住房公積金風(fēng)險(xiǎn)分析與管理對策

○ 譚臻 劉巖

住房公積金風(fēng)險(xiǎn)分析與管理對策

○ 譚臻 劉巖

住房公積金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理，是公積金行業(yè)過去、現(xiàn)在乃至將來所面對的重要現(xiàn)實(shí)問題。只要進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，就會有風(fēng)險(xiǎn)存在，特別是從事資金的經(jīng)營和管理活動(dòng)，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的幾率會更大。美國花旗銀行主席沃爾特·威斯頓有一句名言：“事實(shí)上銀行家從事的是管理風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，簡單地說，這就是銀行業(yè)?！弊》抗e金運(yùn)營和管理，從歸集角度看帶有政策性，從運(yùn)用、核算、管理角度講就是一種金融活動(dòng)。無論是公積金的提取、核算、委托貸款等前臺操作業(yè)務(wù)，還是合同、信用、法規(guī)及代辦機(jī)構(gòu)等，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在著風(fēng)險(xiǎn)。如果不能有效控制風(fēng)險(xiǎn)，將會給上億職工繳存的數(shù)萬億住房公積金造成損失。因此，研究、預(yù)防、控制、管理住房公積金風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前的迫切需要，對確保住房公積金的安全運(yùn)營、科學(xué)發(fā)展和保障職工利益具有重要意義。

一、住房公積金風(fēng)險(xiǎn)分類及表現(xiàn)形式

1、信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)是指因交易對手可能無法履行責(zé)任而遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。住房公積金信用風(fēng)險(xiǎn)主要存在三種情況：（1）騙提公積金，即住房公積金繳存人偽造購房材料、貸款材料騙取本人公積金，或偽造證件、假冒他人騙領(lǐng)他人住房公積金；（2）借款人有套取貸款、假手續(xù)借款、惡意不還款等；（3）開發(fā)商承諾擔(dān)保最終無法履行等。

2、市場風(fēng)險(xiǎn)

市場風(fēng)險(xiǎn)是指房地產(chǎn)市場價(jià)格起伏及國家房地產(chǎn)政策、利率等方面的調(diào)整，給公積金行業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：（1）市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)價(jià)格受供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)形勢影響出現(xiàn)大幅度下跌，將導(dǎo)致貸款抵押物貶值，造成住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)。（2）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。主要是指公積金管理中心貸款發(fā)放過大、公積金提取也隨之增大，從而導(dǎo)致的資金頭寸緊張，發(fā)放的個(gè)人住房貸款債權(quán)流動(dòng)性差等產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。（3）政策性風(fēng)險(xiǎn)。主要是指由于受到國家宏觀調(diào)控對房地產(chǎn)市場和信貸政策、貨幣政策、利率政策等金融政策的調(diào)整，給公積金行業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 住房公積金風(fēng)險(xiǎn)分類

圖2 全國歷年公積金歸集、提取和余額增長示圖

3、操作性風(fēng)險(xiǎn)

操作性風(fēng)險(xiǎn)是指因不完善或有問題的內(nèi)部程序、人員及系統(tǒng)或外部事件而造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，公積金行業(yè)出現(xiàn)的案件均與操作性風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)系。主要包括：（1）委托代辦風(fēng)險(xiǎn)。由于公積金管理中心不具備金融職能，辦理存款、貸款及結(jié)算業(yè)務(wù)等均委托銀行代辦，時(shí)常發(fā)生滯留、轉(zhuǎn)移、挪用公積金的情況，給住房公積金造成無法估量的損失。（2）內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)。主要是指中心內(nèi)部制度不健全、或有制度但執(zhí)行不到位，為違規(guī)提取、貸款和違法犯罪有可乘機(jī)會，導(dǎo)致中心蒙受損失的風(fēng)險(xiǎn)。（3）結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。是指辦理公積金繳存、提取及貸款發(fā)放回收等資金核算環(huán)節(jié)，以及辦理公積金劃轉(zhuǎn)、資料變更等前臺業(yè)務(wù)（包括來自代辦銀行方面），由于沒有按照規(guī)定或操作不當(dāng)造成的風(fēng)險(xiǎn)。（4）信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為技術(shù)軟件、硬件可靠性不強(qiáng)而發(fā)生的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。（5）員工風(fēng)險(xiǎn)。是指由于員工業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德等方面因素，導(dǎo)致在業(yè)務(wù)辦理過程中沒有嚴(yán)格履行業(yè)務(wù)規(guī)定、審批程序而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。（6）合作伙伴風(fēng)險(xiǎn)。是指合作伙伴不合作或產(chǎn)生糾紛而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。（7）合同風(fēng)險(xiǎn)。是指中心委托證券公司購買國債，與證券公司簽訂《國債代購協(xié)議》合同而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

