基于人口視角的公共服務(wù)均等化改革*

王 瑋

(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430072)

基于人口視角的公共服務(wù)均等化改革*

王 瑋

(武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430072)

公共服務(wù)的利益分享和成本分擔(dān)，最終都會(huì)落實(shí)到每一個(gè)人的身上，“人”是其中的一個(gè)重要影響因素。我國(guó)不同社會(huì)成員享有的公共服務(wù)水平存在著很大的不同，而且各自所承擔(dān)的公共服務(wù)提供成本也有著較大的差距。本文立足于“人”這一基點(diǎn)，從三個(gè)方面剖析了我國(guó)公共服務(wù)非均等格局形成的原因:①長(zhǎng)期存在的對(duì)“人”身份進(jìn)行區(qū)分的傳統(tǒng)及其在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度中的體現(xiàn)是我國(guó)公共服務(wù)非均等格局形成的根源;②人口流動(dòng)性的缺乏為我國(guó)公共服務(wù)非均等格局的形成提供了某種便利;③巨大的人口規(guī)模以及農(nóng)村人口占多數(shù)的人口結(jié)構(gòu)等也加劇了我國(guó)公共服務(wù)非均等格局的程度。從“人”的角度看，我國(guó)推進(jìn)公共服務(wù)均等化改革的基本思路是:徹底消除身份傳統(tǒng)在公共服務(wù)體制中的影響，建立起無(wú)差別的公共服務(wù)供給制度和公平的公共服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制;努力提高人口的流動(dòng)性，并使社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革與不斷提高的人口流動(dòng)性相適應(yīng);通過(guò)大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)等方式來(lái)適當(dāng)調(diào)整人口結(jié)構(gòu)。

公共服務(wù)均等化;人的身份;人口流動(dòng)性;人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)間和區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)公平公正以及維護(hù)社會(huì)安定的重要步驟，是落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀(guān)、建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵性舉措，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。正因?yàn)槿绱?，公共服?wù)均等化被確定為我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。

無(wú)論是從利益分享角度還是從成本分擔(dān)角度看，公共服務(wù)均等化最終都會(huì)落實(shí)到具體的每一個(gè)人身上，它要求不論身份、地位以及居住地點(diǎn)等狀況如何，所有的人都在根據(jù)普遍接受的價(jià)值判斷公平地承擔(dān)相應(yīng)份額稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，能夠享有政府提供大體相同的公共服務(wù)。正因?yàn)槿绱耍浴叭恕北厝粯?gòu)成實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)進(jìn)程中的一個(gè)重要影響因素，我國(guó)的公共服務(wù)均等化改革不能脫離“人”這一基點(diǎn)。

1 中國(guó)公共服務(wù)非均等供給格局的成因:基于“人”身份區(qū)分角度的分析

我國(guó)公共服務(wù)非均等供給格局形成的原因是多方面的，而且也非常復(fù)雜。不同的學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在較大的差異，有的著眼于財(cái)政體制角度來(lái)分析，有的則立足于二元經(jīng)濟(jì)形態(tài)來(lái)尋找答案。既有的研究結(jié)論，都在某種程度上或從不同的側(cè)面，揭示出了我國(guó)公共服務(wù)非均等供給格局的成因。但我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，“人”方面的原因也是影響公共服務(wù)利益分享和成本分擔(dān)的一個(gè)非常關(guān)鍵的因素。

其實(shí)，對(duì)“人”身份進(jìn)行區(qū)分的傳統(tǒng)及其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度中的體現(xiàn)，才是我國(guó)公共服務(wù)非均等供給格局形成的真正根源?！吧矸萆鐣?huì)”在我國(guó)延續(xù)了千余年，即使是新中國(guó)的成立也沒(méi)有將其打破，不同的僅僅是用來(lái)區(qū)分“人”身份的先賦指標(biāo)及與之相適應(yīng)的制度安排發(fā)生了改變。改革開(kāi)放后，仍在發(fā)揮作用的先賦指標(biāo)是城鄉(xiāng)戶(hù)籍和所有制，它們將“人”區(qū)分為城鄉(xiāng)居民以及不同的“單位人”。在身份社會(huì)背景下，不同的人在公共領(lǐng)域內(nèi)各自享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)與他們的“身份”緊密聯(lián)系在一起，身份不同，他們享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)也就不同，從而在根本上決定了我國(guó)公共服務(wù)非均等格局的形成。區(qū)別對(duì)待的公共服務(wù)提供機(jī)制和差異化的成本分擔(dān)機(jī)制，是身份傳統(tǒng)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度中最突出的體現(xiàn)，而這恰恰是我國(guó)公共服務(wù)非均等格局形成最直接的誘因。

