國家審計管理創(chuàng)新的實踐探索

屈方方

審計管理創(chuàng)新是指創(chuàng)造一種新的更有效的審計資源整合范式，這種范式既可以是新的有效審計資源以達到審計目標和審計責任的全過程管理，也可以是新的具體的審計資源整合以及審計目標和計劃制定、審計組織、現(xiàn)場查證、審計風險與質(zhì)量控制、審計信息化等方面的細節(jié)管理?，F(xiàn)結(jié)合陜西省審計廳(以下簡稱省廳)開展管理工作實踐，重點對審計計劃管理、現(xiàn)場管理與審理稽核創(chuàng)新等三個方面進行實證研究與分析。

一、計劃管理創(chuàng)新

審計項目計劃是指審計機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，按照上級審計機關(guān)和本級人民政府的要求，為完成審計目標，對一定時期的審計任務和具體審計項目作出的統(tǒng)一安排。審計項目計劃管理，是指審計機關(guān)編制、協(xié)調(diào)和調(diào)整審計項目計劃。檢查、考核審計項目計劃執(zhí)行情況。省廳審計項目計劃管理實行統(tǒng)一領導、分級負責制。省廳派出發(fā)展統(tǒng)計審計處是審計項目計劃的管理部門，負責全省統(tǒng)一組織的審計項目計劃和省本級審計項目計劃制定、下達、調(diào)整，以及執(zhí)行情況的督辦落實、檢查、考核和統(tǒng)計；負責指導、監(jiān)督全省審計項目計劃管理工作。為了強化審計計劃管理，省廳制定了《審計項目計劃管理辦法》、《審計項目計劃進度控制及考核辦法》和《審計項目工作量管理辦法》，對計劃立項原則、方法、組織、編制、流程及要求進行了明確規(guī)定，有力地推進了審計計劃管理的改進和創(chuàng)新。

1.明晰審計計劃管理的總體思路

緊緊圍繞促進黨和國家政策措施的貫徹落實，維護人民群眾根本利益，圍繞全省經(jīng)濟社會“科學發(fā)展、富民強省”戰(zhàn)略目標，圍繞各級黨委、政府工作中心，圍繞推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和政府審計重心，加強社會需求和項目的可行性論證，深入審計項目立項調(diào)研，有效整合利用審計資源，科學合理地制定審計項目規(guī)劃和計劃。搞好年度審計項目計劃與審計工作發(fā)展規(guī)劃之間的銜接，探索編制重大項目滾動計劃。建立和完善計劃執(zhí)行情況和審計項目工作量考核制度。

2.拓寬和研究審計計劃立項的來源信息

除了接受來自上級和本級黨委政府及相關(guān)部門的立項信息外，在當前環(huán)境下，還應關(guān)注：一是網(wǎng)絡、媒體的信息；二是法律、政策，它們會傳遞出改革的方向和政策走向等信息，法規(guī)、政策不僅是審計處理、評價的依據(jù)。同樣也是立項的依據(jù)。三是電子數(shù)據(jù)信息，隨著聯(lián)網(wǎng)審計平臺和數(shù)據(jù)式審計的不斷展開，數(shù)據(jù)會告訴你怎么立項。四是社會層面的信息，包括專家層面、普通老百姓層面，他們反饋的信息代表了社會對審計的需求。同時，加強對各方信息匯聚、分析、研究，去粗取精，去偽存真；借助信息分析系統(tǒng)或軟件，建立項目信息庫、數(shù)據(jù)疑點庫、備選項目庫等。近年來，省廳在項目選擇上，始終遵循著審計立項的針對性、重要性、連貫性、可行性與有效性的原則，圍繞審計目標和工作重點安排審計項目。如陜西八大民生工程，主要包括文化教育、就業(yè)和再就業(yè)、公共衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村基礎設施、公益性文體設施、城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設等。

3.注重審計項目的可行性論證

計劃管理部門提出項目建議并經(jīng)廳領導班子初步確定審計項目以后，集中一定的時間進行調(diào)查走訪，參考審計信息資源庫進行審計項目的可行性論證，重點就審計時機是否成熟，有關(guān)法律法規(guī)是否適用，被審計單位是否具備審計條件，審計人員素質(zhì)能力、審計技術(shù)方法、審計信息、審計經(jīng)費等審計資源是否滿足審計需要目標，以及存在哪些審計風險等進行詳盡的論證，并將審計項目概況、論證過程及論證結(jié)果編制成規(guī)范格式的審計項目說明書。廳領導班子根據(jù)審計項目說明書，對初步確定的審計項目進行評估，研究決定年度自定市計項目計劃草案。

