生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策的國際比較研究

楊軍歌，丁錦希，邵 蓉

（中國藥科大學國際醫(yī)藥商學院，江蘇南京 211198）

生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策的國際比較研究

楊軍歌，丁錦希，邵 蓉

（中國藥科大學國際醫(yī)藥商學院，江蘇南京 211198）

為完善我國生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策提供建議，建立生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策及其實施效果評價指標體系，并選取生物醫(yī)藥創(chuàng)新水平較高國家的相關指標進行對比分析。結果顯示，我國的藥品知識產權政策、藥品注冊審批政策等在激勵生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新方面還有待進一步完善。我國生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新水平與國外發(fā)達國家相比還存在較大差距，調整相關激勵政策是激勵創(chuàng)新藥物研發(fā)投入進而激勵其產出的重要保證。

生物醫(yī)藥；技術創(chuàng)新；激勵政策；實施效果國際比較

生物醫(yī)藥產業(yè)的發(fā)展與人類身體健康密切相關。伴隨著生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展進程的加快及新藥研發(fā)難度的不斷增加，世界各國特別是發(fā)達國家促進生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的政策措施也在不斷深化。我國政府對生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新亦給予了高度重視，伴隨國家“重大新藥創(chuàng)制”科技重大專項和“十一五”、“十二五”計劃課題的啟動和實施，我國已經初步建立了國家生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策體系。然而，縱觀我國生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新水平，與發(fā)達國家相比仍有很大差距，如在NCE數目方面，我國的數目基本為零，而美國則占世界NCE總量的50%以上[1]。

研究證實，相關創(chuàng)新激勵政策及其實施效果的差異是存在創(chuàng)新水平差距的重要原因之一。本文在比較分析我國與發(fā)達國家生物醫(yī)藥創(chuàng)新成果各項指標的基礎上，對影響指標數值的創(chuàng)新激勵政策展開深層次研究，并試圖從中發(fā)現有著良好激勵績效的創(chuàng)新政策，以期為我國生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新政策的進一步完善提供借鑒意義。

1 生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策執(zhí)行效果評價指標體系

本文在分析現有的政策評估指標體系的基礎上[2-6]，從生物醫(yī)藥專利申請數目、新藥獲批數目兩方面對國內外生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策執(zhí)行效果進行評估，以期較清晰地評價生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策的實施效果。

2 生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策評價體系

雖然影響生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新產出的政策有很多，為使問題分析簡化，本文僅從藥品知識產權政策、藥品注冊審批政策入手，拋磚引玉，在上述指標體系的基礎上對國內外各項政策的執(zhí)行效果進行比較分析，并選擇執(zhí)行效果較好的國家，對其政策進行解讀，旨在為我國生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策的完善提供建議。

生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策及其評價指標體系對應關系見表1。

表1 生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新激勵政策執(zhí)行效果評價指標體系與激勵政策體系的對應關系Tab.1 Corresponding relationship between the incentive policy system and the appraisal system aiming at evaluating its implemented effect

3 政策實施效果評價

3.1 藥品專利申請數目

3.1.1 指標選擇依據

藥品發(fā)明專利申請和授權數量能夠在一定程度上反映知識產權政策的執(zhí)行效果。本文在對美國、日本和我國的藥品發(fā)明專利申請數目比較的基礎上，對優(yōu)勢國家的政策進行分析。結果見圖1。

圖1美國、日本和中國藥品專利申請的時間分布Fig.1 TimedistributionofpatentapplicationintheUSA,JapanandChina(data source:brief reports and literatures on statistic of patent,2009)

3.1.2 數據分析

2002～2008年，日本藥品專利申請數量基本持平緩態(tài)勢；美國藥品專利申請數量遠高于日本，也一直處于較高水平；而我國藥品專利申請數量一直攀升，2008年藥品申請數量將近美國藥品專利申請數量的2倍。

由上述數據可以看出，我國藥品專利申請數量顯著高于美國。然而，這一現象意味著我國生物醫(yī)藥企業(yè)專利保護意識逐漸提高，卻并不能說明我國的生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新水平高于美國或日本，這從下文的新藥獲批上市數目的分析即可看出。

3.1.3 政策分析

經歷了幾十年的不斷發(fā)展，美國藥品知識產權保護制度已經有了較完整的體系，主要分為藥品專利和市場獨占保護兩大部分[7]。美國作為全球藥物創(chuàng)新強國，在知識產權激勵政策方面有諸多值得我國借鑒之處。