1.1 “人”的身份區(qū)分與區(qū)別對(duì)待的公共服務(wù)提供機(jī)制

區(qū)別對(duì)待的公共服務(wù)提供機(jī)制，在城鄉(xiāng)之間最為明顯。城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)提供方面的差異，首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民因身份不同而分別適用兩套不同的公共服務(wù)供給制度，這可以社會(huì)保障制度為例來(lái)說(shuō)明(見(jiàn)表1)。1951年我國(guó)就建立起了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，但它最初只適用于國(guó)營(yíng)企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，1953年其覆蓋范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)企業(yè)全體職工。雖然“文化大革命”對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成了很大的破壞，但城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系依然存在，只不過(guò)是轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)保險(xiǎn)”或“單位保險(xiǎn)”。這一時(shí)期，我國(guó)在農(nóng)村建立了以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為依托、政府給予少量扶助的低水平集體保障，具體包括農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度、農(nóng)村合作醫(yī)療體系和農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度。改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)保障制度的改革仍區(qū)分城鄉(xiāng)來(lái)進(jìn)行。1980年我國(guó)在農(nóng)村著手實(shí)施“初級(jí)衛(wèi)生保健”工作，并于1986年推行農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn);城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌改革、城鎮(zhèn)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度改革和城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，則分別于1984年、1986年和1989年進(jìn)行試點(diǎn)，并先后付諸實(shí)施。1993年中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，依然沒(méi)有將城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)一起來(lái)，它要求在城鎮(zhèn)建立一套社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度，而農(nóng)村則在完善家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，此后的社會(huì)保障制度改革就是按照這一要求進(jìn)行的。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度，分別于1998年和1999年正式建立，并于近年來(lái)逐步完善;而農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度則在2003年開(kāi)始實(shí)施，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也在2009年開(kāi)始試點(diǎn)?？梢?jiàn)，無(wú)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)還是失業(yè)保險(xiǎn)，我國(guó)的社會(huì)保障制度一直實(shí)行的都是城鄉(xiāng)分割的體制。

表1 我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異化的供給:以社會(huì)保障為例［1］Tab.1 Discrimination of public service supply between urban and rural area

與社會(huì)保障制度相似，我國(guó)其它許多基本公共服務(wù)的提供也區(qū)分城鄉(xiāng)采用的兩套不同的制度。在差異化的公共服務(wù)供給制度下，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)都將主要的公共資源投到城市，用于城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，而人口居多數(shù)的廣大農(nóng)村地區(qū)獲得的公共資源卻非常少，于是城鄉(xiāng)公共服務(wù)各自所占有的社會(huì)資源份額與城鄉(xiāng)人口比例之間也出現(xiàn)了嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)。1952－2008年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重與農(nóng)村人口所占的比重之間的差距平均高達(dá)63.67%;雖然用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出并不能完全代表農(nóng)村人口占有的全部公共資源，但也可以在相當(dāng)大程度上說(shuō)明問(wèn)題。近年來(lái)，兩者間的差距雖有所減小，但仍保持在50%左右。不僅如此，由于身份傳統(tǒng)的作用，絕大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，即使已經(jīng)在城市工作生活了多年，仍無(wú)法在公共服務(wù)的享用上得到平等對(duì)待，甚至仍被排除在受益范圍之外。

