中美公共支出績效評估比較研究——以行政文化的角度

○ 向運(yùn)華 趙 雪

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430070）

中美公共支出績效評估比較研究
——以行政文化的角度

○ 向運(yùn)華 趙 雪

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430070）

隨著我國公共收入的增長和公共財政體制的建立，國家財政為各行各業(yè)的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持，我國的經(jīng)濟(jì)也得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。但是，公共收入的大幅增長并沒有解決所有的財政問題，財政資金在管理上仍然存在著諸多問題。而公共支出績效評估作為公共財政管理體制的重要內(nèi)容，對解決財政資金管理及運(yùn)用上的諸多問題有著極為重要的意義。因此，本文旨在從行政文化角度對中、美兩國公共支出績效評估進(jìn)行比較分析，借鑒美國在公共支出績效評估方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對完善我國公共支出績效評估體系，確切的說是重塑和創(chuàng)新我國的行政文化提出幾點(diǎn)建議。

公共支出 績效評估 行政文化

一、引言

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，績效評估作為一項推動政府改革和提高政府工作效率的管理工具，引起了國內(nèi)外公共行政領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。美國是較早開展公共支出績效評估的國家之一，并且已經(jīng)在實(shí)踐方面取得了豐富的成果。早在1973年，尼克松政府就頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》。到了90年代，克林頓政府把績效評估工作推上了更加重要的位置，在1993年美國第103屆國會出臺了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），以立法的形式確定了政府績效評估的地位，對政府績效評估作用充分認(rèn)可。這是世界上目前為止唯一專門為政府績效制定的法律。小布什總統(tǒng)自2000年入主白宮以來，在《政府績效與結(jié)果法案》的基礎(chǔ)上，逐步建立起了項目—部門—跨部門的層級式績效評估體系，并取得了顯著成績。

中國的績效評估是一項開拓性和探索性的新工作，在我國已經(jīng)展開了十年左右的時間，取得了很大的成績。但是不可否認(rèn)的是，我國的績效評估工作目前還處于較為初級的階段，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，正如美國學(xué)者吉爾特·鮑查特所指出的，“實(shí)施績效測量還存在著種種困難”。有比較才有鑒別，因此本文選取了行政文化的角度分析中、美兩國公共支出績效評估體系存在的差異及造成這些差異原因，試圖據(jù)此為完善中國公共支出績效評估體系提出幾點(diǎn)建議。

這里首先要界定兩個概念，即行政文化和公共支出績效評估。所謂行政文化是指社會文化在行政系統(tǒng)中的反映，是在一個相當(dāng)長的歷史過程中逐漸形成的一種共存的、穩(wěn)定的、觀念性的東西。由于公共支出的范圍以及績效的概念非常廣泛，各國學(xué)者對公共支出績效評估的定義還不統(tǒng)一。所謂公共支出績效評估，可以從以下兩個方面理解：在微觀層面，是對個人工作業(yè)績、貢獻(xiàn)的肯定；在宏觀層面，是整個公共部門或狹義上指政府績效的測評，政府為滿足社會和民眾的需求所履行的職能。

二、行政文化與公共支出績效評估的關(guān)系

行政文化是公共支出績效評估的深層次的軟件要素，是影響著公共支出績效評估效果的一個重要的外部環(huán)境?？冃гu估作為政府公共管理活動的一個重要組成部分，其價值取向、評估指標(biāo)、評估主客體態(tài)度以及公眾參與程度等都要受到一個國家行政文化的影響。

1、行政文化決定公共支出績效評估的價值取向

行政文化對公共支出績效評估具有很強(qiáng)的滲透力，被稱為“公共支出績效管理之魂”。它不僅影響著績效評估的主體構(gòu)建、指標(biāo)體系選擇、評估方式方法等各個方面，潛移默化地影響和制約著績效評估主體對評估目標(biāo)和價值追求的認(rèn)識，進(jìn)而影響了績效評估工作的開展和實(shí)施。同樣的績效評估活動的目標(biāo)和價值，如果采用不同的行政文化來理解，其結(jié)果是不一樣的。因此可以說，行政文化對公共支出績效評估工作起著根本性作用。

2、行政文化影響公共支出績效評估的指標(biāo)體系

至今國外最具代表性的三種績效評估方法，一是“3E”評估法，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性；二是標(biāo)桿管理法，其指標(biāo)體系比較全面，既包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又包括公共產(chǎn)品指標(biāo)；三是平衡記分卡法，明確提出政府要以長遠(yuǎn)的眼光對社會的發(fā)展做出遠(yuǎn)景規(guī)劃，思考其在社會發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的使命，進(jìn)而指導(dǎo)公共支出績效評估。這三種方法在評估指標(biāo)上的取舍分別反映了不同時期公共行政文化的特征，即效率和效益導(dǎo)向、公平至上以及顧客至上。

