公共產(chǎn)品理論視角下的義務(wù)教育福利制度研究

祝志芬

（華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430074）

公共產(chǎn)品理論視角下的義務(wù)教育福利制度研究

祝志芬

（華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430074）

社會(huì)保障制度是一種社會(huì)價(jià)值的選擇，經(jīng)濟(jì)學(xué)為社會(huì)保障理論與政策實(shí)踐的發(fā)展提供了具體的指導(dǎo)方法。公共產(chǎn)品屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，其理論與供給方式在一定程度上決定了社會(huì)福利的責(zé)任主體和供給形式，義務(wù)教育作為一種全民性的福利是社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，二者之間的交集是必然的，同時(shí)義務(wù)教育具有巨大的經(jīng)濟(jì)外部收益性，因此，研究它的公共產(chǎn)品屬性意義深遠(yuǎn)。

公共產(chǎn)品；義務(wù)教育；社會(huì)福利

21世紀(jì)是以高新技術(shù)為核心的知識(shí)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)地位的時(shí)代，人力資源的重要性將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于已往任何時(shí)代。國(guó)家的綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力將越來越取決于教育發(fā)展、科技進(jìn)步和知識(shí)創(chuàng)新的水平，而對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家來說，這毫無例外地要依賴于義務(wù)教育普及程度的提高。在現(xiàn)代社會(huì)，義務(wù)教育是一種社會(huì)福利，這種福利不再是一種慈善行為，把某種東西遞交給窮人，或是為了緩解有錢人的良心，而是被視為一種資格權(quán)形式，覆蓋所有家庭，是每個(gè)適齡兒童少年應(yīng)該平等享有的權(quán)利。因此，認(rèn)識(shí)和區(qū)分義務(wù)教育服務(wù)的性質(zhì)非常重要，以準(zhǔn)確的方式來供給才能保障其效率和公正。

一、公共產(chǎn)品理論

（一）公共產(chǎn)品的概念。最早的公共產(chǎn)品經(jīng)典定義是由1954年薩謬爾森在著名的《公共支出的純粹理論》中提出，公共產(chǎn)品一般指的是具有兩個(gè)特征的產(chǎn)品：（1）消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。一個(gè)人對(duì)于某一產(chǎn)品的消費(fèi)并不排斥別人同時(shí)對(duì)它的消費(fèi)，并且增加一名消費(fèi)者的消費(fèi)并不減少可供別人消費(fèi)的數(shù)量。（2）消費(fèi)的非排它性。指不能根據(jù)某人是否支付了費(fèi)用來決定其消費(fèi)資格。一旦公共產(chǎn)品被生產(chǎn)出來了，任何人可自由地消費(fèi)。如公安、國(guó)防和公共教育系統(tǒng)等。凡同時(shí)具有以上兩種特征的產(chǎn)品稱為純公共產(chǎn)品；凡只具備一個(gè)特征，或者雖然兩個(gè)特征都不完全具備，但又具有外部性的產(chǎn)品，則屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[1]（p481）

（二）公共產(chǎn)品的供給。按出資者和消費(fèi)者是否一致，產(chǎn)品的提供方式可分為公共提供、市場(chǎng)提供和混合提供。公共提供是指由政府出資購買產(chǎn)品，無償提供給人們消費(fèi)的方式。市場(chǎng)提供是指完全由消費(fèi)者自己出錢購買并消費(fèi)產(chǎn)品的方式。混合提供包含公共提供與市場(chǎng)提供。[2](p364)公共產(chǎn)品的提供一般無利可圖，需要奉獻(xiàn)精神與投入更多的個(gè)性化服務(wù)。而市場(chǎng)只有在具備競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特點(diǎn)的私人物品的場(chǎng)合才能真正起作用、有效率，其營(yíng)利性決定了它不可能提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品只能由國(guó)家來供給?！俺杀痉謸?dān)論”認(rèn)為，準(zhǔn)公共產(chǎn)品適合于混合提供，即以居民個(gè)人購買、政府補(bǔ)貼的成本分擔(dān)方式提供。政府分擔(dān)的比例應(yīng)視不同產(chǎn)品的外部性而定，從理論上說，政府分擔(dān)的比例從0－99%都是合適的。[3]（p17）

