中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)承接環(huán)境保護(hù)部環(huán)保科技成果鑒定職能轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題

■ 中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)助理 侯雪松

中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)承接環(huán)境保護(hù)部環(huán)?？萍汲晒b定職能轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題

■ 中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)助理 侯雪松

近年來(lái)，承接政府轉(zhuǎn)移的科技評(píng)價(jià)職能已經(jīng)成為中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)性科技社團(tuán)改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。2006年下半年，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)學(xué)會(huì)）承擔(dān)了中國(guó)科協(xié)第一批全國(guó)學(xué)會(huì)專(zhuān)項(xiàng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目——承接政府轉(zhuǎn)移職能，課題的題目為《環(huán)保科技成果評(píng)價(jià)職能轉(zhuǎn)化與評(píng)價(jià)辦法研究》，這既是一個(gè)課題研究，也是學(xué)會(huì)在科技評(píng)價(jià)方面開(kāi)展的一項(xiàng)實(shí)踐工作。本文是對(duì)這項(xiàng)研究和工作的簡(jiǎn)要總結(jié)，并對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了一些分析思考。我們的實(shí)踐和思考印證了其他學(xué)會(huì)在承接政府轉(zhuǎn)移職能實(shí)踐中面臨的同樣困難和學(xué)者們理論研究的一些結(jié)論。希望這個(gè)案例研究能對(duì)推動(dòng)中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)性科技社團(tuán)承接政府轉(zhuǎn)移職能的整體工作有所幫助。

開(kāi)展承接環(huán)?？萍汲晒b定職能轉(zhuǎn)移工作情況

課題從2006年9月25日至2008年8月完成研究報(bào)告，用了兩年的時(shí)間。期間，2008年6月23日環(huán)境部頒布《國(guó)家環(huán)境保護(hù)技術(shù)評(píng)價(jià)、示范管理辦法》正式表明環(huán)境部不再具體開(kāi)展環(huán)?？萍汲晒蔫b定工作，為整個(gè)職能轉(zhuǎn)移工作畫(huà)上圓滿(mǎn)句號(hào)。我們主要開(kāi)展了四方面的工作：

一是溝通工作，即與環(huán)境部主管業(yè)務(wù)司溝通學(xué)會(huì)所能承接環(huán)保科技評(píng)價(jià)職能的具體內(nèi)容。我國(guó)環(huán)境科技評(píng)價(jià)工作自1996年開(kāi)始，一直由環(huán)境部（原國(guó)家環(huán)保總局）科技司負(fù)責(zé)（科技人員的職稱(chēng)評(píng)定由人事司負(fù)責(zé)）。最開(kāi)始確定為“環(huán)?？萍汲晒u(píng)價(jià)”職能。因此，學(xué)會(huì)在向中國(guó)科協(xié)呈報(bào)的項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)中將題目定為《環(huán)?？萍汲晒u(píng)價(jià)職能轉(zhuǎn)化與評(píng)價(jià)辦法研究》?！碍h(huán)?？萍汲晒u(píng)價(jià)”盡管比照環(huán)保科技評(píng)價(jià)的大范疇已經(jīng)大大縮減了，但是在工作開(kāi)始后發(fā)現(xiàn)，我們能夠?qū)嶋H操作的環(huán)境部轉(zhuǎn)移的職能只能是“環(huán)保科技成果的鑒定”這樣一個(gè)狹窄的范疇?！俺晒u(píng)價(jià)”的范疇依然過(guò)大，包含當(dāng)前依然屬于政府行政職權(quán)范圍的科研成果“驗(yàn)收”、“評(píng)審”等內(nèi)容。為此，我們?cè)谘芯恐袑ⅰ俺晒b定”定義為“同行專(zhuān)家按照一定的程序和統(tǒng)一的指標(biāo)對(duì)成果給出一個(gè)評(píng)價(jià)意見(jiàn)”，屬于科學(xué)同行社會(huì)評(píng)價(jià)范疇，以區(qū)別政府認(rèn)可。不然，政府主管部門(mén)也不會(huì)輕易將此職能轉(zhuǎn)移到學(xué)會(huì)。

二是調(diào)研工作，包括收集國(guó)內(nèi)外科技評(píng)價(jià)方面的資料，拜訪政府科技主管部門(mén)了解有關(guān)政策，走訪科技成果持有單位調(diào)研市場(chǎng)需求，收集了以往包括“八五”、“九五”、“十五”計(jì)劃期間的各類(lèi)環(huán)境科技重大成果在內(nèi)1000多項(xiàng)環(huán)?？萍汲晒?，建立的環(huán)保科技成果庫(kù)，以確定環(huán)?？萍汲晒b定的工作范圍。