二、住房公積金行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

（一）住房公積金業(yè)務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r

全國現(xiàn)有公積金管理中心343家，截至2010年10月末，全國住房公積金繳存職工達(dá)10,231.51萬人，公積金繳存總額為31,170億元，繳存余額達(dá)17,107億元；累計(jì)發(fā)放住房公積金個(gè)人貸款1,330.6萬筆，發(fā)放金額17,762億元，個(gè)人貸款余額達(dá)10,402億元。圖2和圖3顯示了全國公積金業(yè)務(wù)增長的情況。從近年來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，公積金歸集余額以平均每年40%的速度增長，個(gè)人貸款余額平均每年增長50%，發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于銀行業(yè)。注：圖中反映的2010年數(shù)據(jù)為預(yù)測數(shù)。

（二）住房公積金行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管現(xiàn)狀

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司是住房公積金的監(jiān)督管理部門，即負(fù)責(zé)制定住房公積金繳存、使用、管理和監(jiān)督制度、擬定公積金政策和發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施，又負(fù)責(zé)監(jiān)督全國住房公積金和其他住房資金管理、使用和安全等；下設(shè)三個(gè)處室，現(xiàn)有編制9人；各省建設(shè)廳下設(shè)住房公積金監(jiān)管處，編制基本均為3-5人，部省兩級專職監(jiān)管人員不足100人，尚有20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）沒有設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如此薄弱的監(jiān)管體系和監(jiān)管隊(duì)伍，要監(jiān)管全國343家社區(qū)中心、上萬億的資金運(yùn)營、約3萬從業(yè)人員的經(jīng)營活動(dòng)是不現(xiàn)實(shí)的。僅負(fù)責(zé)日常的業(yè)務(wù)工作及政策的制定指導(dǎo)等已經(jīng)是非常不易，行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督控制根本力所難及。全國現(xiàn)有的城市中心，由于沒有行業(yè)法規(guī)文件可以遵循，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡相同，大部分中心從成立初就沒有內(nèi)部稽核部門的編制；一部分中心內(nèi)部至今也沒有設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管部門，缺乏自我制約機(jī)制。

（三）存在的主要問題

目前，公積金行業(yè)的資金規(guī)模相當(dāng)于資產(chǎn)總規(guī)模排名前十位的招商銀行，遠(yuǎn)高于非銀行金融機(jī)構(gòu)和小規(guī)模股份制銀行。長期以來，如此大規(guī)模的資金一直由事業(yè)單位以行政化手段管理，在安全性、流動(dòng)性、保值增值及管理運(yùn)營等方面存在著諸多問題，尤其是住房公積金行業(yè)由于監(jiān)督管理體系、風(fēng)險(xiǎn)管理制度的不健全，僅靠各地中心主任及領(lǐng)導(dǎo)班子成員的工作責(zé)任心、對事業(yè)的責(zé)任感，靠干部員工的道德品行、法制觀念來控制資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

