標責任書的簽訂形成了自上而下的體系，中央政府對應(yīng)千家企業(yè)節(jié)能行動中的千家企業(yè)，省級政府對應(yīng)本級政府確定的重點節(jié)能企業(yè)，地市級政府對應(yīng)本級政府確定的重點節(jié)能企業(yè)，以此類推。但由于企業(yè)屬地的因素，有的地區(qū)在簽訂節(jié)能目標責任書時，采取了屬地管理原則，比如千家企業(yè)節(jié)能行動中的千家企業(yè)并沒有一一與國務(wù)院或國家發(fā)展改革委簽訂節(jié)能目標責任書，有的則是和所在地的省級政府簽訂責任書。不管簽訂節(jié)能目標責任書的體系有著怎樣的具體構(gòu)架，其代表政府方的責任主體均不是單一的行政部門，節(jié)能的行政主管部門(在地方為發(fā)展改革委或經(jīng)貿(mào)委)在其中履行的是負責具體事務(wù)的職責。同時，節(jié)能技術(shù)部門為之提供技術(shù)支持，節(jié)能監(jiān)測統(tǒng)計部門為之提供數(shù)據(jù)支持。

3.2 指標選擇

從量化指標上看，節(jié)能目標責任制所選取的節(jié)能指標比較單一，而節(jié)能自愿協(xié)議的指標更加多樣化。

“十一五”節(jié)能目標責任制的基礎(chǔ)是單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%的目標，因此量化指標主要圍繞單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低率設(shè)置。在節(jié)能目標責任制的開展中，上級政府對下級政府目標責任考核的量化指標主要為萬元GDP能耗降低率。按照國務(wù)院頒布的《單位GDP能耗考核體系實施方案》，萬元GDP能耗降低率以各地區(qū)依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標計劃的批復(fù)》(國函〔2006〕94號)制定的年度節(jié)能目標為基準，為否決性指標，只要未達到年度計劃確定的目標值該地區(qū)即被評級為未完成節(jié)能目標的等級。針對企業(yè)的節(jié)能指標主要是節(jié)能量，國務(wù)院頒布的《單位GDP能耗考核體系實施方案》將節(jié)能量作為考核千家企業(yè)節(jié)能的唯一量化指標，其數(shù)值以企業(yè)根據(jù)節(jié)能目標責任書制定的年度節(jié)能量目標為準。

節(jié)能自愿協(xié)議的量化指標設(shè)置比較復(fù)雜。以山東省濟鋼、萊鋼為例，《山東省節(jié)能自愿協(xié)議試點方案》中為濟鋼、萊鋼設(shè)置的節(jié)能量化指標包括噸鋼綜合能耗(kg標煤/t)、噸鋼可比能耗(kg標煤/t)、節(jié)能量(萬t標煤)、節(jié)能率(%)、CO2減排量(t碳)、節(jié)能效益(萬元)、工序能耗、余熱利用等8大項，遠遠超過節(jié)能目標責任制所設(shè)置的節(jié)能量這一單一指標。

節(jié)能自愿協(xié)議的多樣化的指標設(shè)置有利于促進企業(yè)從各方面推進節(jié)能工作，但是也增加了評價考核工作的復(fù)雜性。如2004年6月，萊鋼集團對節(jié)能自愿協(xié)議的開展進行了匯報，該集團副總經(jīng)理總結(jié)了2003年萊鋼完成節(jié)能自愿協(xié)議的情況，其中涉及13個具體指標，完成7個，未完成6個，如何對該企業(yè)開展節(jié)能自愿協(xié)議的總體情況進行評價便成為一個問題。指標的多樣使得在有的指標完成了、有的沒完成的情況下，難以對企業(yè)整體節(jié)能目標是否達成進行清晰的判斷和界定。

相比之下，節(jié)能目標責任制的操作方式則顯得簡單易行，萬元GDP能耗降低率或節(jié)能量是唯一的考核指標，也是否決性指標，只要該指標未完成，目標責任主體即被認定為未完成節(jié)能目標的等級。

3.3 激勵與約束機制

節(jié)能目標責任制和節(jié)能自愿協(xié)議在激勵和約束機制上存在著顯著不同。

節(jié)能目標責任制是以約束為主、以激勵政策相配套的制度，政府向下級政府和企業(yè)下達節(jié)能目標，下級政府和企業(yè)負有完成該指標的責任。在關(guān)于節(jié)能目標責任制的諸多文件中對這種責任進行了詳細規(guī)定，并對不能完成節(jié)能目標的懲罰措施進行了詳細說明。同時，政府也出臺了一些配套政策來保證節(jié)能目標的完成，如針對企業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造，國家財政部和國家發(fā)改委出臺《節(jié)能技術(shù)改造財政獎勵資金管理暫行辦法》，采取“以獎代補”方式對十大重點節(jié)能工程中的節(jié)能技術(shù)改造項目進行財政獎勵，具體做法是十大重點節(jié)能工程中的節(jié)能量超過1萬t標準煤的企業(yè)，東部地區(qū)節(jié)能技術(shù)改造項目根據(jù)節(jié)能量按200元/t標準煤獎勵，中西部地區(qū)按250元/t標準煤獎勵。