3、行政文化制約公眾參與公共支出績效評估工作的程度

美國的行政文化崇尚民主、平等和自由，受其影響，其行政人員受到來自政治人物、上級、同級、下級以及民眾等各方面的監(jiān)督，因而能積極參與績效評估活動開展的整個過程。中國的政府的行政方式習(xí)慣于以“管制”為主，嚴(yán)重缺乏“服務(wù)意識”，政府官員“公仆”意識比較薄弱，使得官員和公眾產(chǎn)生距離感，導(dǎo)致我國公共政策的制定嚴(yán)重缺乏公眾參與。

中美公共支出績效評估的模式比較見表1。

表1 美國公共支出績效評估與中國的對比

三、從行政文化角度分析產(chǎn)生差異的原因

美國追求民主、自由和平等的行政文化，完全不同于我國傳統(tǒng)的以“官本位”觀念為主導(dǎo)的行政文化。從表1中可以看出，中、美兩國在公共支出績效評估方面有諸多不同，本文從行政文化的角度分析了造成以上不同的原因，主要包括以下幾個方面。

1、評估價值取向

受新公共管理運(yùn)動的推動，在引入企業(yè)管理一些理念和競爭機(jī)制后，美國公共支出績效評估強(qiáng)調(diào)服務(wù)和顧客至上，要求重塑政府角色和重新定位政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量和以顧客需求為導(dǎo)向等措施，建立和發(fā)展了社會公眾對政府公共部門的信任。為此，美國政府還簽署了一系列法令，為改善政府與公眾的關(guān)系、加強(qiáng)公眾對政府信任、實(shí)現(xiàn)“更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更有效率”的改革目標(biāo)提供了具體措施。

中國獨(dú)特的行政文化造就了公眾對政府的信任與依賴，另一方面卻形成權(quán)威政治和官本位文化。由于績效評估本身增加了做官的成本和風(fēng)險，因此被評估單位不會積極配合。另一方面，由于傳統(tǒng)的官本位文化的影響，政府在處理與公眾的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)的是政府的權(quán)威性，奉行的是政府本位的價值觀，甚至一些地方政府官員在這種價值觀的影響下，唯政府獨(dú)尊，片面注重對社會的管理，忽視了公眾的需求與利益。

2、績效評估主體

公共支出績效評估由誰來做，直接影響到績效評估的客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性。美國是一個宣揚(yáng)人權(quán)的國家，最看重的是個人主義的價值觀。政府設(shè)立了專業(yè)機(jī)構(gòu)對公共支出績效評估進(jìn)行研究，其績效評估有明晰的層次體系，各層次評估都有各自明確的評估機(jī)構(gòu)且互相獨(dú)立，評估結(jié)果真實(shí)可靠。此外，美國行政人員受到來自各方面的監(jiān)督，政府與公眾的關(guān)系相對協(xié)調(diào)，績效評估主體能積極參與績效評估的整個過程。

我國的績效評估主要是政府內(nèi)部自上而下、自下而上、上下結(jié)合等類型的評估，分散在各管理部門進(jìn)行。大多數(shù)績效評估機(jī)構(gòu)隸屬于行政部門，缺乏獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)，黨政領(lǐng)導(dǎo)對績效評估的態(tài)度在很大程度上決定其結(jié)果。官僚主義和集權(quán)主義的行政文化導(dǎo)致公共支出績效評估中嚴(yán)重缺乏公眾參與，公共支出績效評估工作缺乏社會成員的廣泛參與，成為一種純粹的“政府主導(dǎo)型”的績效評估，評估主體單一，評估職能發(fā)揮不完全，績效管理制度基礎(chǔ)不健全。

3、評估體系

美國的公共支出績效評估追求效率、效益，追求投入產(chǎn)出比的最大化，提倡競爭，以結(jié)果為本。結(jié)果為本的理念使美國政府在注重投入的同時，也更加注重產(chǎn)出，對結(jié)果負(fù)責(zé)。其績效評估的內(nèi)容涉及目標(biāo)相關(guān)性、投入、產(chǎn)出、影響、效果等方方面面，指標(biāo)體系相對全面，采用以定量為主，定性為輔，定量與定性相結(jié)合的方法，注重成本效益分析。

中國政府在公共支出績效評估方面，實(shí)際表現(xiàn)為加強(qiáng)控制和發(fā)展經(jīng)濟(jì)?！肮俦疚弧痹斐闪苏?zé)任意識和創(chuàng)新意識的缺失；重中庸使政府嚴(yán)重缺乏競爭意識、效率意識和成本意識；片面追求效率導(dǎo)致一些政府官員只追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會公平。因此，中國的績效評估指標(biāo)設(shè)計存在著重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)輕社會指標(biāo)的現(xiàn)象，指標(biāo)緯度比較狹窄；評估體系注重過程的評估，注重投入而不是產(chǎn)出。雖然采用的也是定性與定量相結(jié)合的方法，但評估方法多為定性法，較少采用定量分析法，導(dǎo)致評估結(jié)果不夠科學(xué)，很難做到客觀、公正。