3.1.3.1藥品專利保護政策 ①專利審批時限和公開制度。美國發(fā)明專利申請授權較快，從申請日至授權日為1～3年，并且直到專利申請獲得授權后，才予以公開[8]。相應地，我國專利審批期限過長，對申請人來說費時費力，亦不利于申請后、授權前對技術秘密的保護；加之與美國不同，我國采取“早期公開，延遲審查”的制度，導致如果專利申請最終不能獲得授權，申請人的技術秘密則因已經公開而不能得到有效保護，且容易被他人仿制。有調查表明，在中藥申請專利保護問題上，部分醫(yī)藥企業(yè)遲遲不肯申報的顧慮在于，對于中藥來說，尤其是中藥復方，一旦組方公開，申請人就要承擔被他人從組方中提取活性成分制成新藥的風險，而現行的《專利法》對這種行為并無有效遏制、追究手段[9]。②藥品專利期延長政策。藥品專利的有效保護期（從新藥獲批上市銷售日起至其專利期屆滿日止）是新藥研發(fā)者收回研發(fā)成本并支持下一輪新藥研發(fā)的重要保證。因此，美國于1984年通過了《藥品價格競爭和專利期恢復法案》（Drug Price Competition and Patent Term Restoration Act， 也稱為 Hatch-Waxman Act），并分別于1988年和2003年出臺了配套法規(guī)和修正案，允許經FDA批準首次上市銷售或使用的藥品的專利獲得一次最長5年、延長后總有效專利期不得超過14年的專利期延長[10]。除美國外，目前世界上建立藥品專利期延長制度的國家和地區(qū)還有日本、澳大利亞、歐盟、韓國、以色列以及中國臺灣等[11]。我國的《專利法》并未考慮到新藥的前期研發(fā)和審批造成的發(fā)明專利期限的消耗問題，減少了專利權人的受益時間，不利于提高制藥企業(yè)的創(chuàng)新積極性。

3.1.3.2 市場獨占權保護政策 根據Hatch-Waxman Act的規(guī)定，FDA對NCE授予5年市場獨占期。在獨占期內，FDA不受理同一活性成分的NDA申請。如果新藥有專利保護，競爭者可以在市場獨占期過4年后提交申請，但申請者必須證明其不侵犯該專利或該專利無效[12]。市場獨占權可彌補藥品在經FDA審批過程中所損失的時間。

3.1.4 政策建議

3.1.4.1 由于化學藥品均有具體的化學結構式，申請專利時可用其結構式衍生物予以“涵蓋”，若出現仿制，很容易發(fā)現；而中藥組方中各種成分或者劑量被加減后一般即成為一種新的藥物，很難通過“涵蓋”達到對中藥專利申請予以最大限度地保護的目的。因此，建議根據中藥的特殊情況，借鑒美國做法，對中藥專利實施先授權后公開的制度。

同時，現行《專利法實施細則》（2010年修訂）第八十五條規(guī)定：在發(fā)明專利申請公布后專利權授予前使用發(fā)明而未支付適當費用的糾紛，由管理專利工作的部門進行協(xié)調；但目前全國還未出臺具體的操作細則。我國應盡快制訂相應的操作規(guī)范來完善專利公布到授權期間的臨時保護制度，進一步發(fā)揮知識產權法對生物醫(yī)藥創(chuàng)新成果的保護作用。

3.1.4.2 建議根據我國生物醫(yī)藥產業(yè)創(chuàng)新能力情況，適時修改《專利法》并納入Hatch-Waxman Act中的專利期延長制度，以延長審批上市后新藥的有效專利期，從而激勵創(chuàng)新藥物研發(fā)商加大研發(fā)投入。

3.2 新藥獲批上市數目

3.2.1 指標選擇依據

新藥獲批上市數目是衡量企業(yè)創(chuàng)新產出的重要指標，在一定程度上也可以反映藥品審批相關政策對生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新產出的激勵作用。

本文所指的新藥是狹義的概念，即NCE和新生物藥（包括重組蛋白藥物和單抗藥物），是從未在國際市場上市的藥物[13]。

3.2.2 數據分析

見圖2。

從圖2可以看出，1998～2008年美國新藥獲批上市的數量一直維持在較高水平，歐盟次之，而我國在2003年突破零記錄后仍一直在低水平徘徊。美國年平均上市新藥數目超出我國35倍之多。

以上數據說明，近年來我國新藥研發(fā)能力有一定的提升，但與美國相比，在創(chuàng)新藥物研發(fā)產出方面仍存在著巨大差距，注冊審批相關政策的差異是這種差距存在的原因之一。本文將結合我國情況對美國的藥品注冊審批政策進行分析。

圖2 1998～2008年美國、歐盟和中國新藥獲批上市情況[14-24]Fig.2 New drugs granted in the USA,Europe and China between 1998-2008[14-24]

3.2.3 政策分析

美國在新藥臨床前、臨床研究階段和注冊審批的過程中，都針對性地出臺了激勵生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新的政策[13]。