4.完善審計項目計劃的編制要素

以增強審計項目計劃編制的科學性為目標，本著詳細、準確的原則對現(xiàn)有審計項目計劃編制要素進一步加以完善。所有審計項目均要明確項目名稱、性質(zhì)、規(guī)模、隸屬關(guān)系、財政和財務收支狀況、所屬單位、地域、立項背景(立項原因)、市計目標、內(nèi)容、重點、范圍、審計的性質(zhì)、審計的組織方式，還要明確是否結(jié)合經(jīng)濟責任審計、是否開展績效審計、是否實行審計公告以及審計擬用工作量、審計完成時限等內(nèi)容。對于行業(yè)審計項目，還要明確該行業(yè)的總體規(guī)模(數(shù)量)、分布地域、所管理使用的專項種類和資金規(guī)模、該行業(yè)的性質(zhì)、特點，各級審計對象具體情況等。

5.加強審計項目工作量和審計成本控制

探索完善更加科學的審計項目工作量測算、復核、審批辦法，加強對工作量的審核和審計成本控制。審計項目計劃確定之后，各業(yè)務審計項目的性質(zhì)、審計目標要求、被市計單位具體情況、審計組成員素質(zhì)及分工情況，參考以前年度實施同類項目的實際工作量等按照廳機關(guān)審計項目工作量管理辦法的規(guī)定，合理測算審計實施階段工作量，經(jīng)派出發(fā)展統(tǒng)計審計處匯總審核后報廳長辦公會或廳黨組會審批，印發(fā)各業(yè)務處。審計組實施審計時，其項目工作量原則上應控制在項目工作量以內(nèi)。對實施過程中因特殊情況需調(diào)整工作量的，寫明原因，經(jīng)派發(fā)發(fā)展統(tǒng)計審計處審核后，報主管副廳長或廳長審批。

6.加強項目計劃進度控制與管理

按照“ABC”管理方法和審計重要性的原則，省廳對市計項目進行了科學合理分類，主要分為大、中、小型，其中又各自分為A、B、C類。根據(jù)審計項目類型，確定審計頻率和工作時限(主要是指審計組在審計現(xiàn)場結(jié)束后完成審計報告征求意見稿、審核工作，征求被審計單位意見，研究、核實被審計單位意見，修改審計報告，提交審理稽核等作業(yè)程序的進度安排)。同時，要求審計業(yè)務處建立項目進度臺賬，完善相關(guān)指標，及時登記審計項目進度情況。計劃管理部門在編制年度審計項目計劃時，明確各審計項目現(xiàn)場實施時限，并對業(yè)務實施的審計項目進度進行日常登記、雙月通報和半年、年度考評。

二、審計現(xiàn)場管理創(chuàng)新

審計現(xiàn)場管理是對現(xiàn)場的審計人員、審計行為、審計過程及其審審結(jié)果進行組織、控制、協(xié)調(diào)、溝通、資源配置和督查的一種審計管理活動。是審計業(yè)務管理的核心一為此，省廳對審計現(xiàn)場管理非常重視，從審計流程和具體的工作運行方面制定了一系列法規(guī)制度。為強化審計現(xiàn)場管理，實現(xiàn)審計現(xiàn)場管理的精細化和規(guī)范化提供了法規(guī)支持。

1.審計現(xiàn)場組織管理

組織管理就是通過建立組織結(jié)構(gòu)，規(guī)定職務或職位。明確責權(quán)關(guān)系，以使組織中的成員互相協(xié)作配合、共同勞動，有效實現(xiàn)組織目標的過程。審計現(xiàn)場組織與協(xié)調(diào)管理的關(guān)鍵是要充分發(fā)揮審計組長的核心作用，切實做好組織領導和現(xiàn)場協(xié)調(diào)及其合理分工，督促落實，指導其他審計組成員審計檢查、收集證據(jù)、溝通協(xié)調(diào)等工作。根據(jù)省廳《審計組現(xiàn)場協(xié)調(diào)和例會制度》，審計現(xiàn)場協(xié)調(diào)和例會每周至少召開一次，并作書面會議記錄，按照《AO／OA交互和數(shù)據(jù)包報送辦法》要求，及時向?qū)徲嫻芾硐到y(tǒng)上傳。審計組主要從以下四個方面加強了現(xiàn)場協(xié)調(diào)：(1)溝通審計情況。審計組成員應及時匯報本周審計

