善用“晴雨表”觀測新動向
——2008年～2011年北京市房山區(qū)“三品一械”行政處罰案件調(diào)查

□文 屈洪梅

▲北京市房山區(qū)藥品法律法規(guī)及安全用藥宣傳欄為群眾識別假劣藥擦亮雙眼

行政處罰是藥監(jiān)執(zhí)法的“晴雨表”，它不僅能夠反映出醫(yī)藥市場的整體狀況和違法行為的發(fā)展趨勢，還在一定程度上折射著執(zhí)法人員執(zhí)法效能的高低。2008年～2011年上半年，北京市房山區(qū) “三品一械”行政處罰案件共72起。隨著藥監(jiān)工作人員執(zhí)法水平的不斷提高，近4年來，行政處罰案件有什么特點？在“三品一械”的市場監(jiān)管過程中，還存在哪些問題？如何進一步提升執(zhí)法效能？前不久，筆者就此展開了調(diào)查。

案件數(shù)量持續(xù)下降

2008年，北京市藥品監(jiān)督管理局房山分局立案查處的“三品一械”案件總數(shù)為27件，罰沒款總額約19.14萬元，案件平均罰沒金額約7088元；2009年，立案查處的“三品一械”案件總數(shù)為18件，罰沒款總額約13.05萬元，案件平均罰沒金額約7252元；2010年，立案查處的“三品一械”案件總數(shù)為16件，罰沒款總額約4.24萬元，案件平均罰沒金額約2648元；2011年上半年，立案查處的“三品一械”案件總數(shù)為11件，罰沒款總額約3.83萬元，案件平均罰沒金額約3480元。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2008年以來，立案查處的“三品一械”案件在辦案總數(shù)、罰沒總額及每案罰沒金額上都呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。其原因主要包括：“三品一械”市場逐漸規(guī)范，客觀上違法行為有所減少；行政指導(dǎo)的適用是案件數(shù)量減少的原因之一；除此之外，“打黑”以及涉刑案件辦理中面臨的現(xiàn)實困境,也是導(dǎo)致案件數(shù)量下降的又一因素。

“三品一械”市場逐漸規(guī)范，客觀上違法行為有所減少。多年的市場整頓與普法幫扶,使從業(yè)人員的法制觀念逐步提高，市場環(huán)境不斷凈化。特別是2008年奧運前夕，形式多樣的法制宣傳、覆蓋廣泛的專項整治和嚴(yán)格高效的執(zhí)法辦案促使違法行為大幅減少。

從違法性質(zhì)看，非法從業(yè)行為顯著減少?；鶎訄?zhí)法常見的“三品一械”違法行為以產(chǎn)品質(zhì)量不合格、無證從業(yè)、非法渠道購進藥品三類所占比重最大。自2008年以來，這三類違法行為的處罰金額每年都占當(dāng)年處罰總數(shù)的85%以上，基本可以主導(dǎo)當(dāng)年案件總量、罰沒金額等指標(biāo)的走向。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，這三類案件總體呈下降趨勢，特別是無證從業(yè)和非法渠道購進藥品類案件，在2009年一度絕跡，其后兩年雖個別出現(xiàn)，也都維持在較低水平。

從涉案物品看，“三品一械”案件整體下滑。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，2009年是藥品處罰的分水嶺，辦案數(shù)僅為2008年的50%，隨后兩年與2009年情況基本一致。醫(yī)療器械類案件除2010年外相對平穩(wěn)；而保健食品和化妝品案件整體上呈現(xiàn)下降趨勢，2010年甚至出現(xiàn)零處罰。

主動辦案比率穩(wěn)中有升。筆者調(diào)查了近年來行政處罰案件的來源，2008年～2011年上半年，通過監(jiān)督檢查、抽驗等方式主動發(fā)現(xiàn)案件的數(shù)量分別占當(dāng)年處罰總數(shù)的74.07%、55.56%、87.5%和63.64%，主動辦案是發(fā)現(xiàn)違法行為的主要途徑。其中，除2009年受“奧運效應(yīng)”影響，使主動辦案率稍有降低外，基本呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的態(tài)勢。