4、評估結(jié)果

美國政府的公共支出績效評估結(jié)果供國會和政府參考并與各部門和單位的管理責(zé)任以及預(yù)算結(jié)合起來，有效提高了政府的工作效率。由于美國強(qiáng)調(diào)人權(quán)和平等，其公共支出績效評估是公眾參與的評估。政府規(guī)定要編寫績效報告，并定期公開報告項目結(jié)果。其相對完善的信息披露制度，使公眾對其公共支出績效評估有比較清晰的認(rèn)識，公眾參與、監(jiān)督的熱情很高，大大增加了評估結(jié)果的可靠性以及公眾滿意度。

中國公共支出績效評估結(jié)果則是作為單位改進(jìn)預(yù)算管理和年度預(yù)算安排的依據(jù)，實(shí)行獎懲制。受傳統(tǒng)行政文化的影響，公共支出績效評估的信息很少甚至不公開，其結(jié)果的應(yīng)用程度也不夠充分。由于對權(quán)威的崇拜，民眾漠視監(jiān)督政府工作的重要性，民眾參與、監(jiān)督意識的淡薄導(dǎo)致績效評估工作以官為主，缺乏社會公眾及政府內(nèi)部的評估，評估結(jié)果的客觀程度不夠，公眾滿意度不高。

四、完善我國公共財政支出績效評估的建議

通過分析可以看出，中美兩國不同的行政文化形成了兩種截然不同的公共支出績效評估模式。目前，中國正處于從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型的過程中，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為不同層級政府的共同追求。因此，要完善中國公共支出績效評估體系，最基本的途徑就是重塑和創(chuàng)新行政文化，本文就此提出了以下幾點(diǎn)建議。

1、樹立服務(wù)意識

公共支出的績效，不在于它為社會提供了投入了多少資源，而在于這些資源在多大程度上得到有效的利用，以及多大程度上滿足了社會和公眾的需要。只有在政府所提供的公共服務(wù)為公眾所需并被其享用時，其支出才是有績效的，即要實(shí)現(xiàn)政府從“以政府權(quán)力本位”轉(zhuǎn)向“以人民權(quán)利本位”，從“官本位”到“民本位”。首先，要通過實(shí)現(xiàn)公共利益，增強(qiáng)政府公共部門的信用以及對公眾的凝聚力；其次要通過有條件的引入競爭，提高政府工作效率，真正建立以公眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

2、樹立成本意識

績效與成本是如影隨形的，公共支出以績效為回報，績效又以公共支出的成本為條件。因此，公共支出績效必須考慮公共支出成本的有效利用率。政府需要將公共支出成本嚴(yán)格控制在可接受范圍之內(nèi)，這可以從兩方面入手，一方面政府應(yīng)該充分利用有限的公共資源，通過優(yōu)化資源配置、提高資源利用率來加大公共效益的產(chǎn)出。另一方面，政府應(yīng)該控制行政過程中的各種成本，尤其是要降低無效成本，這是提高績效的基本前提。

3、樹立公共責(zé)任意識

美國公共支出績效評估倡導(dǎo)公眾的參與，強(qiáng)調(diào)政府對公眾需求的回應(yīng)，接受公眾的監(jiān)督。在提供公共產(chǎn)品的時候，視公眾為顧客，向顧客做出承諾，并賦予他們選擇的權(quán)利，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。在中國的績效評估過程中也要確立起以“公眾本位”為基本價值取向的現(xiàn)代模式，在服務(wù)不好、服務(wù)失誤造成重大損失的時候，政府要勇于承擔(dān)責(zé)任；要建立健全政府的責(zé)任制度，落實(shí)質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序；嚴(yán)格執(zhí)行引咎辭職、責(zé)令辭職等制度。

4、培養(yǎng)公眾參與意識

中國傳統(tǒng)的行政文化，使民眾在心理上對官員產(chǎn)生畏懼，抑制了公眾參與的意識與熱情。公眾的參與意識是公眾參與公共支出績效評估的思想源頭，因此要提高公眾的參與程度，首先要破除“官本位”思想，重塑政府形象，營造有利于公眾主體參與的政治文化氛圍。其次，由于中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，容易產(chǎn)生政府權(quán)力濫用與亂用的情況，因此要加強(qiáng)公眾參與的制度化和法制化建設(shè)，對公眾參與的具體方面做詳細(xì)的規(guī)定并以制度化的形式固定下來。最后，要拓寬公眾參與的公共支出績效評估的渠道，強(qiáng)化公眾參與的導(dǎo)向作用和規(guī)范作用，保證評估結(jié)果的客觀公正。

5、培養(yǎng)“透明”意識

培養(yǎng)“透明”意識，即建立完善的信息披露制度，將公共支出績效評估信息公開化、透明化。只有公眾對公共服務(wù)滿意，公共支出才是有績效的。在信息化時代的今天，網(wǎng)絡(luò)成為了公民獲取政府信息的最好平臺。因此，政府應(yīng)該在網(wǎng)絡(luò)、報紙等大眾媒體上定期披露績效評估的信息及結(jié)果，保證所公開信息的真實(shí)性與完整性，并對專業(yè)性較強(qiáng)的信息加以解釋，以便公眾能夠充分理解。在建立信息披露平臺的同時，也要允許公眾對績效評估結(jié)果通過一定的渠道進(jìn)行反饋，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，提高公眾參與的熱情。

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