即使是在城鎮(zhèn)內(nèi)部，不同的人享有的公共服務(wù)，也因?yàn)椤八兄啤鄙矸莸牟煌嬖谝欢ǖ牟罹?。改革開(kāi)放前，城鎮(zhèn)居民的“所有制”身份特征，主要是通過(guò)“單位制”來(lái)體現(xiàn)的。一旦進(jìn)入“單位”后，一個(gè)人便獲得了一種不會(huì)輕易改變的身份，并且也難以在不同單位之間進(jìn)行流動(dòng)。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公共服務(wù)和私人產(chǎn)品的提供常?；煜谝黄鸬?，并沒(méi)有截然區(qū)分開(kāi)來(lái)。此時(shí)，政府相當(dāng)一部分公共服務(wù)職能都交由“單位”來(lái)承擔(dān)，通常所說(shuō)的“企業(yè)辦社會(huì)”就是對(duì)這一狀況的描述。并且只有“單位人”才能享有由單位提供的將公共服務(wù)和私人產(chǎn)品都包括在內(nèi)的“單位福利”。單位提供的福利往往取決于其掌握資源的便利程度，而不同單位的性質(zhì)、規(guī)模和特點(diǎn)又各不相同，這就使得不同的“單位人”從單位獲得的公共服務(wù)存在差異。一般來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位和全民所有制企業(yè)提供的“公共服務(wù)”，要強(qiáng)于集體所有制單位提供的“公共服務(wù)”。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，因而不同的“單位人”享有“公共服務(wù)”的差異并不是非常大。經(jīng)濟(jì)體制改革之后，單位福利制度被部分打破，而新的公共服務(wù)供給制度又未全面建立。單位福利制沒(méi)有完全被打破的，主要是一些行政事業(yè)單位和國(guó)有壟斷行業(yè)，其職工繼續(xù)享有“單位制”帶來(lái)的包括部分公共服務(wù)在內(nèi)的利益，這些單位和部門(mén)不僅職工本人仍享有較好的公費(fèi)醫(yī)療和退休保障，而且其子女在接受教育等方面也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于整個(gè)社會(huì)的平均水平?，F(xiàn)在相當(dāng)一部分辦學(xué)條件較好的幼兒園，基本都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等根據(jù)內(nèi)部需要辦起來(lái)的，直至今天仍有一些地方財(cái)政對(duì)機(jī)關(guān)幼兒園進(jìn)行集中投入，但只有少數(shù)“系統(tǒng)內(nèi)”人員的子女能夠享有這些優(yōu)質(zhì)教育資源，即使是對(duì)公眾開(kāi)放，也非常有限，而且設(shè)置了不低的進(jìn)入門(mén)檻。電信、電力、公共交通、供熱、供水和燃?xì)獾葒?guó)有壟斷行業(yè)，還借助其壟斷地位，將其生產(chǎn)的具有公共服務(wù)屬性的產(chǎn)品作為“福利”提供給本單位職工免費(fèi)或者低價(jià)使用。單位福利制被打破的主要是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)，這些企業(yè)的職工失去了原先單位制給其帶來(lái)的種種福利，其享有的公共服務(wù)與單位制沒(méi)有被打破的職工享有公共服務(wù)之間的差距迅速拉大。即使同樣是單位福利制被打破的國(guó)有企業(yè)，其職工享有的某些公共服務(wù)也有所不同。如國(guó)有企業(yè)的工人下崗后，政府或多或少會(huì)給予具有失業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)的下崗補(bǔ)貼，但中央政府所屬企業(yè)和地方政府所屬企業(yè)的工人下崗后，在相同條件下得到補(bǔ)助的數(shù)額往往存在很大差別，而不屬于單位制序列中的私營(yíng)企業(yè)的職工失業(yè)后曾經(jīng)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)沒(méi)有任何保障。之所以如此，還是因?yàn)樗兄频纳矸萦袆e。這種沒(méi)有被徹底打破的“單位福利制”，是我國(guó)城鎮(zhèn)不同群體享有公共服務(wù)差距不斷拉大的一個(gè)重要原因。

1.2 “人”的身份區(qū)分與我國(guó)差異化的公共服務(wù)供給成本分擔(dān)機(jī)制

公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要求公共服務(wù)提供成本在不同的人之間進(jìn)行公平分擔(dān)，因?yàn)槿绻煌鐣?huì)成員在享有水平大體相同公共服務(wù)的同時(shí)，各自為享用公共服務(wù)而繳納的稅費(fèi)卻存在較大差異的話(huà)，那么也很難說(shuō)真正實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化。然而，無(wú)論是改革開(kāi)放前還是改革開(kāi)放后，我國(guó)都根據(jù)“人”身份的不同在城市和農(nóng)村實(shí)行兩套完全不同的公共服務(wù)成本分擔(dān)制度。