與國內(nèi)外銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理相比，公積金行業(yè)存在的主要問題是：（1）公積金宏觀監(jiān)管體系薄弱，監(jiān)管法規(guī)制度不健全。監(jiān)管的機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)管隊(duì)伍嚴(yán)重不足，公積金決策、監(jiān)督、約束和激勵(lì)等法規(guī)制度缺乏。（2）公積金管理中心尚未建立科學(xué)有效風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。缺少科學(xué)、有效的控制風(fēng)險(xiǎn)的組織結(jié)構(gòu)；在決策層、業(yè)務(wù)操作層、支持保障層和監(jiān)督層等各個(gè)層面尚未形成有效制衡，風(fēng)險(xiǎn)管理基本屬于初級階段。（3）全員風(fēng)險(xiǎn)管理意識比較薄弱。缺少風(fēng)險(xiǎn)管理文化建設(shè)和全員風(fēng)險(xiǎn)管理意識教育培訓(xùn)，部分中心領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)人員對風(fēng)險(xiǎn)的管理認(rèn)識嚴(yán)重不足。（4）內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制體系尚不健全。多數(shù)中心尚未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部稽核審計(jì)部門，尚未建立有效的內(nèi)部控制管理體制，內(nèi)部控制核心的五個(gè)方面：內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)督等在中心目前的管理體制中難以執(zhí)行到位。（5）尚未建立現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理工具體系。對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)掌握不完備，缺乏信息化系統(tǒng)，對交易系統(tǒng)基本無法控制，缺少內(nèi)部評級系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)、覆蓋各種業(yè)務(wù)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理評價(jià)體系。（6）績效和風(fēng)險(xiǎn)管理激勵(lì)機(jī)制尚屬空白。

（四）啟示

與國內(nèi)外銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模式相比，對公積金行業(yè)的啟示是：（1）公司治理結(jié)構(gòu)是確保銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理、有效控制的基礎(chǔ)平臺。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。股份制商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)規(guī)范了銀行應(yīng)建立股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層等機(jī)構(gòu)為主體的組織架構(gòu)和保證各機(jī)構(gòu)獨(dú)力運(yùn)作、有效制衡的監(jiān)督約束體制。這是確保各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制措施是否有效發(fā)揮的基礎(chǔ)平臺。有了這個(gè)基礎(chǔ)，才能談得上真正意義的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制，確保銀行經(jīng)營高效運(yùn)營。（2）公積金行業(yè)是以事業(yè)單位的行政手段管理公積金的存款、貸款及結(jié)算業(yè)務(wù)，即以行政職能管理金融業(yè)務(wù)，從制度定位上就缺少風(fēng)險(xiǎn)管理及監(jiān)管；由于沒有金融功能，公積金業(yè)務(wù)只能依附委托銀行及代辦機(jī)構(gòu)，使得公積金業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理、控制環(huán)節(jié)錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)隱患較多。（3）研究住房公積金行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管，首先應(yīng)明確住房公積金的管理體制、營運(yùn)模式以及機(jī)構(gòu)的定位，兩者是相對應(yīng)的。在現(xiàn)行事業(yè)單位的定位下，只能采用行政手段監(jiān)管；在現(xiàn)行的委托代辦體制下，任何有效的監(jiān)管方法、手段都是無法監(jiān)管到位的。所以，加強(qiáng)住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，必須改革創(chuàng)新住房公積金的管理體制和運(yùn)營模式，以順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和住房公積金事業(yè)發(fā)展的需要。

三、住房公積金風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管對策

（一）住房公積金制度新的定位設(shè)想

住房公積金制度建立之初定位是服務(wù)于住房制度改革，建立長期穩(wěn)定的住房資金來源，解決城鎮(zhèn)住房建設(shè)資金短缺、居民住房消費(fèi)能力不足的問題，推進(jìn)住房制度從實(shí)物福利分配向貨幣化分配轉(zhuǎn)換，逐步建立住房市場化機(jī)制。經(jīng)過近20年的發(fā)展和努力，我國新舊住房分配體制轉(zhuǎn)換已經(jīng)完成，市場化機(jī)制已經(jīng)確立，標(biāo)志著住房公積金制度初期目標(biāo)任務(wù)業(yè)已基本完成，在這一轉(zhuǎn)換過程中，住房公積金發(fā)揮了重大的作用。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加快，住房保障已成為中央和地方政府關(guān)注的主要社會問題，而資金短缺一直是制約住房保障建設(shè)的關(guān)鍵因素，單憑財(cái)政性資金，是杯水車薪，而商業(yè)信貸資金受資本逐利驅(qū)動(dòng)，不可能投放到不賺錢或微利的住房保障領(lǐng)域，這也正為住房公積金發(fā)揮政策性作用提供了有利時(shí)機(jī)。