二、義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性分析

世界銀行（1993）對(duì)教育投資收益率的調(diào)查：各階段教育的世界平均社會(huì)收益率分別為初等教育18.4%，中等教育13.1%，高等教育10.9%，義務(wù)教育的社會(huì)效益是最大的，且發(fā)展中國(guó)家要高于發(fā)達(dá)國(guó)家?？梢姡x務(wù)教育的產(chǎn)品屬性是十分重要的，關(guān)系到資金供給方式。關(guān)于它的定性，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界存在不少爭(zhēng)議：安東尼·B·阿特金森認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)采取了公共機(jī)構(gòu)（政府）提供義務(wù)教育的方式，因此，它是“公共供應(yīng)的私人產(chǎn)品”。[4]（p619）王善邁（1996）認(rèn)為義務(wù)教育由非營(yíng)利的公共部門提供，屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但它具有競(jìng)爭(zhēng)性又可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品。厲以寧（2000）從供給主體與經(jīng)費(fèi)的來源渠道，認(rèn)為義務(wù)教育的服務(wù)是純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。張學(xué)敏（2005）認(rèn)為義務(wù)教育就制度而言是公共產(chǎn)品，就階段而言是私人產(chǎn)品。周佳（2007）認(rèn)為義務(wù)教育服務(wù)產(chǎn)品的效用因消費(fèi)者的增加會(huì)導(dǎo)致?lián)頂D，是一種具有“擁擠性”的公共產(chǎn)品。

從世界各國(guó)的義務(wù)教育實(shí)踐來看，它具有強(qiáng)制性，帶有強(qiáng)烈的國(guó)家意志，義務(wù)教育作為一種福利制度安排，各國(guó)政府大都實(shí)行了免費(fèi)或者給予了財(cái)政支持，而且通過法律保障了公民平等接受義務(wù)教育的權(quán)利等。從這個(gè)角度來講，義務(wù)教育具有鮮明的純公共產(chǎn)品屬性。但從義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)屬性來看，它具有消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。例如，某學(xué)生聽課并不排斥其他學(xué)生同時(shí)聽課。但它也具有競(jìng)爭(zhēng)性，當(dāng)義務(wù)教育的供給不足時(shí)，會(huì)產(chǎn)生需求競(jìng)爭(zhēng)（如奧數(shù)、中考），不過采用的是非市場(chǎng)方式，故義務(wù)教育不應(yīng)屬于純公共產(chǎn)品的范疇，而是屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，我們可以認(rèn)為義務(wù)教育是帶有明顯的純公共產(chǎn)品屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

三、公共產(chǎn)品理論對(duì)中國(guó)義務(wù)教育保障制度的啟示

凱恩斯說：對(duì)政府來說重要的，不是去做那些私人已經(jīng)正在做的事情，或是把它做得更好一些還是更壞一些；而是去做那些根本沒有人做的事情。這里根本沒有人做的事情是指社會(huì)福利保障的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)。[5]（p121）義務(wù)教育屬于基礎(chǔ)性福利事業(yè),經(jīng)典理論——公共產(chǎn)品，給中國(guó)義務(wù)教育福利制度具體實(shí)踐過程帶來哪些啟示呢？