行政指導(dǎo)的適用是案件數(shù)量減少的原因之一。對于輕微違法行為（如違反GSP、未憑處方銷售處方藥、藥師不在崗銷售處方藥及甲類非處方藥等），依照《藥品管理法》及《藥品流通監(jiān)督管理辦法》，應(yīng)責(zé)令限期改正，并給予警告處罰。雖然警告耗費了大量的執(zhí)法資源，但是卻不觸動違法者的經(jīng)濟利益，對其威懾作用小。因此，北京市藥監(jiān)局房山分局將事前指導(dǎo)和事后處罰有機結(jié)合，對違法主體加強教育，引導(dǎo)當(dāng)事人對自身行為進行正確的預(yù)期，進而做出判斷和選擇，從而減少了處罰案件的數(shù)量，也提升了行政監(jiān)管的效能。

在調(diào)查中，筆者還發(fā)現(xiàn)，“打黑”以及涉刑案件辦理中面臨的現(xiàn)實困境是導(dǎo)致案件數(shù)量下降的又一因素。為了徹底根治威脅百姓健康和擾亂醫(yī)療市場秩序的“黑診所”、“黑藥店”，自2009年以來，北京市多部門開展聯(lián)合治理，使之基本得以清除。但同時，非法行醫(yī)售藥者多為外地人，在被查抄后，他們常常逃避進一步的調(diào)查和處罰，而行政執(zhí)法機關(guān)因強制措施有限，對此無計可施。與此類似，在涉藥行政處罰案件中，一旦發(fā)現(xiàn)涉及刑事犯罪，嫌疑人的人身自由就被公安部門控制，也使得行政調(diào)查和處罰被迫終止。

執(zhí)法動力機制尚不夠健全，不利于調(diào)動執(zhí)法人員的辦大案的積極性，也是案件數(shù)量下降的原因之一。目前，對于稽查執(zhí)法的考核，主要集中于以案卷評查為代表的卷宗法律審核和以出現(xiàn)行政復(fù)議、訴訟情況為代表的績效評比，這使得執(zhí)法人員多辦案、辦大案的積極性受到一定抑制，又在提高“案卷質(zhì)量”上耗費了大量精力，必然影響到案件查處總量。因此，在考評機制中納入工作量因素以前，很難實現(xiàn)有效的激勵。再加上近年來案件查辦難度逐漸加大，執(zhí)法風(fēng)險不斷增加，問責(zé)追究事件屢見不鮮，都促使執(zhí)法人員趨利避害，樂于查處案情清晰、程序簡潔的“典型案件”。

大案要案數(shù)量少

此次調(diào)查顯示：上游案件呈數(shù)量少、性質(zhì)單一的特點。“三品一械”違法行為主要集中于零售、使用等下游終端市場，案件比例基本維持在60%以上。由于其自身特點，案件大多屬于簡單、常規(guī)類型；而對于大型企業(yè)的處罰一般只占全年案件總數(shù)的20%左右，案件性質(zhì)也局限于抽驗不合格的單一類型，這固然有大企業(yè)管理規(guī)范、違法行為少等客觀原因，也不乏違法行為未被發(fā)現(xiàn)的情況。

罰種單一、案值偏低，行刑銜接起步磨合，也是所調(diào)查案件的特點之一?？v觀北京市藥監(jiān)局房山分局的行政處罰案件，在罰種的適用上，以罰款、沒收違法所得等經(jīng)濟罰為主，未曾使用過暫扣或吊銷許可證等資格罰的罰種；2008年以來，案值在三萬元以上的處罰案件只有4件，且未有超過10萬元的案件。在涉刑案件方面，隨著2009年“兩高”司法解釋和2011年《刑法修正案（八）》逐步將生產(chǎn)、銷售假藥的獲罪門檻由“結(jié)果犯”降低為“行為犯”，北京市藥監(jiān)局房山分局近三年辦理的涉刑案件數(shù)量由零起增長為一起和兩起。但在案件移送過程中，暴露出行政執(zhí)法與刑事司法在認定標(biāo)準(zhǔn)上存在一定差異，阻礙了行刑銜接案件數(shù)量的進一步增長。

通過調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)造成這一局面的主要原因在于案件線索難發(fā)現(xiàn)和案件查辦難度大。

案件線索難發(fā)現(xiàn)。粗放式監(jiān)管和多頭執(zhí)法，降低了藥監(jiān)執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)案件線索的能力。目前，藥監(jiān)部門對企業(yè)的監(jiān)管尚顯粗放、簡單，在對大案要案線索的搜尋上，信息來源狹窄、辦法不多。而且，各執(zhí)法部門間職能交叉，經(jīng)常出現(xiàn)多頭執(zhí)法，再加上相互間信息流通性差，造成分散執(zhí)法，難以挖掘出大案要案的線索。此外，違法行為隱蔽性強是大案要案的共同特點，加大了發(fā)現(xiàn)案件線索的難度。如：生產(chǎn)假劣藥的場所通常采取封閉式管理，難以通過常規(guī)檢查發(fā)現(xiàn)；在郵售假劣藥的違法行為中，受害者多在外地，這更增加了取證難度。

