地方政府債務(wù)審計的作用分析

蔡飛

一、強化監(jiān)督檢查，預(yù)警地方政府債務(wù)風險

根據(jù)審計“免疫系統(tǒng)”論，預(yù)防保護功能是審計的基本功能，審計部門通過審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)國家經(jīng)濟社會運行過程中存在的各種隱患，預(yù)防危害的發(fā)生。保護國民經(jīng)濟健康持續(xù)的發(fā)展。就地方政府債務(wù)而言，審計發(fā)揮的首要作用就是防范預(yù)警地方政府債務(wù)風險。

目前，我國地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理機制尚未形成。多頭管理的局面導(dǎo)致地方政府無法對債務(wù)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，同時也加大了債務(wù)的統(tǒng)計難度，地方政府難以準確掌握債務(wù)的總體情況并及時預(yù)警債務(wù)風險。通過進行地方政府債務(wù)審計，可以獲取較為全面而且真實的數(shù)據(jù)，徹底摸清地方政府債務(wù)的總體規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、舉債方式、資金投向等情況，并在此基礎(chǔ)上，對地方政府償債能力進行分析，客觀評估償債風險。及早地提出風險預(yù)警。2010年6月審計署披露了地方政府債務(wù)總體規(guī)模較大、融資平臺公司債務(wù)占比較高、部分地方政府償債壓力較大等問題，引起了相關(guān)部門的重視。

地方政府債務(wù)不可低估。要預(yù)防地方政府債務(wù)風險，審計部門還應(yīng)進一步強化監(jiān)督檢查，對地方政府債務(wù)進行全面、連續(xù)、動態(tài)的審計，及時識別、評估、預(yù)警債務(wù)風險。從而促使地方政府牢固樹立防范風險意識，及時采取措施化解舊債，在舉借新債時，權(quán)衡地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和地方財政的可承受能力，制定科學的政府債務(wù)舉借規(guī)劃或債務(wù)收支計劃，做到審慎舉債，嚴格控制債務(wù)規(guī)模，增強政府舉債的可行性和安全性。

二、嚴格查錯糾弊。揭示政府債務(wù)管理問題

政府部門和金融監(jiān)管機構(gòu)是地方政府債務(wù)的主要監(jiān)管部門，但出于自身利益驅(qū)動以及信息不對稱等因素。兩者均不可避免的存在監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈。審計部門作為第三方，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，依照法律獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。兼具獨立性和強制性的審計監(jiān)督能夠更為客觀和公正的行使審計監(jiān)督職權(quán)，更為全面深入地反映和揭露地方政府債務(wù)管理中存在的問題，對重大違法犯罪問題予以嚴厲查處，從而對地方政府債務(wù)形成有效的監(jiān)督。

地方政府債務(wù)審計主要關(guān)注地方政府債務(wù)管理制度建立、資金使用及管理、政府融資平臺管理等方面存在的問題。一是審查地方政府債務(wù)監(jiān)管制度的建立和執(zhí)行情況，看地方政府是否建立了歸口管理制度，是否出臺地方政府債務(wù)管理辦法，是否建立了嚴格的審批程序，是否建立了財政預(yù)算管理約束機制，是否建立了政府債務(wù)報告制度，是否建立了財政性債務(wù)風險預(yù)警和風險控制機制，是否建立了償債(還貸)準備金制度等：還要看相關(guān)部門在實際工作中是否按制度、管理辦法和各項規(guī)定執(zhí)行。二是審查債務(wù)資金投向、使用及管理情況，看債務(wù)資金投向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，是否按照核準用途使用，是否有截留、擠占、挪用，是否存在資金結(jié)余或閑置、使用效率低等情況；三是審查融資平臺公司管理情況，看融資平臺公司是否存在虛報注冊資本、虛假出資、虛報收入等問題，是否存在資產(chǎn)負債率高、缺乏收入來源、利潤率低等問題，是否存在虛假或不合法貸款等情況；四是審查貸款擔保情況，看地方政府、人大或有關(guān)部門有無違規(guī)以承諾函、寬慰函等形式為企業(yè)(包括融資平臺公司)提供貸款擔保的情況。