（一）義務(wù)教育福利制度必須以國(guó)家政府為主，各級(jí)地方政府必須參與分擔(dān)和管理。

義務(wù)教育的公共特征為保證政府投入責(zé)任、促進(jìn)其有效發(fā)展提供了重要的理論依據(jù)。其公共產(chǎn)品屬性決定了它的責(zé)任主體必須是國(guó)家政府：義務(wù)教育帶有明顯的純公共產(chǎn)品屬性，不能產(chǎn)業(yè)化。即它不能由市場(chǎng)提供，必須是由政府免費(fèi)或者少許收費(fèi)提供，這也是保證政府的主體責(zé)任、公立學(xué)校制度的理論由來。從義務(wù)教育到高等教育，內(nèi)部效益不斷增加，而外部效益不斷減少，故從消費(fèi)方式上來看，義務(wù)教育更適于公共提供。由于義務(wù)教育具有明顯的純公共產(chǎn)品屬性，由家庭或者個(gè)人完全承擔(dān)經(jīng)費(fèi)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，而且義務(wù)教育除了個(gè)人獲益（內(nèi)部收益）外，還有一部分屬于社會(huì)獲益（外部收益）。因此，政府在教育成本分擔(dān)上尤其是發(fā)展中國(guó)家（包括中國(guó)），義務(wù)教育階段公共教育經(jīng)費(fèi)所占成本的比重應(yīng)當(dāng)最高。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，建立義務(wù)教育上的合理關(guān)系必須遵循教育成本分擔(dān)原則，“教育成本分擔(dān)論”是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布魯斯?約翰斯通提出的。教育成本是指社會(huì)為培養(yǎng)一定熟練程度的后備力量和專門人才，以及提高勞動(dòng)者素質(zhì)而耗費(fèi)的教育費(fèi)用。義務(wù)教育成本則是指在義務(wù)教育階段，社會(huì)培養(yǎng)每一名合格學(xué)生所耗費(fèi)資源的價(jià)值。[3]（p95）在如何分擔(dān)教育成本上作出杰出貢獻(xiàn)的是希臘經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·薩哈羅普羅斯，他研究發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的教育投資回報(bào)率得出結(jié)論：教育投資回報(bào)率隨教育階段上升而下降，在發(fā)展中國(guó)家，初等教育的投資回報(bào)率最高，原因是初等教育的成本最低。因而，他認(rèn)為初等教育應(yīng)以國(guó)家政府撥款為主。[6]（p99）另外，義務(wù)教育不僅可以縮小稟賦的差距，有利于實(shí)行收入分配均等的目標(biāo)?？梢?，義務(wù)教育是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，它是所有學(xué)齡兒童的一項(xiàng)基本權(quán)利，而這種福利權(quán)利的實(shí)現(xiàn)只有依靠國(guó)家政府通過法律、法規(guī)和財(cái)政的支持才能確保。

（二）義務(wù)教育福利供給中各級(jí)政府間的分工。

從資源配置效率角度出發(fā)，地方性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，全國(guó)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供。而地方性公共品由中央政府統(tǒng)一提供、全國(guó)性公共品由地方政府分別提供，都會(huì)造成效率損失。如下圖：橫軸為公共產(chǎn)品的供給量，縱軸為公共產(chǎn)品的價(jià)格，陰影為福利損失。圖1為地方性公共產(chǎn)品，如果只有兩個(gè)地區(qū)，一區(qū)對(duì)公共產(chǎn)品的邊際總效益為MB1，另一區(qū)為MB2，假設(shè)公共產(chǎn)品的平均成本P’不變，則一區(qū)的產(chǎn)量為Q1，另一區(qū)為Q2，是有效率的。如果中央政府集中提供的產(chǎn)量為Q’，那么一區(qū)居民就會(huì)多付成本其福利損失為上三角形，另一區(qū)的福利損失為下三角形，顯然，改由地區(qū)分散提供可避免福利損失。圖2為全國(guó)性公共品，因?yàn)樾б娴耐庖缧?，使某一特定地區(qū)的邊際效益(MDB)總是要小于全國(guó)的邊際效益(MNB)，如果該公共產(chǎn)品由某一特定地區(qū)政府提供，那么實(shí)際提供量必定大大小于最優(yōu)提供量，導(dǎo)致福利損失（陰影部分），但改由中央政府統(tǒng)一提供可避免效率損失。[7]（p30）義務(wù)教育是地方性公共產(chǎn)品也是全國(guó)性公共產(chǎn)品，從效率角度出發(fā)，它應(yīng)由中央、地方政府共同承擔(dān)，并由中央政府利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為溢出地區(qū)做出補(bǔ)償更為合理，以協(xié)調(diào)地區(qū)間利益。