筆者通過對此次調(diào)查案件查辦難度大的原因進行分析，認為目前執(zhí)法手段缺乏強制力。在案件查辦過程中，一旦發(fā)生相對方拒不配合調(diào)查、擅自轉(zhuǎn)移查封物品、故意干擾執(zhí)法時，由于藥監(jiān)部門的強制措施在強制力上的局限性，難以對阻撓執(zhí)法的行為產(chǎn)生有效震懾，增加了違法案件的調(diào)查取證難度。此外，辦案人員的執(zhí)法水平有待提高也是查案難的原因之一。目前，執(zhí)法人員習(xí)慣于監(jiān)管低端領(lǐng)域和辦理相對“簡單”的案件，對查辦高端領(lǐng)域中的違法行為經(jīng)驗不足。雖然，近年來，執(zhí)法人員對生產(chǎn)企業(yè)的處罰有所增加，但案件種類單一。這說明執(zhí)法人員從復(fù)雜的生產(chǎn)過程中發(fā)現(xiàn)問題的能力還有待提高，這也使大案要案的查辦力度受到一定程度的制約。

市場監(jiān)管存在薄弱領(lǐng)域

筆者在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于罰則缺失，執(zhí)法人員在處罰時無法可依，容易造成行政資源的浪費。隨著《食品安全法》的施行，《食品衛(wèi)生法》以及衛(wèi)生部頒布的《保健食品管理辦法》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》等保健食品監(jiān)管和處罰的依據(jù)隨之廢止，而《食品安全法》中缺少相應(yīng)的罰則，使保健食品的監(jiān)管和處罰出現(xiàn)空檔。其中，最為棘手的情況莫過于抽檢不合格，明顯違法卻無法可依的現(xiàn)實困境使執(zhí)法部門進退兩難。在化妝品處罰方面，自2008年以來，共計立案8起，其中3起以撤案告終，撤案率將近40%。而三年來，“三品一械”撤案數(shù)總計6起。其中，化妝品占據(jù)了半壁江山。撤案率居高不下主要由“生產(chǎn)或者銷售不符合國家《化妝品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的化妝品案”造成，根據(jù)《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第二十七條，這類案件應(yīng)給予沒收產(chǎn)品及違法所得，并且可以處違法所得三到五倍罰款的處罰。在執(zhí)法實踐中，質(zhì)量不合格的化妝品多出現(xiàn)在經(jīng)營環(huán)節(jié)，特別是小商品市場里的商販，雖然購進品種多，但單品種購進量少，經(jīng)常出現(xiàn)同批號產(chǎn)品尚未銷售就被全部抽驗的情況。在檢驗機構(gòu)出具不合格報告后，因被抽驗單位沒有違法所得和剩余庫存，罰款額度又以違法所得為基數(shù)，執(zhí)法人員只能在立案調(diào)查后撤案，浪費了大量的行政資源，也使得案件平均罰沒金額進一步下滑。

行政處罰案件案由對比圖（單位：件）

處罰案件依照涉案物品統(tǒng)計圖（單位：件）

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控存在著漏洞，也增加了郵售藥品市場的監(jiān)管難度。近年來，電子商務(wù)蓬勃發(fā)展，隨之催生出通過網(wǎng)絡(luò)宣傳和郵寄方式銷售假劣藥的違法行為，并有逐漸增多之勢。以北京市房山區(qū)為例，近三年來，該區(qū)受理的郵售假劣藥舉報數(shù)量分別為23、31和27起，占當(dāng)年受理舉報總數(shù)的38%、43%和30%。在這種新興的違法行為中，不法分子通過捏造機構(gòu)名稱和地址來逃避監(jiān)管，而藥監(jiān)執(zhí)法部門缺少行之有效的應(yīng)對措施，難以立案查處，只能協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門關(guān)閉其網(wǎng)頁，以防更多的患者上當(dāng)受騙。但是，目前我國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控存在一定的漏洞，不法分子申請新網(wǎng)址比較容易。相比違法的低成本，監(jiān)管部門的執(zhí)法成本卻很高（不僅牽涉到藥監(jiān)、衛(wèi)生、公安、郵政、通信管理等多個部門，對網(wǎng)址的追蹤和違法情節(jié)的認定也都比較困難），因此，頻頻出現(xiàn)非法售藥網(wǎng)站死灰復(fù)燃的情況。

