解讀《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》撤村圈地為哪般

葉劍平 宋家寧

解讀《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》撤村圈地為哪般

葉劍平 宋家寧

并非將農(nóng)民上樓就是實現(xiàn)了農(nóng)村的發(fā)展。地方政府在政策實際運用中，扭曲了增減掛鉤政策的政策目的，將獲取地方發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)置于首位，不考慮實際狀況盲目擴(kuò)大試點范圍；將本來用于建新的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在一個周轉(zhuǎn)期內(nèi)重復(fù)、多次使用；并且不考慮農(nóng)民意愿，統(tǒng)拆統(tǒng)建、強(qiáng)拆強(qiáng)建。

在廣西柳州市屏山大道一個公交車站，一群農(nóng)民在等候公交車。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，一些地方出現(xiàn)了違背政策要求、侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，如“被上樓”、“被城鎮(zhèn)化”

2010年11月10日，溫家寶總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。會議明確強(qiáng)調(diào)開展農(nóng)村土地整治要堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓。這些問題在當(dāng)前各地開展增減掛鉤工作中表現(xiàn)較為突出，也從一個側(cè)面反映了一個好的政策制度缺乏合理、有效的政策解讀。

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策成為土地管理領(lǐng)域的一個熱點問題。然而增減掛鉤的政策內(nèi)涵為何，國內(nèi)并沒有統(tǒng)一的、正確的認(rèn)識，對增減掛鉤的理解還多半停留在表面上。

“掛鉤”立意為善

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的基本制度背景是：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，原來依托增量資源、外延式擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式逐漸向依托存量資源、內(nèi)涵增長型的模式轉(zhuǎn)變。同時，以往攤大餅式的城市擴(kuò)張以征地制度為標(biāo)志，不僅成本高，效率低，而且由于征地過程中潛在的巨大級差地租收益，激發(fā)了大量的社會矛盾，從長遠(yuǎn)看，尤其不利于社會穩(wěn)定。因此，在存量發(fā)展模式示范效應(yīng)下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策應(yīng)運而生。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤即通過城與鄉(xiāng)之間的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，在減少農(nóng)村建設(shè)用地面積的同時，有效有度有利地增加城市建設(shè)用地面積，在建設(shè)用地總量控制的前提下實現(xiàn)區(qū)域間用地平衡。

此政策的出臺主要是為了突破未來城鎮(zhèn)化的用地瓶頸，立意于通過政策手段改變舊有的增量擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化模式，在保證城市能夠持續(xù)擴(kuò)張的同時，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。具體而言，該制度模式的標(biāo)志性文件是2008年國土資源部頒布的138號文《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》。從《辦法》本身看，是突破當(dāng)前城鎮(zhèn)化困境及農(nóng)村發(fā)展問題的適宜政策，其中也對實施增減掛鉤的原則和方式進(jìn)行了明確規(guī)定。

但一個制度的有力推行不只取決于制度本身，更重要的是制度環(huán)境如何，運行過程中有無必要的規(guī)范與監(jiān)督，制定過程中有無對可能存在的尋租空間進(jìn)行疏堵。正是由于制度從形成到完善的復(fù)雜過程，增減掛鉤政策試運行過程中出現(xiàn)了一些問題，例如，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)演變?yōu)閱渭兊耐恋刂笜?biāo)流轉(zhuǎn)；增減掛鉤產(chǎn)生的土地增值收益并沒有按照政策的預(yù)想充分、完全地返還到農(nóng)村地區(qū)；在很多試點地區(qū)，該政策的推行使本來具有地方特色的村落文化在整治過程中泯滅，相應(yīng)的農(nóng)居變?yōu)閱握{(diào)、統(tǒng)一的居民小區(qū)，等等。

這些問題折射出增減掛鉤政策實際運行中存在政策誤區(qū)，在利益的驅(qū)使下，各主體扭曲了這一本來立意為善的政策。

實踐誤區(qū)重重

增減掛鉤政策在實踐中出現(xiàn)的問題，其背后的驅(qū)動力主要是兩個：建設(shè)用地指標(biāo)，以及通過指標(biāo)掛鉤實現(xiàn)的土地資產(chǎn)收益。地方政府對農(nóng)村區(qū)域進(jìn)行大拆大建，統(tǒng)一將村民“上樓”，在此過程中扭曲了增減掛鉤政策的設(shè)立原則與目的，一方面通過指標(biāo)周轉(zhuǎn)突破區(qū)域用地瓶頸，另一方面，通過指標(biāo)置換獲取土地資產(chǎn)變現(xiàn)后的收益。

事實上，獲取建設(shè)用地指標(biāo)并非增減掛鉤的政策目的，僅僅是實現(xiàn)目的的手段，而通過指標(biāo)騰挪實現(xiàn)的農(nóng)村土地資產(chǎn)變現(xiàn)后的收益更不應(yīng)該由政府掌控其去留，應(yīng)保證收益“哪里來哪里去”，通過短期補償與長效返還相結(jié)合全部返還給農(nóng)村、農(nóng)民。