進展情況和審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計組長應全面了解和掌握審計組各成員審計情況和工作進展。(2)完善審計方案。審計組成員對審計實施過程中存在的問題及不足要進行充分討論，提出改進的意見和建議，完善審計實施方案。(3)安排審計任務。在分析審計情況和完善審計實施方案基礎上，研究安排下周審計任務。(4)協(xié)調(diào)審計工作。根據(jù)市計工作需要，與被審計單位、其他相關(guān)部門和單位、廳內(nèi)相關(guān)處室協(xié)議審計工作。

2.審計現(xiàn)場信息管理

根據(jù)省廳《計算機審計工作試行辦法》、《利用計算機信息系統(tǒng)實施審計監(jiān)督暫行辦法》和《AO／OA交互和數(shù)據(jù)包報送辦法》等規(guī)定，審計組在現(xiàn)場信息與技術(shù)管理中，主要加強了以下工作：一是加強對獲取開發(fā)審計信：鼠的能力與?效率的管理，注重獲取與開發(fā)審計信息的途徑與渠道管理，按照專業(yè)標準、現(xiàn)代化手段快速準備獲取審計信息；二是加強儲存與處理審計信息管理，把審計信息的儲存與處理技術(shù)、方法作為重點內(nèi)容進行管理：三是加強反饋審計信息管理，突出審計信息反饋的能力與效率，使得審計信息能夠有效地為審計現(xiàn)場管理服務：四是加強審計信息載體的管理，要求對審計現(xiàn)場全過程的各種工作進行記載，對審計信息依賴的載體等文件資料按照檔案管理的要求實行分類保管。五是通過利用科學有效的技術(shù)方法快捷地完成審計工作。不斷引入、拓展和推廣使用現(xiàn)代市計方法與技術(shù)等。在審計管理中，充分發(fā)揮OA和AO系統(tǒng)在審計工作中的重要作用。

3.審計現(xiàn)場技術(shù)管理

為加強審計現(xiàn)場考核管理，省廳專門制定了《審計組現(xiàn)場總結(jié)會及審計組成員成果登記辦法》，要求加強審計現(xiàn)場的總結(jié)與考核。(1)方案執(zhí)行。審計實施過程是否依據(jù)審計項目實施方案進行，組織方式及人員分工的合理性、有效性，實施方案的調(diào)整及執(zhí)行情況等。(2)審計質(zhì)量。審計過程各個環(huán)節(jié)質(zhì)量是否達到規(guī)范要求。審計發(fā)現(xiàn)問題的真實性、準確性、完整性及補救措施的制定、實施情況等。(3)市計成果。審計查出的主要問題，包括信息利用點、案件線索、綜合報告資料等，需要進一步分析、整理及反映的思路和要點及其績效審計開展情況。(4)計算機應用。計算機審計和其他審計軟件的運用情況以及數(shù)據(jù)包報送情況。(5)總結(jié)改進。分析取得的成績及存在的不足，總結(jié)成功的經(jīng)驗，查找存在的問題，研究制定整改完善措施情況。同時，審計組成員個人要填報現(xiàn)場審計成果登記表和市計組執(zhí)行廉政紀律情況登記表，在現(xiàn)場總結(jié)時對審計發(fā)現(xiàn)問題、撰寫信息情況及執(zhí)行廉政紀律情況進行登記，并由審計組長復核，業(yè)務處長審定，記錄在案，存檔備查。