據(jù)測算，到“十二五”期末，全國住房公積金歸集總額將達(dá)到6.68萬億元，歸集余額達(dá)到3.5萬億元，比目前國內(nèi)排行第五位的交通銀行資產(chǎn)總量還要大。如果把如此龐大、穩(wěn)定的低成本的資金，通過靈活的信貸政策和差別利率政策，為社會中低收入群體解決住房資金問題提供多方位支持，將對我國的住房保障建設(shè)起到重大的推進(jìn)作用。作者認(rèn)為，這就是住房公積金制度現(xiàn)在和今后一定時(shí)期內(nèi)的新定位。

長期以來，如此大規(guī)模的資金一直由事業(yè)單位以行政化手段管理，在安全性、公平性、流動(dòng)性、保值增值及管理運(yùn)營效率、監(jiān)管等方面存在著諸多無法解決的問題，究其原因大多應(yīng)歸屬制度和體制所固有的問題，也是住房公積金管理者后天所無法改變的。這既不符合資金運(yùn)營與管理的內(nèi)在要求，也嚴(yán)重阻礙了行業(yè)的生存與發(fā)展。如若提升住房公積金在住房保障上的作用，就必須遵循資金運(yùn)作的客觀規(guī)律，對現(xiàn)行的管理體制和運(yùn)營模式進(jìn)行改革，保留其政策性特色，賦予管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的金融職能，實(shí)行完全的獨(dú)立運(yùn)作與管理，推動(dòng)管理機(jī)構(gòu)從行政化向企業(yè)化轉(zhuǎn)變；同時(shí)建立行業(yè)融資平臺，并與人民銀行資金市場相連接，拓寬融資渠道，提高資金的使用效率；建立健全與之相適應(yīng)的獨(dú)立的監(jiān)管體系，方能確保住房公積金的高效、安全運(yùn)營。

（二）建立住房公積金統(tǒng)一監(jiān)管架構(gòu)體系

建立全國統(tǒng)一的住房公積金決策監(jiān)管架構(gòu)體系，從國家宏觀層面上設(shè)立全國住房公積金決策管理委員會，其下設(shè)立“國家住房公積金監(jiān)管局”，在各省設(shè)立住房公積金監(jiān)管分局，監(jiān)管分局是監(jiān)管總局的直屬機(jī)構(gòu)，行政、人事實(shí)行自上而下的垂直管理，配備與業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管隊(duì)伍，全面負(fù)責(zé)對全國住房公積金政策、業(yè)務(wù)、法規(guī)、高管人員等進(jìn)行直接監(jiān)管。

（三）健全完善住房公積金行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系

當(dāng)前，迫切需要制定“住房公積金行業(yè)監(jiān)督管理法”，通過立法，規(guī)范住房公積金監(jiān)督管理行為，防范和化解公積金行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全“住房公積金行業(yè)行政許可事項(xiàng)” 、“住房公積金高級管理人員任職資格許可” 、“風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究”、“風(fēng)險(xiǎn)管理激勵(lì)機(jī)制”等規(guī)章制度，明確各級職責(zé)和權(quán)限，提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識。同時(shí)，借鑒銀行公司治理結(jié)構(gòu)的理念，規(guī)范社區(qū)中心內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，使其更加科學(xué)、規(guī)范，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）住房公積金管理中心建立風(fēng)險(xiǎn)管理自我約束機(jī)制