三是規(guī)范成果鑒定操作程序工作，包括組織專(zhuān)家編制《環(huán)?？萍汲晒b定指標(biāo)體系》，建立了15個(gè)“硬技術(shù)”類(lèi)成果鑒定指標(biāo)和11個(gè)“軟科學(xué)”類(lèi)成果鑒定指標(biāo)；建立環(huán)?？萍汲晒b定專(zhuān)家?guī)?，制定入?kù)專(zhuān)家遴選條件和保密原則，錄入了132位鑒定專(zhuān)家，組成了中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)?？萍汲晒b定專(zhuān)家委員會(huì)；編制了《環(huán)?？萍汲晒b定辦法》，內(nèi)容包括：環(huán)?？瞥晒b定定義、環(huán)?？萍汲晒b定范圍、環(huán)?？萍汲晒b定專(zhuān)家應(yīng)具備的條件、申請(qǐng)環(huán)保科技成果鑒定應(yīng)具備的條件、項(xiàng)目形式審查和技術(shù)性審查、申報(bào)程序、鑒定辦法、項(xiàng)目鑒定申請(qǐng)表、項(xiàng)目鑒定證書(shū)樣本、項(xiàng)目鑒定合同書(shū)樣本等。

四是開(kāi)展環(huán)?？萍汲晒b定的試點(diǎn)工作。共進(jìn)行了13家成果鑒定的試點(diǎn)工作，其中9個(gè)“軟科學(xué)”類(lèi)成果為免費(fèi)鑒定，目的是修改完善《環(huán)?？萍汲晒b定辦法》，探討鑒定工作的機(jī)制和體系，完善環(huán)?？萍汲晒麑?zhuān)家?guī)斓膶?zhuān)家結(jié)構(gòu)，向有關(guān)單位宣傳推廣學(xué)會(huì)環(huán)境科技成果鑒定工作。其余4個(gè)“硬技術(shù)”類(lèi)成果屬收費(fèi)鑒定，目的是探討學(xué)會(huì)進(jìn)行第三方科技成果鑒定的有償服務(wù)機(jī)制和費(fèi)用的合理構(gòu)成。

承接環(huán)?？萍汲晒b定職能轉(zhuǎn)移的成果和經(jīng)驗(yàn)

在環(huán)境部和中國(guó)科協(xié)的大力支持下，學(xué)會(huì)承接環(huán)境部環(huán)?？萍汲晒b定職能轉(zhuǎn)移取得了較為顯著的成果。首先是確立了學(xué)會(huì)在環(huán)境保護(hù)科技界開(kāi)展科技成果鑒定的事實(shí)地位，拓展了學(xué)會(huì)社會(huì)服務(wù)職能，擴(kuò)大了學(xué)會(huì)的社會(huì)影響。其次是成功地進(jìn)行了科技成果鑒定有償服務(wù)的探索，開(kāi)辟學(xué)會(huì)自主創(chuàng)收的新渠道。截止2010年底，學(xué)會(huì)承接的有償環(huán)保科技成果鑒定項(xiàng)目超過(guò)50項(xiàng)，為學(xué)會(huì)帶來(lái)了一定的收入。三是建立一套規(guī)范化的操作體系，為兄弟學(xué)會(huì)開(kāi)展其他領(lǐng)域的科技成果鑒定服務(wù)工作提供有價(jià)值的參考模板?？偨Y(jié)起來(lái)，有以下三條經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

一是學(xué)會(huì)在承接政府轉(zhuǎn)移職能時(shí)，面臨著來(lái)自同領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)、研究會(huì)和政府部門(mén)直屬事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)。在承接政府轉(zhuǎn)移職能時(shí)，一定要做到廣泛溝通，取得相關(guān)利益方的支持。此外，要理解政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益的轉(zhuǎn)移過(guò)程，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，職能的轉(zhuǎn)移也不能祈求一步到位。

二是學(xué)會(huì)在承接政府轉(zhuǎn)移的職能時(shí)，必須建立科學(xué)的規(guī)范化操作體系，嚴(yán)格規(guī)章，注重程序的公正和結(jié)果的公開(kāi)，突出“第三方”特性，確保職能履行的公正、公開(kāi)，取信于社會(huì)。