4.審計現(xiàn)場考核管理

根據(jù)省廳《審計項目進度控制及考核辦法》等相關(guān)制度規(guī)定要求，在現(xiàn)場審計中，審計組長為全面掌控審計現(xiàn)場進度，必須根據(jù)審計目標、審計規(guī)模和工作量，科學合理統(tǒng)籌安排各個審計事項的具體進度表。并對可能追加的程序留出必要的時間，以使得現(xiàn)場審計在整體上服從項目的總體安排。審計組長在分派任務時。對各個具體審計項目的難易程度、復雜程度做到心中有數(shù)，以此來決定所需要的人力和時間。有些具體審計事項存在相互聯(lián)系，在進度安排上也盡可能做到同步，平行推進，以便相互印證。按照省廳《勞動紀律管理》、《審計紀律八項規(guī)定》與《補充規(guī)定》、《審計組廉政責任規(guī)定》及其相關(guān)制度，我們在市計現(xiàn)場作作業(yè)中，注重定期開展現(xiàn)場教育，并在開展紀律的同時加強對前一階段的紀律執(zhí)行情況進行逐一檢查，在每個審計組設有廉政監(jiān)督員。并建立了紀檢監(jiān)察部門的巡查制度，實時跟蹤檢查違反廉政規(guī)定和工作紀律的行為。

三、審理稽核創(chuàng)新

省廳依據(jù)分權(quán)制衡、流程重組等理論，設立了審理稽核部門，由專職專人、專門機構(gòu)負責審理稽核工作。在經(jīng)過實踐和總結(jié)的基礎上，制定了《審理工作暫行辦法》、《稽核及后評估制度》，對審理、稽核及后評估的范圍、內(nèi)容、組織實施、操作規(guī)程及要求做了明確規(guī)定，完善了審理稽核機制。下面對對審理與稽核工作的重點內(nèi)容進行閘述。

(一)審理工作的重點

1.審計實施方案的審理。一是審計實施方案的編制。審計實施方案是否在未進行審前調(diào)查或?qū)徢罢{(diào)查不深人的情況下編制；審計的重點內(nèi)容編制是否突出：審計人員的組織分工是否恰當；審計實施過程中，遇有需要調(diào)整市計實施方案的有關(guān)事項時，是否進行了調(diào)整。二是審計實施方案的針對性和可操作性。審計實施方案是否符合審計工作方案的要求，是否在審計目標、內(nèi)容與重點、重要審計事項的審計步驟和方法等方面進行了細化；審計實施方案是否結(jié)合審前調(diào)查情況，做到目標具體，重點突出，分工明確，有較強的可操作性。

2.審計實施過程的審理。重點審查審計實施方案中確定的內(nèi)容和重點是否按照規(guī)定的分工、方法和步驟得到有效落實；審計事項的查證過程和結(jié)果是否真實、完整地記錄；記載的被審計單位違反國家規(guī)定的財政財務收支行為以及對審計結(jié)論有重要影響的審計事項，是否按要求完整地編制了審計工作底稿；審計工作底稿中記錄的違法違規(guī)問題是否全部寫入市計組的審計報告，有無隱瞞、遺漏問題。

3.審計查出違規(guī)違紀問題事實的審理。一是關(guān)注反映的主要問題事實是否清楚，或_者只反映淺層次的內(nèi)容，忽視了深層次的內(nèi)容。審計取證是否充分。二是引用定性、處理依據(jù)的法規(guī)是否恰當，有無引用，大效、廢止的法規(guī)，問題的定性是否準確，是否涵蓋了問題的全部內(nèi)容。三是同類項目審計報告中對同類問題的定性及處理的一致性。四是關(guān)注被審計單位的答復意見。被審計單位答復意見若存在異議，審計組是否對此作出必要的說明和論證，是否存在應采納而未采納的問題。

4，審計過程各類重要信息采用情況的審計。主要關(guān)注業(yè)務部門是否存在將審計問題消化在審計過程中，對審計發(fā)現(xiàn)的重要問題不予反映，影響審計質(zhì)量。因此，在審閱檔案資料時。細心關(guān)注審計證據(jù)、記錄、工作底稿是否將一些重要問題未在審計報告中反映，一些重要審計內(nèi)容是否有審計記錄，一些重要的審計技術(shù)方法是否運用。

5.審計評價及審計建議的審計。審計機關(guān)出具的審計報告具有法律效力。因此，對審計報告中審計事項的評價力求嚴謹、有依據(jù)。防止將被審計單位的工作總結(jié)，與審計內(nèi)容關(guān)系不大的事項在審計報告中反映。審計報告提出的審計建議要有針對性，可操作性，同時，特別火注在審計過程中查出的問題不在審計報告問題中反映，或只在審計建議中反映的行為。