3.2.3.1 臨床前、臨床研究階段政策 ①制訂研發(fā)指南，指導企業(yè)有效研發(fā)。為了讓企業(yè)及時了解FDA對新藥研發(fā)的最新技術要求及標準，達到指導企業(yè)有效研發(fā)新藥的目的，FDA新藥審評研究中心（CDER）制訂了全面、詳細、富有可操作性的新藥研發(fā)指南。FDA還會根據需要修訂或撤銷現行的指南，以使在新的技術標準不斷出現的情況下，這些指南仍保持有效的狀態(tài)[25]。我國藥品注冊的相關法律法規(guī)中目前尚沒有類似新藥研發(fā)指南的文件，這加大了我國新藥研發(fā)的盲目性，使我國藥物研發(fā)始終于低水平狀態(tài)重復。②鼓勵企業(yè)盡快開展臨床研究，縮短研發(fā)周期。FDA規(guī)定，對于企業(yè)提交的新藥臨床研究申請，若FDA 30天內沒有作出暫停臨床研究的決定，企業(yè)即可以按照提交的方案進行臨床研究。我國現行《藥品注冊管理辦法》（28號令）仍然規(guī)定在申報單位完成全面的藥學、藥理、毒理的研究及質量標準經審核后，再決定是否準予臨床研究，推遲了新藥進入臨床研究的期限，進而延長創(chuàng)新藥物研發(fā)的周期。

3.2.3.2 注冊審批過程中的政策 在具體審批程序方面，FDA采取的是直接申報、一級審評的審批機制，該做法提高了新藥注冊審評效率，縮短了注冊審評周期；我國采用的是多次申報、二級審評的審批機制，即省級藥品監(jiān)督管理部門負責形式審查和初審，合格后報國家食品藥品監(jiān)督管理局進行再次審查。

然而，我國的初審（省級）和終審（國家級）不是同一批審評人員（FDA初審和終審工作均為同一批審評人員），這樣在審評工作中掌握的尺度不盡相同，因此我國的初審并未起到像FDA初審那樣的“分流”或“截流”的作用，反而易產生審評周期長、效率低、成本高等一系列問題。

此外，美國的藥品審批政策中的申請人與審評機構之間的雙邊交流、較為靈活的審評時限等，對激勵生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新產出也起到了一定的積極作用。我國藥品審批政策中存在的一些問題，如信息溝通不健全、審批主體的責任缺失等，間接地影響到生物醫(yī)藥技術創(chuàng)新的產出。

3.2.4 對策建議

美國藥品審批采取直接申報、一級審評的申報機制，在藥品審批過程中注重審評機構與企業(yè)的雙邊交流，并且有針對性地簡化審評程序、縮短審評時限等做法，值得我國借鑒。

4 結語

胡錦濤總書記在中共十七大報告中強調：提高自主創(chuàng)新力，建設創(chuàng)新型國家，這是國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心，是提高綜國力的關鍵。結合我國創(chuàng)新藥物研發(fā)產出現狀，我們清晰看到，“引導和鼓勵創(chuàng)新”將是“十二五”期間我國政府發(fā)展藥產業(yè)、保護公眾健康、建設創(chuàng)新型國家的工作重點；而如何通過實施動態(tài)、全程的政策效果監(jiān)控評價體系來提高技術創(chuàng)新政策的制訂和實施水平，將成為新世紀的一個重大研究課題。

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International comparison on incentive policy of biopharmaceutical technology innovation

YANG Junge,DING Jinxi,SHAO Rong
(School of International Pharmaceutical Business of China Pharmaceutical University,Nanjing 211198,China)

To provide suggestions to complete the incentive policy of biopharmaceutical technology innovation in China,we established an incentive policy and appraisal system aiming at evaluating implemented effect of the policy above and sample related indexes of the countries whose bio-pharmaceutical industry was relatively developed as comparison objects.Results showed that policy of intellectual property right of medicine and drug registration which were set to stimulate the technology innovation of biopharmaceutical in China needed to be better perfected.The gap of biopharmaceutical innovation level between China and the developed countries is large,while adjusting related incentive policy is the main guarantee to stimulate the R&D input and output.

Biopharmacy;Technology innovation;Incentive policy;International comparison on the implemented effect

Q81

A

1673-7210（2011）01（c）-006-03

本研究得到國家社會科學基金項目和國家知識產權局軟科學研究項目的資助。項目主持人：丁錦希。國家社會科學基金項目名稱：創(chuàng)新藥物研發(fā)科技投入與激勵法律制度研究；項目編號：10CFX055。國家知識產權局軟課題項目名稱：創(chuàng)新藥物研發(fā)的知識產權激勵和保護政策研究；項目編號：SS09-A-26。

楊軍歌（1986-），女，江蘇連云港人，中國藥科大學社會與管理藥學碩士在讀；研究方向：醫(yī)藥政策與法規(guī)。

丁錦希（1971-），男，浙江樂清人，中國藥科大學國際醫(yī)藥商學院副教授，碩士生導師，藥事管理系主任，醫(yī)藥知識產權研究所所長；研究方向：醫(yī)藥知識產權。2005年成為國務院知識產權專家?guī)斐蓡T，2008年因為國家知識產權戰(zhàn)略制訂工作作出重要貢獻，獲得國務院表彰。

2010-11-23）