圖1 中央集中供給地方性公共品的效率

圖2 地方分散供給全國(guó)性公共品的效率

中央政府與地方政府的投入比例，關(guān)系到各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付和財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分。我國(guó)的行政、財(cái)政體制比較特殊，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用上地方各級(jí)政府具有較大的自主權(quán)，但在行政管理上卻又具有中央集權(quán)的特征。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示，2001年義務(wù)教育投入中的政府投入，中央財(cái)政占2%、省級(jí)占11%、縣財(cái)政占9%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)占78%。這說明稅費(fèi)改革前，政府對(duì)義務(wù)教育總投入僅1/2左右，其中還包括了從基層征收的教育事業(yè)費(fèi)附加，而且分擔(dān)的比例也不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的投入部分占3/4以上，且主要是從基層家庭收取上來的，與義務(wù)教育的福利性、免費(fèi)性相悖，顯然，這種投資主體的下移會(huì)制約義務(wù)教育福利的發(fā)展。2006年6月，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。從此，中央、省級(jí)政府由原則性投入轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_的投入，成為了義務(wù)教育投資體制的明確主體。如在西部地區(qū)，中央財(cái)政承擔(dān)了免除學(xué)雜費(fèi)這部分資金的80%，承擔(dān)校舍維修、改造所需資金的50%，其余的所需資金的絕大部分由省級(jí)政府承擔(dān)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)也全額列入縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，體現(xiàn)了政府責(zé)任的全面到位和財(cái)政資金的落實(shí)，保證了“義務(wù)教育政府辦”的全面落實(shí)。這種以中央政府為主，各級(jí)地方政府共同分擔(dān)的投資體制符合中國(guó)國(guó)情，必會(huì)促進(jìn)義務(wù)教育福利制度的健康發(fā)展。

（三）義務(wù)教育福利制度的供給主體可以多元化。

由于福利的發(fā)展是隨著教育、衛(wèi)生和與人有關(guān)的服務(wù)事業(yè)的擴(kuò)充而興起的，故只要人們不愿容忍服務(wù)質(zhì)量明顯下降，這些部門就必然會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)。義務(wù)教育屬公共福利事業(yè)，覆蓋人群極其普遍，隨著需求的多樣化，學(xué)校在一定的時(shí)空下又不能容納大量的學(xué)生，這時(shí)義務(wù)教育具有競(jìng)爭(zhēng)性即有了私人產(chǎn)品的性質(zhì)，也就決定了它在供給不足時(shí)可適當(dāng)?shù)赜墒袌?chǎng)來調(diào)節(jié)。2005年，全國(guó)共有民辦普通小學(xué)、普通初中6242所和4608所，在校生為388.94萬人和372.42萬人。實(shí)踐證明了市場(chǎng)可以彌補(bǔ)義務(wù)教育的供給不足。再從公共選擇理論角度出發(fā)，由于義務(wù)教育供給可以排他，而且存在政府供給失靈現(xiàn)象，這些也為市場(chǎng)成為義務(wù)教育的供給主體創(chuàng)造了條件。私立學(xué)校就是應(yīng)市場(chǎng)的需求而誕生的，這也是值得我們借鑒的西方國(guó)家興辦義務(wù)教育的基本經(jīng)驗(yàn)，即“公立學(xué)校為主，私立學(xué)校為輔”的政策。但若沒有國(guó)家的資助和調(diào)控，有些家庭和個(gè)人還是會(huì)因費(fèi)用、社會(huì)等原因而無法享受這些服務(wù)。有研究認(rèn)為，第三部門與政府之間的關(guān)系是一種合作關(guān)系，但不排除在運(yùn)行過程中兩者存在利益沖突。[8]（p32）由于市場(chǎng)的營(yíng)利性，政府在鼓勵(lì)和支持它進(jìn)入義務(wù)教育供給的同時(shí)，應(yīng)該依法加強(qiáng)引導(dǎo)和管理。