節(jié)能自愿協(xié)議由于是企業(yè)和政府自愿簽訂協(xié)議，因此是以激勵為主的制度。簽訂節(jié)能自愿協(xié)議的企業(yè)除了能夠依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)享受國家的節(jié)能獎勵，地方政府在政策設(shè)計時往往還會設(shè)計一定的政策傾斜措施。如山東省在最開始進行節(jié)能自愿協(xié)議試點之時，省經(jīng)貿(mào)委提出五項的鼓勵政策，包括對已有的優(yōu)惠政策優(yōu)先考慮節(jié)能自愿協(xié)議試點企業(yè)，協(xié)調(diào)省擔保公司對試點企業(yè)節(jié)能項目的貸款等融資活動給予擔保，在媒體上宣傳試點企業(yè)節(jié)能工作業(yè)績和貢獻，組織中介機構(gòu)為試點企業(yè)提供咨詢服務(wù)，經(jīng)評審對試點企業(yè)能源利用狀況實行免予檢測(王立亭，2009)。又如江西省2010年出臺《江西省工業(yè)企業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議試點工作方案》，其所包含的鼓勵措施有七項，包括現(xiàn)有優(yōu)惠政策向試點企業(yè)傾斜、組織中介機構(gòu)為試點企業(yè)提供咨詢服務(wù)、協(xié)調(diào)金融機構(gòu)為試點企業(yè)融資擔保、組織媒體對試點企業(yè)進行宣傳、授予榮譽稱號等等。

由于節(jié)能自愿協(xié)議沒有國家節(jié)能目標的強制性約束，因此在實施中需要政府部門的動員，在這個過程中也存在一些企業(yè)不理解的情況，政府部門需要多番做工作才能說服某些企業(yè)來簽訂協(xié)議。因此對于節(jié)能自愿協(xié)議而言，對企業(yè)的激勵政策尤其重要，而現(xiàn)實中所存在的激勵政策的不足成為了節(jié)能自愿協(xié)議推廣的制約。特別對于千家企業(yè)和納入各省級政府節(jié)能績效考核的重點耗能企業(yè)而言，即使不簽訂節(jié)能自愿協(xié)議，他們也要完成節(jié)能目標責任制下與政府簽訂的節(jié)能目標，如果節(jié)能自愿協(xié)議不能為之提供足夠的激勵，將很難引導企業(yè)簽訂比節(jié)能目標責任制下的節(jié)能目標更嚴格的自愿節(jié)能目標。

4 總結(jié)與討論

對比分析節(jié)能的目標責任制和自愿協(xié)議，可以看到二者都是發(fā)生在政府與企業(yè)之間的針對企業(yè)節(jié)能而采取的手段，二者都涉及一定時期內(nèi)的企業(yè)節(jié)能目標，由政府與企業(yè)簽訂書面承諾，并有相應(yīng)的評估監(jiān)督方法。而二者在具體的實施主體、指標的選擇以及激勵約束機制等方面卻存在諸多細微的不同。

在我國“十一五”時期實行節(jié)能目標責任制之前，節(jié)能自愿協(xié)議已經(jīng)取得了初步成功，為“十一五”時期我國千家企業(yè)節(jié)能行動在很大程度上提供了參考與借鑒?！笆晃濉逼陂g，我國工業(yè)企業(yè)節(jié)能以節(jié)能目標責任制為主，并取得了巨大成效，據(jù)《2009年千家企業(yè)節(jié)能目標責任評價考核結(jié)果的公告》(發(fā)展改革委公告2010年第10號)，“十一五”前4年，千家企業(yè)共實現(xiàn)節(jié)能量13 220萬t標準煤，完成“十一五”節(jié)能目標的132.20%。節(jié)能目標責任制的成功反映了我國以行政手段為主的節(jié)能管理模式的有效性，通過節(jié)能目標的層層行政發(fā)包和配套的考核評價機制，各級地方政府和重點耗能企業(yè)對節(jié)能工作更加重視。而節(jié)能自愿協(xié)議雖然得到了進一步的推廣，卻也遭遇了激勵政策不足等問題，“在我國資源價格相對較低情況下，如果沒有一套明確的、有力度的支持和激勵體系，企業(yè)的自愿節(jié)能動力肯定會不足。”［6］特別在節(jié)能目標責任制已經(jīng)存在的情況下，有的地方政府和企業(yè)甚至認為，差不多的簽約內(nèi)容和簽約對象，政府與企業(yè)既簽訂節(jié)能目標責任書又簽訂節(jié)能自愿協(xié)議書顯得多余。