公共服務(wù)提供成本的分擔(dān)形式，可以區(qū)分為稅收負(fù)擔(dān)和非稅負(fù)擔(dān)兩部分。改革開(kāi)放前，由于稅收制度被極度簡(jiǎn)化，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)并不重，主要是非稅形式的負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)居民適用的低工資制度其實(shí)就是對(duì)公共服務(wù)成本的一種分擔(dān)，而農(nóng)民則主要是以攤派、勞役工和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等形式來(lái)分擔(dān)公共服務(wù)的成本的。改革開(kāi)放以后，我國(guó)逐步建立健全了稅收制度，但城鄉(xiāng)稅制仍是割裂開(kāi)的，城鎮(zhèn)居民需要繳納商品稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等稅負(fù)，而農(nóng)民除了要直接繳納農(nóng)業(yè)稅外，作為私人產(chǎn)品的消費(fèi)者，他還要承擔(dān)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的商品稅。在非稅負(fù)擔(dān)方面，城鎮(zhèn)居民需要承擔(dān)各種政府收費(fèi)和政府性基金，而農(nóng)民承擔(dān)的“暗稅”則發(fā)生了較大的變化。在舊的“暗稅”依然存在的同時(shí)，新的“暗稅”又涌現(xiàn)出來(lái)。隨著農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度的取消和價(jià)格體系的改革，我國(guó)在一定程度上理順了工農(nóng)產(chǎn)品之間的價(jià)格關(guān)系，縮小了工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，但仍沒(méi)有從根本上消除它。改革開(kāi)放前，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的幅度曾經(jīng)高達(dá)60%，改革開(kāi)放后縮小為20%左右，但價(jià)格剪刀差的絕對(duì)額依然較大，近年來(lái)都在1 000億元左右。盡管工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差隨著價(jià)格體系的理順逐步減少，但隨之而來(lái)的是“三提五統(tǒng)”、義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。我國(guó)城市和農(nóng)村的供水、供電和通訊等，一直到現(xiàn)在實(shí)行的都是兩套不同的價(jià)格體系，農(nóng)村的水價(jià)、電價(jià)和通訊價(jià)格始終比城市要高出一大截。其實(shí)，供水、供電和通訊等都屬于公共服務(wù)的范疇。由于它們?cè)诩夹g(shù)上具有可排他性，因而其供給成本不能完全用稅收方式來(lái)彌補(bǔ)，有相當(dāng)大一部分成本要用政府收費(fèi)的方式來(lái)彌補(bǔ)。公共服務(wù)對(duì)農(nóng)村的歧視性定價(jià)，也是“暗稅”的一種，它實(shí)際上讓農(nóng)民在享有公共服務(wù)的同時(shí)承擔(dān)了更大份額的成本。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“三提五統(tǒng)”被取消，但農(nóng)用土地征用補(bǔ)償不足又成為新的主要非稅負(fù)擔(dān)形式。近年來(lái)，全國(guó)各地都加快了城市向外擴(kuò)張的步伐，大舉將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，但都沒(méi)有給予失地農(nóng)民以足夠的補(bǔ)償。征用農(nóng)業(yè)用地補(bǔ)償不足，農(nóng)民原本主要靠土地支撐的養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題也因?yàn)橥恋乇徽饔枚チ吮Ｕ?，它?shí)際上是將城市發(fā)展的成本轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民承擔(dān)。

在差異化的公共服務(wù)成本分擔(dān)體制下，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民各自分擔(dān)的公共服務(wù)提供成本有著相當(dāng)大的差別。據(jù)測(cè)算，我國(guó)農(nóng)民的人均稅費(fèi)相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均稅費(fèi)的近30倍［2］。由于農(nóng)民更多的是以非稅形式負(fù)擔(dān)公共服務(wù)的提供成本，所以即使是2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民分擔(dān)的公共服務(wù)提供成本間的差別也沒(méi)有縮小太多。

2 中國(guó)公共服務(wù)非均等供給格局的成因:基于其它人口特征的分析

我國(guó)在人口的流動(dòng)性、人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)等方面所具有的一些特征，也對(duì)公共服務(wù)非均等供給格局的形成有較大的影響。

2.1 人口流動(dòng)性的缺失與公共服務(wù)非均等供給的形成

人口流動(dòng)與公共服務(wù)均等化之間存在著密切的關(guān)系。在人口可以自由流動(dòng)的情況下，如果地區(qū)間或城鄉(xiāng)間公共服務(wù)水平存在較大差異，那么受到不平等對(duì)待的人就會(huì)選擇“以足投票”［3］，從公共服務(wù)水平比較低的地方向公共服務(wù)水平相對(duì)較高的地方流動(dòng)，以維護(hù)自己的利益。20世紀(jì)五、六十年代，原聯(lián)邦德國(guó)發(fā)生了因不同地區(qū)共同生活條件即基本公共服務(wù)水平存在較大差異而引發(fā)的人口遷移潮。人口流動(dòng)給公共服務(wù)水平比較高的地方帶來(lái)的種種壓力或?qū)е轮T多社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，往往會(huì)迫使政府決策層和越來(lái)越多的社會(huì)成員開(kāi)始關(guān)注這些問(wèn)題，并積極采取措施來(lái)縮小公共服務(wù)差距。德國(guó)的“財(cái)政平衡”體制就是為了消除大規(guī)模的人口遷移而在1969年正式引入的。但是，如果人在各個(gè)地區(qū)間不能夠自由地流動(dòng)或者說(shuō)不具有充分的流動(dòng)性，那么公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的差異及其產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題就不會(huì)受到重視，從而變得不那么重要了，美國(guó)財(cái)政學(xué)家羅納德·費(fèi)雪在“State and Local Public Finance”一書(shū)中，清楚地揭示出這一點(diǎn)。在這種情況下，當(dāng)然也就不會(huì)提出公共服務(wù)均等化來(lái)予以應(yīng)對(duì)。

