城市管理
——社區(qū)途徑與模式建構

張成林

（蘇州大學政治與公共管理學院,江蘇蘇州215123）

城市管理
——社區(qū)途徑與模式建構

張成林

（蘇州大學政治與公共管理學院,江蘇蘇州215123）

在治理理論的啟發(fā)下，城市管理出現(xiàn)社區(qū)化趨勢，但社區(qū)在城市管理中的作用限度和作用路徑需要進一步的理論論證。復雜系統(tǒng)理論對城市管理問題的產生根源具有很強的解釋力，系統(tǒng)控制論為立足社區(qū)的城市管理模式建構提供了啟示。從我國社區(qū)發(fā)育的一般狀況及城市管理系統(tǒng)的運行邏輯出發(fā)，應把社區(qū)作為城市管理系統(tǒng)的底層結構，并主要扮演信息收集者的角色，這種管理模式的優(yōu)勢在于實現(xiàn)留守式管理信息收集和流動式管理執(zhí)行的有效耦合。

社區(qū)；治理；系統(tǒng)控制；城市管理模式

我國正處在一個城市化加速發(fā)展時期，城市的規(guī)模急劇擴張，城市的內涵在豐富，外延在延伸。城市內涵的擴張表現(xiàn)為城市結構要素豐富化、形態(tài)多變化、運動加速化；城市居民身份結構高度分化、利益取向多元化、博弈關系復雜化；城市功能多樣化、城市負載加重化。城市外延的擴張主要表現(xiàn)為城區(qū)面積的平向延伸和城市高度的立向生長；城市人口的增加；物流、信息流量急劇加大。城市系統(tǒng)結構的復雜化，導致城市問題發(fā)生幾率提高，問題的可治理性降低，加之我國城市管理體制改革滯后，使城市管理面臨重重問題，破解城市管理難題成為學界和各地政府重要的聚焦點。近年來，隨著治理理論的流行、社區(qū)研究的興起以及政府高層對社區(qū)建設的重視，一些學者和市政當局紛紛把破解城市管理難題的視線移向社區(qū)，但由于我國城市社區(qū)建設起步較晚、社區(qū)發(fā)育不足、結構功能殘缺、自組織能力差，社區(qū)能否成為破解城市管理難題的有效進路需要進一步的理論論證，社區(qū)功能的發(fā)揮需要從現(xiàn)狀出發(fā)建構新的城市管理系統(tǒng)模式。

一、治理語境下社區(qū)途徑成為城市管理的或然性選擇

城市管理作為一種制度性公共產品，就滿足城市居民對城市秩序的要求而言是不可或缺的，一旦其實際供給狀況和居民的需求之間出現(xiàn)落差，就會導致城市管理問題的產生?，F(xiàn)代社會，解決問題從而滿足人類需求有兩種主要途徑，一是市場，一是政府。市場主要適合提供排他性消費的私人物品，當然在一定的制度安排下也可以提供公共物品，但由于其負外部性的存在，市場往往成為影響公共物品提供的障礙性乃至破壞性因素。當今城市管理面臨的大量問題都是市場化的伴生物，市場力量往往是城市管理秩序的主要沖擊性因素。就目前來看，政府是公共產品、特別是制度性公共產品最主要也是最合適的提供者，但從布坎南的公共選擇理論我們又認識到：由于政府存在內部性問題，政府也不可能成為所有公共問題的終極救贖者，政府在處理公共問題，提供公共產品時也會出現(xiàn)“政府失靈”。上世紀90年代以來，隨著治理理論的發(fā)展，特別是合作網(wǎng)絡途徑提出后，政府之外的第三部門和社區(qū)（有學者稱其為第四部門[1]42）漸漸被納入學者和政府管理者的視野，成為公共管理工具箱的新工具，進而成為彌補市場缺陷、糾正政府失靈、滿足公共物品需求的兩個重要途徑。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆認為：社區(qū)作為不同于政府和市場的制度機制，可以在一定程度上擔負起開發(fā)公共資源，提供公共產品，解決改革問題的功能。[2]社區(qū)作為一度萎縮的部門又重新受到重視。在我國，社區(qū)研究也漸漸成為社會學、政治學、公共管理學等各領域學者的研究熱點，中央和地方政府開始重視社區(qū)建設。在此背景下，城市管理者和管理研究者也開始把目光投向社區(qū)，希冀社區(qū)成為解決城市管理中諸多難題的突破路徑。