提高執(zhí)法水平是執(zhí)法效能提升的關(guān)鍵

提升執(zhí)法效能的關(guān)鍵在于提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平。分析此次調(diào)查結(jié)果，筆者認為，要提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，圍繞法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識和辦案技能，開展形式多樣的學(xué)習(xí)培訓(xùn)必不可少。在系統(tǒng)內(nèi)部要暢通溝通機制，加強業(yè)務(wù)領(lǐng)域橫向的交流研究和縱向的監(jiān)督指導(dǎo)與請示匯報，以利于及時發(fā)現(xiàn)并解決稽查執(zhí)法中的新情況、新問題，不斷提高執(zhí)法效能。

筆者認為，提高信息化的程度，是實現(xiàn)高效能監(jiān)管的手段之一。在稽查執(zhí)法中，要重視硬件裝備的充實和升級，鼓勵創(chuàng)新，對一些行之有效的高科技手段予以推廣，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的手工監(jiān)管模式向現(xiàn)代監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變；完善軟件功能，將市場主體登記信息、交易信用記錄、接受行政處罰情況等各類信息整理成數(shù)據(jù)庫，并隨時更新，以便滿足執(zhí)法需求的不斷變化。實現(xiàn)網(wǎng)格化監(jiān)管，主動出擊，拓展案源。要強化守土有責(zé)意識，注重因地制宜，實現(xiàn)監(jiān)管網(wǎng)格化，從日常監(jiān)管和專項整治中主動拓展案件來源，著力解決政府重視、社會關(guān)注的熱點及難點問題，進一步提升行政執(zhí)法的社會滿意度。

在執(zhí)法過程中，要主動爭取其他部門的支持和協(xié)助，由單打獨斗式的封閉執(zhí)法模式向整合資源、協(xié)同作戰(zhàn)的模式轉(zhuǎn)變，是提高執(zhí)法效能的重要途徑。2011年7月，北京市公安局專門成立了食品藥品案件偵查機構(gòu)，藥監(jiān)部門可以以此為契機，針對“黑診所”、郵售假劣藥、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等藥監(jiān)執(zhí)法的瓶頸，建立跨部門合作機制，充分發(fā)揮各自的執(zhí)法優(yōu)勢，并逐漸擴展為涵蓋衛(wèi)生、工商、郵政、通信、城管等多部門的聯(lián)動體系，實現(xiàn)資源共享、措施共議、執(zhí)法聯(lián)動，進一步消除監(jiān)管盲區(qū)。根據(jù)市場的發(fā)展調(diào)整工作重點，均衡執(zhí)法領(lǐng)域，實現(xiàn)行政執(zhí)法與時俱進?，F(xiàn)階段，應(yīng)本著“攻大案、戒小過”的原則，堅持懲治、教育與規(guī)范相結(jié)合，著力加大對郵售假劣、無證生產(chǎn)、套購假冒等違法案件的查辦力度，強化對公有醫(yī)療機構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)等主體的監(jiān)督執(zhí)法，嚴(yán)厲查處關(guān)系到廣大人民群眾切身利益、性質(zhì)惡劣、危害嚴(yán)重的大案要案。

加強執(zhí)法監(jiān)督，確保執(zhí)法人員依法行政、秉公執(zhí)法，也可提高執(zhí)法效能。從源頭入手，狠抓防范。思想是行動的先導(dǎo)，應(yīng)通過不間斷的思想和法制教育，促使執(zhí)法人員牢固樹立“法律至上”的觀念，正確認識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，構(gòu)筑起自我約束的思想防線，提高嚴(yán)格依法辦事的自覺性。同時，進一步拓寬監(jiān)督渠道，通過聘請社會監(jiān)督員等方法對具體執(zhí)法行為開展個案監(jiān)督，有效遏制行政違法。

通過調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，完善激勵機制，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，提高執(zhí)法人員的工作積極性，是執(zhí)法效能得以提高的保證。在深入貫徹落實行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)上，推行并完善執(zhí)法評議考核制度。在保證考評科學(xué)性、全面性、公平性的前提下，細化和修訂考核指標(biāo)，尤其在執(zhí)法效能和查辦大案要案方面予以優(yōu)先和側(cè)重，并以適當(dāng)方式在系統(tǒng)內(nèi)公布考核標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果，必要時向社會公布，真正發(fā)揮考評的督促履職、獎勤罰懶和鼓勵創(chuàng)新的作用。