建國(guó)初期我國(guó)人口的流動(dòng)性相對(duì)較強(qiáng)，1954年－1956年間是我國(guó)近代歷史上人口遷移最頻繁的時(shí)期之一，全國(guó)人口遷移數(shù)達(dá)到7 700萬(wàn)，占總?cè)丝诘?1%［4］。然而，以把城鄉(xiāng)人口的分布和勞動(dòng)力的配置固定下來(lái)為主要目的的戶(hù)籍制度［5］，在1958年正式確立下來(lái)之后，人口可以自由遷徙的狀況發(fā)生了改變，人口遷移受到了嚴(yán)格的控制，除升學(xué)、招工和提干等引致的少量人口遷移外，絕大多數(shù)的人口遷移都得不到政府的認(rèn)可。此外，在城鎮(zhèn)實(shí)行的指令性的就業(yè)制度和嚴(yán)格的人事管理制度等措施以及在農(nóng)村實(shí)施的人民公社制度，還與戶(hù)籍制度一起產(chǎn)生合力，使得流動(dòng)人口在就業(yè)政策、保障體制和公共服務(wù)供給等方面受到歧視性的待遇，這極大地限制了我國(guó)人口的自由流動(dòng)。從20世紀(jì)50年代后期至80年代初期，全國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模一直都不大，直到1982年也只有657萬(wàn)人，僅只占全國(guó)總?cè)丝诘?.66%［6］。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放初期，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平都不高，與之相關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的公共服務(wù)差異也不是非常大，再加上這一時(shí)期人口的流動(dòng)性非常低，在這樣一種狀況下，并不很大的公共服務(wù)差距，無(wú)論是在理論界還是在政府決策部門(mén)都沒(méi)有受到太多的重視，甚至有可能根本就沒(méi)有被關(guān)注過(guò)。由于沒(méi)有受到太多的重視，因而政府和社會(huì)成員都沒(méi)有扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)差距過(guò)大狀況的要求?？梢哉f(shuō)，人口流動(dòng)性的缺乏，為我國(guó)公共服務(wù)非均等供給局面的形成提供了某種便利。

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，我國(guó)人口的流動(dòng)性逐步增強(qiáng)、流動(dòng)人口的規(guī)模也越來(lái)越大，而且流動(dòng)的范圍既跨地區(qū)又跨城鄉(xiāng)。據(jù)測(cè)算，1990年我國(guó)流動(dòng)人口的規(guī)模為2 135萬(wàn)人，在全國(guó)總?cè)丝谥兴嫉谋戎靥岣叩?.89%;1995年流動(dòng)人口的總規(guī)模達(dá)到7 073萬(wàn)人，到2000年已超過(guò)1億，在全國(guó)總?cè)丝谥兴嫉谋戎靥岣叩?.9%;2005年全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量提高到1.473 5億，在全國(guó)總?cè)丝谥兴嫉谋戎匾策_(dá)到11.27%，而在部分城市流動(dòng)人口所占的比例已高達(dá)20%甚至是30%以上［6］。伴隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，流動(dòng)人口的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等問(wèn)題也逐步凸顯出來(lái)。正是在人口流動(dòng)性不斷增強(qiáng)、大規(guī)模人口流動(dòng)所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題越來(lái)越突出的背景下，公共服務(wù)均等化上升為國(guó)家意志，被確定為我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