(二)稽核工作的重點

審計項目稽核在某種意義上講，是對審計工作的進一步深化和延伸，它涵蓋的內(nèi)容與范圍更加寬泛，不僅對審計質(zhì)量本身進行稽核檢查，而且還要對市計執(zhí)法行為(包括工作紀律與廉政制度執(zhí)行)及其相關(guān)審計活動進行“再監(jiān)督”，并且對其進行后評估，出具評估報告，提出整改意見，是強化審計，提升審計工作水平的重要環(huán)節(jié)。

1.稽核項目的選擇。主要考慮：審計項目實施過程中

出現(xiàn)了重大失誤的項目：項目規(guī)模龐大、內(nèi)容復雜或帶有探索性的審計項目；將來可能成為審計方向或主要審計業(yè)務的項目；社會關(guān)注、風險較高的審計項目；審計結(jié)果公開后產(chǎn)生重大社會影響的審計項目等。還要考慮被審計單位對審計決定有異論，未按要求落實審計決定的項目：在審理復核及審計業(yè)務會議時認為審計質(zhì)量存在問題較多的審計項目：被舉報的有違反廉政規(guī)定和審計工作紀律的審計項目。除了考慮上述因素外，還要采取隨機抽樣辦法進行稽核項目的選擇，選擇比例為完成審計項目的5％左右，強化對審計監(jiān)督的“再監(jiān)督”。

2.審計業(yè)務制度執(zhí)行情況。通過對審計機關(guān)各項業(yè)務管理制度執(zhí)行情況的檢查，評價審計質(zhì)量各管理環(huán)節(jié)存在的問題及制度方面存在的漏洞，從而提升審計稽核質(zhì)量及管理水平。如審計工作量的核定是否符合實際；審計計劃的制定是否圍繞政府工作中心和審計重點；審計目標是否到達了審計項目總體質(zhì)量控制標準；審計進度與影響審計質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否得到了有效控制；審計項目現(xiàn)場總結(jié)制度是否得到有效實施；審計公告制度執(zhí)行的程序是否合規(guī)，公告的內(nèi)容是否符合實際；廉政紀律制度是否執(zhí)行，是否存在不廉潔的行為以及群眾舉報線索。

3.審計項目的組織管理。一個審計項目的組織實施，需要審計組成員的共同努力才能很好的完成。特別是大型和行業(yè)審計項目的組織實施尤為重要，關(guān)系到審計項目質(zhì)量和審計成功的關(guān)鍵。通過對審計項目組織管理的檢查，評價審計項目質(zhì)量管理組織體系設置是否科學、高效，審計質(zhì)量管理人員是否在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點部位上盡職盡責，是否充分發(fā)揮了質(zhì)量管理的作用。審計質(zhì)量管理的方法是否得到合理的使用，實際效果是否到達預期的目標。

4.審計項目質(zhì)量與其他相關(guān)活動情況。通過對審計項目的審計實施方案、審計證據(jù)、審計工作底稿、審計記錄等審計檔案資料的檢查，發(fā)現(xiàn)審計質(zhì)量管理各環(huán)節(jié)存在的問題以及應涉及未涉及、應反映未反映、應處理未處理、應移送未移送等執(zhí)法過錯行為的問題。對審計稽核發(fā)現(xiàn)的重要問題線索，組織有關(guān)部門向被審計單位重新查證。審計稽核不僅是對審計質(zhì)量控制，而且是站在更高層次對質(zhì)量控制系統(tǒng)設置以及審計項目質(zhì)量控制政策、程序的健全性、有效性的評估。同時審計稽核發(fā)現(xiàn)重大問題出現(xiàn)分歧?；巳藛T可直接或組織有關(guān)人員向被審計單位及相關(guān)部門查證。

5.審計結(jié)論整改落實情況。按照審計準則的要求，審計機關(guān)應對審計結(jié)論整改情況進行檢查。這是因為有些審計機關(guān)對審計結(jié)論的整改情況不夠重視，許多審計結(jié)論的整改意見。均出自于被審計單位答復意見，審計機關(guān)未檢查審計結(jié)論實際落實情況，存在審計問題實際未整改或部分整改。而答復意見卻為整改的問題出現(xiàn)。如省廳對某審計項目結(jié)論整改情況進行了稽核檢查，確認被審計單位提出的整改意見失實，出具了審計整改情況的評估報告。提出了進一步審計整改的方案，切實把審計整改工作落到了實處。