1、建立科學(xué)、有效的風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系。決策層、業(yè)務(wù)操作層、支持保障層、監(jiān)督管理層相互制約，各機(jī)構(gòu)或部門獨(dú)立運(yùn)作、相互制衡，實(shí)現(xiàn)三道防線的風(fēng)險(xiǎn)管理。建立中心首席風(fēng)險(xiǎn)官制度，協(xié)助中心負(fù)責(zé)人主抓風(fēng)險(xiǎn)管理等。

2、建立內(nèi)部控制管理機(jī)制。根據(jù)公積金業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立內(nèi)部控制管理制度及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定業(yè)務(wù)控制操作流程、風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)；對重要風(fēng)險(xiǎn)崗位實(shí)行必要的分離政策。定期開展內(nèi)部控制執(zhí)行情況的稽核評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果納入績效考核分配。

3、建立內(nèi)部稽核審計(jì)部門，賦予其獨(dú)立監(jiān)督職能。明確稽核部門的職責(zé)定位，制定稽核審計(jì)作業(yè)流程，建立稽核審計(jì)報(bào)告垂直路徑，稽核報(bào)告直接上報(bào)中心主任。開展專項(xiàng)業(yè)務(wù)稽核、重要崗位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)稽核評價(jià)等，查找中心內(nèi)部制度、體制方面存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患和漏洞。

（五）建立計(jì)算機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)

全國住房公積金總量將不斷壯大

公積金風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)算機(jī)系統(tǒng)設(shè)置三個(gè)層面：（1）屬于交易和操作的風(fēng)險(xiǎn)管理層面（前臺業(yè)務(wù)）。如貸款發(fā)放金額系統(tǒng)最高額的限制、公積金卡使用可作為辦理各種業(yè)務(wù)時(shí)有效身份的識別，均可有效控制操作風(fēng)險(xiǎn)；（2）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用的層面。通過把第一層面各種數(shù)據(jù)、信息進(jìn)行加工、處理、分析，來形成對公積金信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)管理具體的應(yīng)用，如貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)等；（3）更高層面。通過在第二個(gè)層面各種數(shù)據(jù)的分析、評估，形成風(fēng)險(xiǎn)管理的報(bào)告，掌握各種風(fēng)險(xiǎn)的苗頭和變化趨勢，以便于中心管理層采取有效的管理措施。

（六）營造住房公積金行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理文化

提高公積金風(fēng)險(xiǎn)意識和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)文化建設(shè)是風(fēng)險(xiǎn)管理的根本。因此，應(yīng)加強(qiáng)公積金行業(yè)全體員工的職業(yè)道德教育，強(qiáng)化中高級管理人員尤其是中心主任的風(fēng)險(xiǎn)管理意識和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，正確認(rèn)識公積金業(yè)務(wù)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)管理的辨證關(guān)系，切忌忽視風(fēng)險(xiǎn)的新業(yè)務(wù)開發(fā)和操作。風(fēng)險(xiǎn)管理人員要在研究市場、研究業(yè)務(wù)的過程中研究風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)管理，樹立為更好地促進(jìn)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)管理理念。通過各種途徑和方式，培育與業(yè)務(wù)發(fā)展相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)的公積金行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理文化。

隨著時(shí)間的推移，全國住房公積金總量將不斷壯大，若繼續(xù)保持公積金行業(yè)現(xiàn)有事業(yè)單位定性、現(xiàn)有行政手段、現(xiàn)有行業(yè)功能、現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管人員、監(jiān)管模式和手段，在國內(nèi)及國際金融和房地產(chǎn)業(yè)跌宕起伏的多變環(huán)境中，不可能不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)就將是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)將無法控制，最終結(jié)果使成千上億職工的住房公積金面臨損失。如何監(jiān)管好住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)，不僅應(yīng)引起公積金行業(yè)的各級監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)、中心主任、從業(yè)人員的深思，也是公積金人不可推卸的歷史使命?。ū疚淖髡呦荡筮B市住房公積金管理中心主任、教授研究員級高級會計(jì)師、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；大連市住房公積金管理中心稽核處處長）■