2.2 人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)均等化改革的約束

共同消費(fèi)性是公共產(chǎn)品和服務(wù)的本質(zhì)特征。從理論上說(shuō)，受益范圍內(nèi)的人都可以從中平等地獲益，然而在現(xiàn)實(shí)中純而又純的公共產(chǎn)品和服務(wù)并不多見(jiàn)，如果不采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)措施，不同的人從公共服務(wù)的提供中并不會(huì)同等地獲益。由于公共服務(wù)均等化的對(duì)象主要是準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以人口基數(shù)越大，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化需要采取的干預(yù)措施力度就越強(qiáng)，而且在其它條件既定的情況下，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的難度也要更大一些。在這種情況下，人口規(guī)模與公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)之間就存在著直接的關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家成功的均等化實(shí)踐，都是在人口規(guī)模并不是非常大的情況實(shí)現(xiàn)的，如德國(guó)、加拿大和澳大利亞等幾個(gè)公共服務(wù)均等化程度較高的國(guó)家人口2007年才分別為8 227萬(wàn)、3 298萬(wàn)和2 102萬(wàn)［7］，它們啟動(dòng)均等化改革時(shí)的人口數(shù)就更少了。我國(guó)卻是一個(gè)擁有13億人口的國(guó)家，在人口規(guī)模如此龐大的國(guó)家推行公共服務(wù)均等化本身就是一件前所未有的事情，能否順利實(shí)現(xiàn)目標(biāo)存在相當(dāng)多的不確定性。不僅如此，人口規(guī)模還與支撐公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)直接相關(guān)。改革開(kāi)放后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了較快地提升，經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)迅速，但由于人口基數(shù)巨大，人均GDP始終處于一個(gè)比較低的水平上，直到2007年才達(dá)到2 360美元，盡管與1978年相比增長(zhǎng)了11倍，但仍只相當(dāng)于世界平均水平的29.7%，而同期德國(guó)、加拿大和澳大利亞的人均GDP都在35 000美元以上［8］。從人均角度看，我國(guó)仍居于世界中等偏下收入國(guó)家的行列，在這種情況下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在短期內(nèi)是不足以滿(mǎn)足推行較高標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)均等化的需要的。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終是農(nóng)業(yè)人口居多數(shù)，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥兴急戎匾恢倍疾皇呛芨撸?978年才只有17.92%。經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)雖發(fā)生了較大變化，但農(nóng)村人口所占比重仍比較高，直到2008年還占54.32%(見(jiàn)表2)。在農(nóng)村地區(qū)，人口更多的是散居，公共服務(wù)提供過(guò)程中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)會(huì)受到空間限制而無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，再加上在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)一部分公共服務(wù)都具有利益遞減性，因而農(nóng)村人口所占比重過(guò)大，對(duì)我國(guó)公共服務(wù)均等化的順利實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)是一個(gè)不利的因素，它無(wú)疑加大了均等化改革的難度。

3 以“人”為基點(diǎn)推進(jìn)公共服務(wù)均等化改革

我國(guó)公共服務(wù)非均等格局的形成原因、公共服務(wù)均等化改革面臨的約束條件以及改革需要解決的問(wèn)題都與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家不盡相同，這就決定了我國(guó)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑具有多元化的特征［10］。盡管我國(guó)的公共服務(wù)均等化改革會(huì)從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多個(gè)方面入手，但無(wú)論是哪一方面的措施都不能忽略“人”的因素在其中所產(chǎn)生的影響。我們必須牢牢樹(shù)立“以人為本”的思想，充分考慮來(lái)自人口方面的各項(xiàng)約束條件或不利因素，坦然應(yīng)對(duì)無(wú)法改變的約束條件，并積極采取措施來(lái)消除不利因素。3.1 消除身份傳統(tǒng)在公共服務(wù)體制中的影響

表2 我國(guó)的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)［9］Tab.2 Population structure in China

要想在我國(guó)真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，就必須徹底消除身份傳統(tǒng)及其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度中的體現(xiàn)，其中最為關(guān)鍵的舉措就是建立無(wú)差別的公共服務(wù)供給和成本分擔(dān)機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)一視同仁的公共服務(wù)供給，首先要切斷公共服務(wù)與某一特定“身份”特征之間的關(guān)聯(lián)，切實(shí)保障和維護(hù)所有社會(huì)成員享有政府提供公共服務(wù)的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“全覆蓋”，而不能再根據(jù)某種身份特征人為地將部分社會(huì)成員排除在政府提供公共服務(wù)的受益范圍之外。在此基礎(chǔ)上，還要再讓所有社會(huì)成員平等地從政府提供公共服務(wù)獲益，但這需要根據(jù)政府財(cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力并適當(dāng)考慮既得利益格局等因素，逐步縮小城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民各自享有公共服務(wù)之間的差距，并最終實(shí)現(xiàn)無(wú)差別對(duì)待。要達(dá)到這些目的，關(guān)鍵是將過(guò)去公共服務(wù)供給的集中決策模式變成社會(huì)公眾普遍參與的民主決策模式。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐已經(jīng)證明，社會(huì)公眾有序的民主參與是政府提供一視同仁公共服務(wù)的重要制度保障。

公共服務(wù)均等化改革，還要改變不同身份的社會(huì)成員承擔(dān)公共服務(wù)提供成本較為懸殊的狀況，建立一個(gè)公平分擔(dān)公共服務(wù)提供成本的體制。公平分擔(dān)公共服務(wù)的提供成本，并不是要求所有的社會(huì)成員承擔(dān)相同數(shù)額的公共服務(wù)提供成本，而是要按照普遍接受的公平負(fù)擔(dān)原則來(lái)進(jìn)行分配;不僅如此，還要聯(lián)系不同社會(huì)成員從公共服務(wù)的提供過(guò)程中的獲益情況，來(lái)考慮公共服務(wù)提供成本的分擔(dān)是否公平。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，公共服務(wù)提供成本分擔(dān)機(jī)制的改革，不能僅限于稅收負(fù)擔(dān)的公平分配，還應(yīng)該包括非稅負(fù)擔(dān)的公平分配，同時(shí)也應(yīng)考慮到“暗稅”的存在。我國(guó)公共服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制的改革，具體可以分成規(guī)范公共服務(wù)提供成本的分擔(dān)形式、按照普遍接受的原則公平地分擔(dān)稅收形式的負(fù)擔(dān)以及逐步改變商品稅居絕對(duì)主體地位的稅制結(jié)構(gòu)等三個(gè)步驟來(lái)推進(jìn)。