社區(qū)作為解決公共問題的途徑確有其功用和優(yōu)勢。陳慶云將社區(qū)優(yōu)勢概括為：第一，信息優(yōu)勢；第二，激勵充分；第三，有利于社會資本的積累；第四，具有較好的回應性；第五，對財政資金的依賴程度較小。[1]44但正如其它公共問題的解決途徑一樣，社區(qū)也存在固有的缺陷，社區(qū)也會失靈，加之我國社區(qū)先天不足以及強勢政府的慣性作用，就較近的時期而言，社區(qū)在城市管理過程中的作用將是比較有限的，對此應有一個清醒的認識。正如俞可平所言：社區(qū)可以彌補政府和市場的缺陷，成為政府和市場的補充，但政府和市場才是普遍治理的基礎。[3]

二、復雜系統(tǒng)理論及系統(tǒng)控制論為社區(qū)途徑提供了應然性論證

現(xiàn)代治理理論為解決公共問題重新找回了社區(qū)，但這似乎是在實踐證明了政府失靈、市場失靈、志愿失靈（指第三部門）后的無奈選擇，其治理的有效性存在很大的疑問。具體到城市管理，在我國社區(qū)普遍發(fā)育不足以及現(xiàn)行城市管理體制和宏觀的社會政治環(huán)境所提供的制度約束下，社區(qū)的補充作用能發(fā)揮到何種程度、如何發(fā)揮等問題需要其他學科理論的進一步論證和建構可操作性的模式。系統(tǒng)科學作為一門新興學科，具有普遍的方法論意義，作為系統(tǒng)科學分支的系統(tǒng)控制理論更是具有操作層面的指引作用，為解決各類社會問題提供了實踐性的指導?，F(xiàn)代管理學是深受系統(tǒng)科學影響的應用性學科。在系統(tǒng)理論、系統(tǒng)控制論和管理學的視野里，為社區(qū)尋找城市管理中的定位，并謀劃出路應是可行的理論路徑。

復雜性系統(tǒng)理論作為當今揭示世界復雜性的最有生命力的理論之一，對解釋城市系統(tǒng)和城市管理的復雜性根源具有工具意義?，F(xiàn)代城市是典型的復雜巨系統(tǒng)，其復雜性根源有：第一，城市系統(tǒng)規(guī)模巨大，結構復雜。以我國城市人口保有規(guī)模看，少則幾十萬，多則幾百萬、上千萬。從城市面積看少則幾十平方公里，多則幾百平方公里，無論從人口規(guī)模還是地域面積觀之都足夠大。此外，城市的結構要素和要素結構方式異常復雜，人流與物流混雜其中，動物與靜物并存，是一個集多樣異質要素的聚合體。第二，城市系統(tǒng)包含眾多子系統(tǒng)，且層次繁多，相互關系復雜，呈現(xiàn)明顯的非線性特征。組分的多樣化、差異化是系統(tǒng)復雜性的根源之一?，F(xiàn)代城市系統(tǒng)即包含功能、形態(tài)各異的眾多子系統(tǒng)，如：政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、交通系統(tǒng)等，進一步細分，每個子系統(tǒng)又包括多個二級子系統(tǒng)，以致可以層層分解。層次越多越容易產生復雜性，而且各層子系統(tǒng)之間往往是無限次復雜博弈關系，在不同的時間、空間、社會背景下，其運動方向呈明顯的非線性，結果呈現(xiàn)多樣化且存在模糊性、不確定性，這進一步增加了城市系統(tǒng)的復雜性。第三，城市系統(tǒng)具有明顯的開放性特征。系統(tǒng)論認為，封閉系統(tǒng)不會產生復雜性，開放系統(tǒng)才會產生復雜性，開放性是系統(tǒng)復雜性的根源之一。市場環(huán)境下的城市，是具有明顯耗散結構特征的系統(tǒng)，為了維持城市系統(tǒng)的活力和有序運行，其始終要與周圍環(huán)境進行信息、物質和能量的交換，具體表現(xiàn)為巨大的信息流、人流、物流。第四，城市主體的人構性。系統(tǒng)論認為，高智能組分的參與是產生復雜性的重要根源之一，人是典型的高智能生物體，城市中人的行為既受控于理性因素，又受非理性因素影響，對城市環(huán)境可以不斷調整，進行適應性的變化，人的行為難以準確地加以描述、預測和把握。城市系統(tǒng)的復雜性無疑增加了城市管理的難度，控制復雜的城市系統(tǒng)是高復雜性工作，具有很大的挑戰(zhàn)性。