從近年審計的結(jié)果來看，我國地方政府債務(wù)管理還不夠嚴格和規(guī)范，上述提到的問題均有涉及。審計部門揭露的地方政府債務(wù)管理中存在的問題，引起相關(guān)部門的重視，并促使其及時整改，進一步加強管理，較好的起到了防范地方政府債務(wù)風險的作用。

三、注重績效審計。提高債務(wù)資金使用效益

地方政府債務(wù)資金是地方建設(shè)的主要資金來源，在一定程度上緩解了地方政府投資需求與自身財力不足的矛盾。債務(wù)資金的使用范圍相當廣泛，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、教育等方面，但債務(wù)就如同一把“雙刃劍”，倘若使用的好，則會加快地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益、政治效益和社會效益：倘若使用不當，不僅不會帶來效益，相反還會造成地方政府債臺高筑，引發(fā)財政危機、金融危機，進而影響國家安全和社會穩(wěn)定。

為了提高債務(wù)資金的使用效益，審計部門開展地方政府債務(wù)績效審計十分必要。地方政府債務(wù)績效審計主要是從債務(wù)資金的支出投向人手，重點審查使用債務(wù)資金的項目，看項目建設(shè)是否符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要，項目舉債是否合理，債務(wù)資金的投向是否與最初舉借債務(wù)的目的相一致，項目債務(wù)資金管理是否規(guī)范，是否存在舉債資金與項目建設(shè)進程用款不配套而出現(xiàn)資金沉淀或逾期情況等。此外，還要對竣工項目的經(jīng)濟效益、社會效益、功能作用以及償債能力等進行績效評價。通過績效審計，促進地方政府建立政府債務(wù)資金使用監(jiān)督機制，避免地方政府債務(wù)的低效擴張，同時也促進地方政府加強對項目建設(shè)的監(jiān)管，確保項目建設(shè)的質(zhì)量，保證債務(wù)資金使用的安全性和有效性。

四、融入經(jīng)責審計。制約地方政府行政權(quán)力

目前，我國地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方GDP的增長主要是靠投資需求的托動，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部想要做出一定的政績，僅依靠地方財力是遠遠不夠的，必定會多方融資，但由于行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部可能存在短期化行為，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模難以得到控制，地方政府債務(wù)規(guī)模與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的決策有著直接關(guān)系。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)形成的債務(wù)、償還的債務(wù)，以及對地方政府債務(wù)的管理，均反映了地方領(lǐng)導(dǎo)十部任期的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力。因此，地方政府債務(wù)審計應(yīng)作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的一個重要方面。

在對地方政府債務(wù)進行審計時，摸清領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)債務(wù)規(guī)模，正確分析債務(wù)形成的原因，看領(lǐng)導(dǎo)干部是否負有領(lǐng)導(dǎo)責任；對于重大經(jīng)濟決策事項形成的債務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)十部負有直接責任，要作為重點審計對象：通過審查地方政府償債能力、債務(wù)資金使用效果，看領(lǐng)導(dǎo)干部是否重視地方政府債務(wù)管理；嚴厲查處違規(guī)舉債、違規(guī)擔保、截留挪用債務(wù)資金等問題，明確責任主體，依法追究相關(guān)責任人。通過審計監(jiān)督，制約地方政府的行政權(quán)力，嚴格控制地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部非理性的舉債行為，同時促進地方領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視債務(wù)風險，規(guī)范政府債務(wù)管理。

五、提出審計建議，促進債務(wù)管理機制完善

審計在地方政府債務(wù)管理機制中的作用不僅體現(xiàn)在揭示、查處問題，還體現(xiàn)在審計后的工作，即分析總結(jié)、提出建議、轉(zhuǎn)化成果。一是分析地方政府債務(wù)形成的主客觀原因、地方政府融資模式的不足、地方政府債務(wù)管理機制的缺陷等，在在分析的基礎(chǔ)上總結(jié)歸納體制、機制方面存在的問題。二是向地方政府及相關(guān)部門提出審計建議，根據(jù)審計調(diào)查情況，有針對性的提出切實可行的審計建議，督促職能部門及時整改，研究制定政府債務(wù)管理的具體細則，促使地方政府完善機制、改進管理，規(guī)范地方政府的舉債行為。三是通過對審計結(jié)果跟蹤檢查、實行結(jié)果落實反饋制度和審計回訪制度，確保查出的問題得到整改，提出的合理化建議得到采納，充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

(作者單位：審計署駐武漢特派辦)