我國(guó)目前仍有許多行政事業(yè)單位和部分國(guó)有壟斷行業(yè)的“單位福利制”沒(méi)有被打破，而這恰恰是形成不同群體之間公共服務(wù)差距的主要原因，因而徹底打破“單位福利制”也應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的應(yīng)有題中之義?！皢挝桓＠啤钡拇嬖?，實(shí)際上是身份特權(quán)的體現(xiàn)，要想打破“單位福利制”，既需要政府部門(mén)有自我革命的勇氣，也需要有社會(huì)輿論與納稅人的監(jiān)督等來(lái)自外部的推動(dòng)力。當(dāng)然，“單位福利制”的改革還需要醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共服務(wù)制度的改革的配合;只有這樣，“單位福利”才能夠真正納入“公共”的軌道。

3.2 努力提高人口的流動(dòng)性，并使社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革與不斷提高的人口流動(dòng)性相適應(yīng)

目前，我國(guó)仍存在一些阻礙或限制人口流動(dòng)的因素。由于人口自由流動(dòng)構(gòu)成的“以足投票”機(jī)制，既為社會(huì)成員表達(dá)自己在公共服務(wù)上的利益偏好提供了一個(gè)途徑，又使得原先并不是太受重視的公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的差異凸顯出來(lái)，進(jìn)而起到促使縮小公共服務(wù)差距的作用，所以我國(guó)在均等化改革中應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取措施來(lái)提高人口的流動(dòng)性。

要消除限制人口流動(dòng)的因素，首先是將保護(hù)社會(huì)成員自由遷徙權(quán)的條款重新寫(xiě)入憲法。盡管我國(guó)在1975年才將人居住和遷徙自由權(quán)從憲法中取消，但事實(shí)上1958年制定的《戶(hù)口登記條例》已經(jīng)使得農(nóng)民的自由遷徙權(quán)失去了法律保障。改革開(kāi)放后，我國(guó)先后多次對(duì)憲法進(jìn)行修正，但都沒(méi)有恢復(fù)公民的自由遷徙權(quán)。為了真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑴c公民的自由遷徙權(quán)相關(guān)的條款重新寫(xiě)入憲法。

對(duì)提高人口的流動(dòng)性來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍制度改革也是非常重要的。從建立到現(xiàn)在，我國(guó)的戶(hù)籍制度都不是一個(gè)單純的人口登記措施，因?yàn)槠浔澈箅[含著巨大的公共服務(wù)差異?，F(xiàn)階段，我國(guó)需要改變的是通過(guò)戶(hù)籍制度這一載體將城鄉(xiāng)身份貫徹其中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，特別是要斬?cái)鄳?hù)籍與公共服務(wù)體制之間的聯(lián)系。雖然戶(hù)籍制度改革的目的并非要擴(kuò)大流動(dòng)人口的規(guī)模，但它卻不可避免地會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)導(dǎo)致流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大，而這又會(huì)對(duì)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)施加較大的負(fù)面影響。目前，戶(hù)籍制度改革遲遲未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，一個(gè)重要原因就是害怕城市財(cái)政無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)民大量涌入所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。然而如果不邁出這一步，那么公共服務(wù)均等化就不可能真正實(shí)現(xiàn)，因此我們必須承受戶(hù)籍制度的改革所帶來(lái)的陣痛。在消除限制人口流動(dòng)因素的同時(shí)，也應(yīng)積極采取必要的措施盡可能地把人留住以降低流動(dòng)人口的規(guī)模，從而減輕對(duì)公共服務(wù)均等化改革的壓力，并通過(guò)進(jìn)一步的公共服務(wù)均等化改革來(lái)降低人口流動(dòng)的規(guī)模，從而形成一個(gè)良性循環(huán)。

目前，我國(guó)的戶(hù)籍制度改革都是由各地區(qū)獨(dú)自推進(jìn)的，與此同時(shí)相當(dāng)多的公共服務(wù)均等化改革措施也是由地方政府推出的。在這種情況下，不同地區(qū)間的公共服務(wù)水平，不管是否在朝縮小的方向發(fā)展，但仍然存在一定的差別。這一差異要么會(huì)導(dǎo)致貧困地區(qū)的人口大量涌入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，最終使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的均等化改革難以為繼，要么會(huì)使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)通過(guò)戶(hù)籍制度來(lái)限制人口流動(dòng)或推行“雙軌制”。這些與實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是不相吻合的，就要求中央政府盡早對(duì)戶(hù)籍制度改革和公共服務(wù)均等化作出規(guī)劃，統(tǒng)一在全國(guó)范圍內(nèi)采取相同的措施。