沿著系統(tǒng)論的理論路線，我們會發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)控制論為破解城市管理的復雜性難題提供了指引，并為目前城市管理的社區(qū)途徑提供了理論依據(jù)。城市的控制系統(tǒng)之一就是城市管理部門，城市管理系統(tǒng)的結構方式對管理過程和結果有極大的影響。系統(tǒng)控制論依據(jù)控制系統(tǒng)的結構方式把其分為三種類型：集中控制型、分散控制型、遞階控制型。目前我國城市管理系統(tǒng)重心偏高，多屬集中控制型，集中控制型比較適合規(guī)模較少、結構簡單、組分不太復雜的系統(tǒng)，很難適應大型復雜系統(tǒng)的控制要求。比如很多中等城市，市級城市管理局下設直屬管理大隊，負責全市的巡查、監(jiān)督及具體問題處置實施，由于管理對象眾多且分散較廣，又處于流動狀態(tài)，致使管理過程中出現(xiàn)大量盲點。對于復雜的城市系統(tǒng)宜采用階梯分層控制模式。分層控制首先把大系統(tǒng)分解為若干個相對獨立而又相互關聯(lián)的子系統(tǒng)，并設置第一級局部控制器，進行局部優(yōu)化，然后在第一級局部控制器之上設置第二級控制器，對第一級各局部進行總體協(xié)調，稱之為協(xié)調控制器，其目的是為了完成大系統(tǒng)全局控制的總目標，實現(xiàn)總體的最佳。[4]125依此方式，系統(tǒng)的層級可以根據(jù)最優(yōu)控制的需要進行增減，由此形成遞階控制的三種基本形式：多級遞階控制、多層遞階控制、分段遞階控制。其中多級遞階控制模式比較適合我國目前城市系統(tǒng)的管理需要，可以提高城市管理控制系統(tǒng)的運行效率和運行效果。其結構模式如圖1所示。[4]126多級遞階控制模式對城市管理系統(tǒng)模式建構的啟示在于：在把握城市管理整體性、系統(tǒng)性的前提下，通過增加管理層級，降低管理系統(tǒng)運行的重心，特別是下移具體執(zhí)行層的重心，縮小管理操作層的管理幅度，縮短管理者和管理對象之間的距離，可以減少管理盲點，縮短信息反饋回路，從而實現(xiàn)對問題的快速反應、處置。而要構建低重心的多級遞階城市管理控制系統(tǒng)，實現(xiàn)管理距離最小化，必須把系統(tǒng)建構在最基本的城市社會單元之上。城市管理社區(qū)化就是此種理論分析的必然結論，因為社區(qū)是城市中最基本的社會單元，是城市個體—管理目標和城市管理機構的連接中介。

圖1 多級遞階控制結構示意圖

三、基于一般社區(qū)發(fā)育狀況的可行性城市管理模式建構

城市管理體制的建構邏輯應建立在理論的科學性和現(xiàn)實的可行性基礎上，依據(jù)上面的結論，把社區(qū)作為城市管理體系的底層結構，結合我國城市社區(qū)發(fā)育的一般狀況以及現(xiàn)行的城市管理體制，可以建構一個如圖2所示的城市管理控制系統(tǒng)。