三是學(xué)會(huì)在承接政府轉(zhuǎn)移職能過(guò)程中，必須考慮到該項(xiàng)職能原來(lái)的政府行政淵源，要注意服務(wù)于政府管理和市場(chǎng)兩個(gè)方面需求的平衡，滿(mǎn)足社會(huì)多樣化的需求，確保職能履行的可持續(xù)性。

環(huán)?？萍汲晒b定職能轉(zhuǎn)移存在的問(wèn)題和延伸思考

環(huán)?？萍汲晒b定職能轉(zhuǎn)移到學(xué)會(huì)后也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。一是市場(chǎng)的需求急劇萎縮，從原來(lái)環(huán)境部每年鑒定百十項(xiàng)銳減到學(xué)會(huì)每年鑒定十幾項(xiàng)的水平；二是國(guó)家層面的環(huán)?？萍汲晒b定職能轉(zhuǎn)移到學(xué)會(huì)后，“權(quán)威”性大打折扣；三是學(xué)會(huì)開(kāi)展環(huán)?？萍汲晒b定工作與國(guó)家現(xiàn)行的科技管理體制脫節(jié)，這種帶有第三方性質(zhì)的科學(xué)同行認(rèn)可結(jié)果缺乏出口。而且，隨著職能轉(zhuǎn)移的時(shí)間越長(zhǎng)，這種現(xiàn)象越嚴(yán)重，似乎在政府的行政體制內(nèi)又派生出了替代的成果評(píng)價(jià)職能，學(xué)會(huì)承接的這個(gè)鑒定職能變得可有可無(wú)了。

稍加分析不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生問(wèn)題的原因是多方面的。有些原因是學(xué)會(huì)自身的，可以通過(guò)學(xué)會(huì)努力得以改善。但一些關(guān)鍵性的因素涉及的問(wèn)題已經(jīng)超出了科技社團(tuán)自身改革創(chuàng)新的具體實(shí)踐操作層面，而事關(guān)國(guó)家相關(guān)制度體系建設(shè)的大局。

首先， 就中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)性學(xué)會(huì)的科學(xué)共同體的屬性而言，開(kāi)展科技評(píng)價(jià)工作無(wú)疑是學(xué)會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移職能最為重要的內(nèi)容。近年來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)講話(huà)和理論界對(duì)此都給予了充分的肯定。但是，幾乎所有學(xué)會(huì)實(shí)踐面臨的相同困境表明，單靠學(xué)會(huì)自身的努力和中國(guó)科協(xié)的支持可能已無(wú)濟(jì)于事，坐等政府職能轉(zhuǎn)變改革頂層設(shè)計(jì)和制度安排方面的重大突破，或許是最好的出路。在此框架下，有許多問(wèn)題亟需解決。比如，盡快改變學(xué)會(huì)承接政府科技評(píng)價(jià)職能相關(guān)的配套法規(guī)、政策嚴(yán)重“缺失的局面”，加快消除科技評(píng)價(jià)中政府“錯(cuò)位”或“越位”的現(xiàn)象，還科學(xué)共同體本來(lái)面目。再比如，在社會(huì)層面創(chuàng)新文化環(huán)境，克服行政文化的影響，等等。但最為重要的還是先要從改革的頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，在制度安排層面確立第三方評(píng)估的價(jià)值觀，在立法上明確科學(xué)共同體第三方的地位，加快推進(jìn)科技評(píng)估的體系化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化的制度建設(shè)。這種制度建設(shè)應(yīng)考慮通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式來(lái)扶持學(xué)會(huì)社會(huì)職能的發(fā)揮。這也許是學(xué)會(huì)走出困境的根本出路。因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下，頂層設(shè)計(jì)和制度安排先行這種自上而下的改革方式更為有效。當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程必須同國(guó)家科技管理體制改革同步。從2003年五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)工作的決定》，到2008年的新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，從十七大二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》到2008年胡錦濤總書(shū)記《在中國(guó)科協(xié)成立50周年大會(huì)上的講話(huà)》，我們認(rèn)為，從頂層設(shè)計(jì)和制度安排入手解決科學(xué)共同體學(xué)會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能問(wèn)題的時(shí)機(jī)已然成熟了。