然而需要看到的是，節(jié)能自愿協(xié)議在制度創(chuàng)新方面的意義是重大的，它在我國以強制命令為主的節(jié)能管理模式的基礎(chǔ)上倡導基于自愿的市場機制，是傳統(tǒng)的行政命令型資源、環(huán)境管理模式的有效補充。此外，節(jié)能自愿協(xié)議對于促進節(jié)能目標責任制未涵蓋的行業(yè)和企業(yè)節(jié)能更是具有重要意義。2010年3月，國家工業(yè)和信息化部出臺《2010年工業(yè)節(jié)能與綜合利用工作要點》，在探索推進節(jié)能新機制方面明確提出要制定并發(fā)布《創(chuàng)建國家工業(yè)、通信業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議示范企業(yè)管理辦法》，“積極推廣節(jié)能自愿協(xié)議模式，推動與非重點用能行業(yè)中央企業(yè)集團簽訂節(jié)能自愿協(xié)議”，并要求“各地工業(yè)主管部門要加快推進本地區(qū)節(jié)能自愿協(xié)議試點”。節(jié)能自愿協(xié)議的進一步推進，將為我國未來多種機制并存的節(jié)能管理提供更多有益的經(jīng)驗和借鑒。

References)

［1］蔣蕓，杜文偉.節(jié)能自愿協(xié)議在國外的應(yīng)用［J］.國際石油經(jīng)濟，2005，(2):21 － 23.［Jiang Yun，Du Wenwei.Applications of Voluntary Energy Conservation Agreements in Foreign Countries［J］.International Petroleum Economics，2005，(2):21 －23.］

［2］蔣蕓.節(jié)能自愿協(xié)議:節(jié)能新機制［J］.中國科技投資，2006，(9):40 － 42.［JiangYun.VoluntaryEnergyConservation Agreements:A new mechanism of Energy Conservation［J］.China Venture Capital，2006，(9):40 －42.］

［3］董戰(zhàn)峰，王金南，葛察忠，等.環(huán)境自愿協(xié)議機制建設(shè)中的激勵政策創(chuàng)新［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2010，(6):118－124.［Dong Zhanfeng，Wang Jinnan，Ge Chazhong，et al.Innovation of Incentive Policy Tools to Promote Establishing of VEA Mechanism in China［J］.China Population，Resources and Environment，2010，(6):118 －124.］

［4］Hanks J.Voluntary Agreements，Climate Change and Industrial Energy Efficiency［J］.Journal of Cleaner Production，2002，10(2):103－107.

［5］王立亭，等.山東省節(jié)能自愿協(xié)議指南［M］.濟南:山東人民出版社，2009.［Wang Liting，et al.The Guidebook of Voluntary Energy Conservation Agreementsin ShandongProvince［M］.Jinan:Shandong People’s Publishing House，2009.］

［6］山東省資源綜合利用協(xié)會.山東省節(jié)能協(xié)議試點推廣項目技術(shù)報告［R/OL］.中國可持續(xù)能源項目網(wǎng)站，2007.http://www.efchina.org/csepupfiles/report/2007122125149219.63768213438118.pdf/T_SARCU_08381.pdf.［Shandong Association of Resource Comprehensive Utilization.Technical Report of Pilot Projects of Voluntary Energy Conservation Agreements in Shandong Province［R/OL］.On the Web of China Sustainable Energy Program，2007.http://www.efchina.org/csepupfiles/report/2007122125149219.63768213438118.pdf/T_SARCU_08381.pdf.］

Comparative Analysis of Energy Conservation Target Responsibility System and Voluntary Energy Conservation Agreements

MA Li LI Hui-min QI Ye
(School of Public Policy and Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

The target responsibility system for energy conservation and the voluntary agreement on energy conservation are two different mechanisms that have played distinctive roles in China’s energy conservation management.A comparative analysis between the two mechanisms will facilitate China’s energy policy development and policy instrument selection.Research results demonstrate that the target responsibility system and the voluntary agreement both take place between the government and enterprises.They both relate to an enterprise’s energy conservation goals and are assessed according to the agreement signed between the government and the enterprise.However，the two mechanisms are different in terms of major players in implementation，the assessment system，and the incentive and constraint mechanism.Due to the target responsibility system，China’s industrial enterprises have achieved tremendous energy savin during the 11th Five Year Plan.Nevertheless，the voluntary agreement will have more institutional significance，as it applies a market mechanism that compliments China’s traditional control-and-demand approach of resource management.The promotion of the voluntary agreement in China will provide further implications for regulating multiple mechanisms in the field of energy conservation.

energy conservation;energy conservation target responsibility system;voluntary agreements;Top-1000 Energy-Consuming Enterprise Program

F206:TK018

A

1002－2104(2011)06－0095－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.017

2011－02－26

馬麗，博士生，主要研究方向為資源、環(huán)境政策和低碳經(jīng)濟。

*科技部科技支撐計劃(編號:2007BAC03A12)。

(編輯:李 琪)