現(xiàn)在，越來越多的第三部門組織在慈善、社會(huì)救助、教育、醫(yī)療、環(huán)保等傳統(tǒng)的由政府負(fù)責(zé)的公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越積極的作用。格里·斯托克認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任日益變得模糊不清。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家逐漸把它的主體責(zé)任轉(zhuǎn)移給了私人部門、第三部門，使它們承擔(dān)了越來越多國(guó)家原先的責(zé)任。[9]（p65）義務(wù)教育不屬于國(guó)家壟斷的公共產(chǎn)品，由于存在政府失靈和市場(chǎng)失靈，社會(huì)成員對(duì)公共物品需求多樣化，具有拾遺補(bǔ)缺功能的第三部門在公共產(chǎn)品的供給中發(fā)揮著越來越重要的作用。在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，政府在某些公共事業(yè)領(lǐng)域采取“策略性后退”和“有條件的收縮”的戰(zhàn)略，培育第三部門不僅可以優(yōu)化公共物品的供給模式，而且有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的多中心治理，符合和諧社會(huì)所需的社會(huì)管理體制的改革發(fā)展方向。在我國(guó)義務(wù)教育的供給中，第三部門能彌補(bǔ)義務(wù)教育政府供給的資金不足，特別是在農(nóng)村它可以擴(kuò)展義務(wù)教育福利覆蓋的空間，因此，也可以成為義務(wù)教育供給的主體之一。但是，由于第三部門也存在一定的局限性，如無穩(wěn)定的資金來源和“志愿失靈”現(xiàn)象，所以，義務(wù)教育的供給不能過分依賴于第三部門。

（四）盡量避免公共產(chǎn)品陷阱。

“今天無子女的人將從今天父母?jìng)兊慕逃度胫蝎@利，而且與那些承擔(dān)做父母責(zé)任的人相比，無子女的人的職業(yè)機(jī)會(huì)越大，獲利也就越多”。[10]（p67-68）公共產(chǎn)品一般是由政府提供，由于每個(gè)人都想不付出任何代價(jià)（或費(fèi)用）就可以享受公共產(chǎn)品提供的服務(wù)，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為“免費(fèi)搭車”（Free Ride）問題。一般來說，公共產(chǎn)品覆蓋的人數(shù)越多，免費(fèi)搭車問題越嚴(yán)重。福利部門的成效對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的益處，并不排斥社會(huì)福利開支造成的負(fù)擔(dān)。從經(jīng)濟(jì)上看，大部分社會(huì)政策干預(yù)可以借助“公共產(chǎn)品”的概念而取得合法性。這些符合“制度理性的”公共產(chǎn)品，表面上是為了所有人的利益，但由于其特性，成本和效益之間的關(guān)聯(lián)不清晰，與真正意義上的公共產(chǎn)品相悖。而且這種公共利益陷阱會(huì)妨礙捐贈(zèng)：某人的捐贈(zèng)對(duì)于福利供給（義務(wù)教育的服務(wù)）的貢獻(xiàn)微不足道，而且如果在利他信仰下所從事的活動(dòng)也由他人的捐助所取代，以至于人們很少有動(dòng)力進(jìn)行捐獻(xiàn)。[11]（p14）

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C913.7

A

1003-8477（2011）06-0027-03

祝志芬（1976—），女，講師，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生。

責(zé)任編輯 申華