其次，不是所有政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能學(xué)會(huì)都能承接。學(xué)會(huì)應(yīng)該對(duì)所承接政府轉(zhuǎn)移職能有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，否則費(fèi)了很大力氣，動(dòng)用了很大資源才到手的職能很可能成為雞肋。學(xué)會(huì)應(yīng)該從自身的屬性和學(xué)會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，區(qū)分兩類(lèi)不同性質(zhì)的職能轉(zhuǎn)移。一類(lèi)是行政性服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移。按照國(guó)家現(xiàn)行的管理和財(cái)稅體制，承接這類(lèi)職能只會(huì)消耗學(xué)會(huì)寶貴的人力和物力資源，不能直接增加學(xué)會(huì)自主性收入。但借助政府的“權(quán)威”可擴(kuò)大學(xué)會(huì)在業(yè)界的影響力，或有助于學(xué)會(huì)職能服務(wù)的創(chuàng)收。然而，長(zhǎng)此以往可能有損害學(xué)會(huì)的社會(huì)公信力的風(fēng)險(xiǎn)。另一類(lèi)則是社會(huì)性服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移。承接這類(lèi)職能會(huì)給學(xué)會(huì)創(chuàng)新發(fā)展帶來(lái)真正的活力，是學(xué)會(huì)努力的正道。但是，這類(lèi)職能一旦脫離政府將很快失去行政的影響力，一切要由市場(chǎng)說(shuō)了算，運(yùn)營(yíng)的要求和風(fēng)險(xiǎn)很高。學(xué)會(huì)在承接政府轉(zhuǎn)移職能時(shí)一定要事先做好多種目標(biāo)的平衡和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。

最后，學(xué)會(huì)自身能力弱是眾多研究普遍提及的話(huà)題，也是政府不愿將相關(guān)職能轉(zhuǎn)移給學(xué)會(huì)的最好借口。學(xué)會(huì)人也常常因此底氣不足。這實(shí)際上是一個(gè)悖論。就如“貧困”的惡性循環(huán)一樣。在現(xiàn)行體制下，學(xué)會(huì)的發(fā)展環(huán)境不是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，大部分生存和發(fā)展的空間實(shí)際上被政府和相關(guān)事業(yè)單位擠占了。如果制度安排真正實(shí)現(xiàn)了十七大二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中提出的“從制度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮公民和社會(huì)組織在公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”，沒(méi)有人懷疑人才和資金會(huì)按照市場(chǎng)的調(diào)節(jié)自然地流向?qū)W會(huì)，能力的增強(qiáng)就是水到渠成的事情了。反過(guò)來(lái)，要想獲得持久健康的發(fā)展，學(xué)會(huì)又必須要遵循市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律去履行其承接的職能，要以獲得市場(chǎng)的認(rèn)可，取得社會(huì)的承認(rèn)為目標(biāo)，而不是靠在政府的行政“權(quán)威”上求發(fā)展。

①《環(huán)?？萍汲晒u(píng)價(jià)職能轉(zhuǎn)化與評(píng)價(jià)辦法研究項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，2008年6月。

②《學(xué)會(huì)接受政府職能轉(zhuǎn)移專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)“學(xué)會(huì)接受政府職能轉(zhuǎn)移專(zhuān)題調(diào)研組”，2004年2月。

③《中國(guó)特色科技評(píng)價(jià)體系建設(shè)研究總報(bào)告》，“中國(guó)特科技評(píng)價(jià)體系建設(shè)研究課題組”，2009年11月。

④周建國(guó)，《政策評(píng)估中獨(dú)立第三方的邏輯、困境與出路》，《江海學(xué)報(bào)》2009年6月刊。

⑤詹國(guó)彬，陳露泉《第三部門(mén)的發(fā)展與整改革的互動(dòng)》，《上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)報(bào)》，2006年第6期。

⑥郝永勤，陳鑫峰《我國(guó)政府科技管理職能轉(zhuǎn)變與科技社團(tuán)發(fā)展問(wèn)題探究》，《學(xué)會(huì)》，2009年第6期。

⑦方勇，王明明等《政府職能轉(zhuǎn)變與科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的第三方評(píng)估咨詢(xún)》，《中國(guó)科技論壇》，2010年第8期。

⑧阮孟源《社團(tuán)承擔(dān)社會(huì)職能是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)》，《學(xué)會(huì)》，2005年第4期。

⑨吉林省科協(xié)《推動(dòng)學(xué)會(huì)承擔(dān)社會(huì)職能工作的主要做法和體會(huì)》，《學(xué)會(huì)》，2002年第1期。