圖2 城市管理控制系統(tǒng)結構示意圖

上圖所構建的城市管理系統(tǒng)，降低了管理重心，縮短了管理距離，其要求將當今普遍由市級管理局乃至區(qū)級管理部門承擔的一些直接管理職能剝離出來下移到街道層面，在建立、充實、實化街道管理機構職能基礎上，結構性、程序性的問題全部交由街道層管理，上級管理部門主要負責協(xié)調、監(jiān)督、業(yè)務指導或是處理非結構性、非程序性的復雜、突發(fā)問題。在這種模式中街道層面的管理機構是管理執(zhí)行的主要力量。當然，街道層面管理執(zhí)行的有效性，一方面需要上層機構的協(xié)調、監(jiān)督、指導，更重要的是應構建必要的社會根基，形成立足社會底層的管理運行機制，由此，社區(qū)就成了應然的選擇。

然而，審視我國目前社區(qū)發(fā)育的一般狀況，無論是半行政化的居委會，還是其它的所謂新生自治組織，都很難在城市管理中擔負實質性的問題處理職能。而且，城市管理過程中會產生大量的執(zhí)法行為，社區(qū)是非法律授權的執(zhí)法主體，導致社區(qū)的任何個人和組織都不具備執(zhí)法所需的法定權威和資源。此外，目前社區(qū)參與城市治理的合作網(wǎng)絡途徑還會遭遇合法性問題，“許多公眾認為由政府部門和非政府部門聯(lián)合提供公共物品和服務是不合法的，提供公共物品是且只能是政府的職責。”[5]現(xiàn)實的選擇是，應把社區(qū)定位為城市管理的協(xié)同參與者，其主要職能是作為整個管理系統(tǒng)末梢的觸角擔負起管理對象信息實時收集的工作，并把收集的信息及時傳輸?shù)浇值拦芾韴?zhí)行層。由于管理半徑短，執(zhí)行人員在獲得信息后可以迅速、準確實現(xiàn)和管理對象的連接，這樣就可以把相對靜止狀態(tài)的“留守式”信息收集和處于流動狀態(tài)的管理執(zhí)行有效耦合。社區(qū)層面協(xié)管作用的發(fā)揮可以有效減少管理中的信息盲點，提高執(zhí)行的準確性，提高效率，降低成本。且社區(qū)在擔負自下而上的信息收集的同時，又可以承擔自上而下的信息宣傳，向管理目標群體傳達、宣傳、解釋政策、措施，加速管理政策、措施社會化過程，減少執(zhí)法阻力，降低管理摩擦發(fā)生可能性。

四、小結

城市發(fā)展過程中產生了大量結構復雜的問題，任何一種解決途徑都有其局限性，構建多元主體參加的合作網(wǎng)絡是目前很有前景的治理途徑。建設社區(qū)并發(fā)揮其在解決城市管理問題中的作用已得到政府和學界的重視。在系統(tǒng)控制論的指導下，可以構建可操作性的、政府和社區(qū)共同參與的城市管理新體制。以社區(qū)為底層結構的城市管理模式，可以發(fā)揮社區(qū)組織的信息優(yōu)勢，實現(xiàn)城市管理主體和客體之間更及時、準確的互動。當然，依治理理念的本意，社區(qū)在城市管理中的遠景功能定位應是作為自組織系統(tǒng)分擔部分城市公共產品和服務的提供以及社區(qū)公共事務的自我管理任務。但基于目前我國社區(qū)的發(fā)育狀況，從城市管理運行的現(xiàn)實可能性出發(fā)，當前城市管理社區(qū)化的操作路徑是各種管理機構下沉到社區(qū)，把根扎在社區(qū)。

[1]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006.

[2][美]埃利斯·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].余迅達,陳旭東,譯.上海：三聯(lián)書店，2000：10.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：7.

[4]楊博文.社會系統(tǒng)工程概論[M].北京：石油工業(yè)出版社，2008.

[5]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005：96.

C912.83

A

1002-7408（2011）03-0028-03

國家社會科學基金項目“信息化在新農村建設中的地位與作用研究”(09DSH008)的研究成果之一。

張成林（1970-），男，河北武強人，衡水學院法政學院副教授，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：公共政策與公共管理。

[責任編輯：張亞茹]