如果制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，公共服務(wù)體制改革本身也有可能起到阻礙人口流動(dòng)的作用。在提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)后，我國(guó)部分地區(qū)對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度進(jìn)行了一些調(diào)整，開(kāi)始允許社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行異地轉(zhuǎn)移，但非統(tǒng)籌區(qū)域卻只能轉(zhuǎn)移個(gè)人帳戶(hù)而不能將統(tǒng)籌賬戶(hù)一起取走。這種做法反而在一定程度上限制了人口在統(tǒng)籌地區(qū)與非統(tǒng)籌地區(qū)之間的正常流動(dòng)，尤其是跨省市的人口流動(dòng)。我國(guó)在建立統(tǒng)一的公共服務(wù)提供制度的過(guò)程中，應(yīng)注意使其與我國(guó)人口流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的狀況相適應(yīng)。

3.3 直面巨大的人口規(guī)模，適當(dāng)調(diào)整人口結(jié)構(gòu)

盡管改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了快速提升，但在龐大的人口規(guī)模面前，我國(guó)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)顯得有些薄弱，這是無(wú)法改變的事實(shí)，但它也不應(yīng)該成為不啟動(dòng)或延緩均等化改革進(jìn)程的理由。與我國(guó)相類(lèi)似，印度也是一個(gè)人口眾多的國(guó)家，但印度卻從1949年起就開(kāi)始實(shí)行全民免費(fèi)的醫(yī)療制度，盡管醫(yī)療水平并不是很高，而且也招致一些批評(píng)，然而其在衛(wèi)生資源公平分配方面的效果卻非常顯著，在世界衛(wèi)生組織成員國(guó)衛(wèi)生籌資與分配公平性評(píng)估排位中居第43位，遠(yuǎn)高于中國(guó)的第188位［11］?？梢?jiàn)，只要有決心，并且制度設(shè)計(jì)得當(dāng)、實(shí)施有力，即使存在諸多的不利要素，也完全可以通過(guò)“寬覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供中的“公平”，然后再在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中逐步提高均等化的標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)在公共服務(wù)均等化改革過(guò)程中，也應(yīng)適當(dāng)調(diào)整城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)。相比較而言，人口更多地集中在城鎮(zhèn)比散居在農(nóng)村更有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，因?yàn)樵诔擎?zhèn)提供公共服務(wù)的綜合承載能力相對(duì)要強(qiáng)一些。事實(shí)上也正是如此，德國(guó)、加拿大和澳大利亞等均等化程度較高的國(guó)家，在1980年前后城鎮(zhèn)人口所占的比重就已接近或超過(guò)了80%［12］?，F(xiàn)階段，我國(guó)可以結(jié)合主體功能區(qū)的規(guī)劃來(lái)加快城市化進(jìn)程，以提高城市人口所占的比重，但在當(dāng)前背景下，主要是大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，而不是一味地?cái)U(kuò)張大城市。如果人口高度集中到部分大城市，那么公共服務(wù)的提供過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這反而不利于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

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Public Services Equalization Reform in China:Analysis from Population Perspective

WANG Wei
(Economics and Management School，Wuhan University，Wuhan Hubei 430072，China)

Benefit and cost sharing of public services will eventually be distributed on an individual basis.Therefore，“person”plays a key role in the process of public services equalization.Different people enjoy greatly different levels of public services，and there also exists a wider distribution gap of public services cost between different people.From the perspective of population，this paper discusses the causes of non-equalization of public services in three aspects.Non-equalization of public services finds its root in the long-standing status tradition in the social and economic system;lack of population mobility is liable to provide convenience for the forming of public services non-equaliz;ation;the enormous size of population and the rural population-dominated structure are also detrimental to public services equalization.This paper also puts forward some ideas for the reform in public services equalization.To promote public services equalization，measures must be adopted to eliminate the side-effect of status tradition，raise population mobility and adjust population structure.

public services equalization;humans status;population mobility;population size;population structure

F062.6

A

1002－2104(2011)06－0006－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.002

2011－01－29

王瑋，博士后，副教授，主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)理論與政策。

*該文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(編號(hào):07CJY054)和中國(guó)博士后科學(xué)基金特別資助項(xiàng)目(編號(hào):200902169)的階段性研究成果。

(編輯:李 琪)