獲取建設(shè)用地指標(biāo)是實現(xiàn)增減掛鉤政策目的的必要手段。當(dāng)前增減掛鉤政策飽受爭議的焦點之一即在各試點中出現(xiàn)大量的撤村圈地現(xiàn)象，更有甚者偽造用地指標(biāo)，脫離土地實體，玩弄數(shù)字游戲。這些問題的根源在于，在實際政策運行中，地方政府扭曲了政策目的，將獲取地方發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)置于首位，才會在實際中不考慮村莊的實際狀況，盲目擴(kuò)大試點范圍；將本來用于建新的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在一個周轉(zhuǎn)期內(nèi)，加快其流轉(zhuǎn)速度，重復(fù)、多次使用；并且不考慮農(nóng)民意愿，統(tǒng)拆統(tǒng)建、強(qiáng)拆強(qiáng)建。

中央政府在這個時期推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，根本目的并非騰挪建設(shè)用地指標(biāo)，而是考慮到國家的存量資源現(xiàn)狀、土地利用模式，一方面扭轉(zhuǎn)原來一味外延的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式；另一方面，充分、有效盤活農(nóng)村固化的土地資產(chǎn)，“以農(nóng)村建農(nóng)村”，以期在農(nóng)村內(nèi)部實現(xiàn)資源、資產(chǎn)的良性循環(huán)。具體政策實行中，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)間的掛鉤，只是達(dá)到上述目的的具體措施。說到底，增減掛鉤政策試圖解決的仍然是長期發(fā)展問題，特別是農(nóng)村區(qū)域的長期發(fā)展問題，并非單純的突破地方用地瓶頸。

“增加的”與“減少的”并非單純的土地指標(biāo)。對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的另外一個誤區(qū)主要表現(xiàn)在過于關(guān)注指標(biāo)的“增”與“減”。許多地方政府在制定增減掛鉤規(guī)劃實施方案時，只看能否增加城市用地指標(biāo)，卻忽略了增加指標(biāo)的根本目的。然而，如上文提及，用地指標(biāo)，只是實現(xiàn)該政策目的的必要手段，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，才能真正將政策落到實處，指標(biāo)間的掛鉤才不至于成為地方政府謀取建設(shè)用地的方法。

就筆者的理解，城市建設(shè)用地增加，表面上增指標(biāo)，實際上增加的應(yīng)該是該部分建設(shè)用地合理利用給整個區(qū)域帶來的公共福利：推進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)均等化；利用增加的指標(biāo)更好地實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)對地區(qū)發(fā)展的帶動；通過該部分指標(biāo)的合理利用，使城市功能更加完整，城市建成區(qū)的擴(kuò)展能否相應(yīng)地提升城市的承載力等等。

相應(yīng)的，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的減少，減少的也不應(yīng)僅僅是指標(biāo)，換句話說，并非將農(nóng)民上樓就是實現(xiàn)了農(nóng)村的發(fā)展，更重要的是，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的減少是不是真正的用地集約化，用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否真正實現(xiàn)了用地效率的提升。如果僅僅是改變農(nóng)民的居住方式，而沒有從根本上優(yōu)化其生產(chǎn)、生活模式，那么增減掛鉤政策的實施就沒有落到實處。

指標(biāo)掛鉤中的土地資產(chǎn)溢價應(yīng)是發(fā)展農(nóng)村的“資金池”。很多地方政府利用增減掛鉤政策推行土地綜合整治，動力不在于實現(xiàn)其區(qū)域更快更好的發(fā)展，而是“土地財政”的刺激。眾所周知，分稅制改革后，地方事權(quán)增加，財權(quán)減少，伴隨著土地資產(chǎn)化進(jìn)程，地方政府將目光盯在了土地上，在征地模式暴露出其種種弊端后，增減掛鉤政策給一些地方政府提供了另一個“以地生財”的機(jī)會。通過置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，變相盤剝農(nóng)村、農(nóng)民的資產(chǎn)。這也是當(dāng)前對此本來立意很好的政策出現(xiàn)種種非議的一方面原因——其似乎有回歸征地的嫌疑。

2010年12月15日，國務(wù)院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》全文，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。二次征求意見稿明確規(guī)定，“對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”

2008年出臺的《辦法》中明確規(guī)定，“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件?！边@里的實際含義是，從農(nóng)村置換出的土地，變現(xiàn)后的資產(chǎn)必須充分返還于農(nóng)村，用于改善農(nóng)村建設(shè)、提高農(nóng)民生活水平，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級。指標(biāo)掛鉤中的土地資產(chǎn)溢價來源于農(nóng)村，因此，政府應(yīng)制定短期安置與長效返還計劃，建立農(nóng)村發(fā)展“資金池”，實現(xiàn)“以農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村”。

總之，實踐中的政策誤區(qū)總是伴隨著錯誤的政策導(dǎo)向，城鎮(zhèn)化需要土地，在錯誤的導(dǎo)向下，種種急功近利的思考直接使增減掛鉤政策出現(xiàn)這樣那樣的問題。未來無論政策制定者還是政策執(zhí)行者都需要明白，通過增減掛鉤政策實現(xiàn)的不應(yīng)是單純將農(nóng)村土地指標(biāo)拿到城市來用，而是通過農(nóng)村土地利用的適度集約化，在保證農(nóng)民農(nóng)村利益的前提下，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)，并在良性城鎮(zhèn)化過程中，實現(xiàn)城市功能的外延及輻射，從而帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，而非簡單地農(nóng)民市民化，土地城市化，更甚者，以村養(yǎng)城。

求解政策正途

上文針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的運行現(xiàn)狀及政策內(nèi)涵進(jìn)行了剖析，應(yīng)該說政策是一個好的政策，只是由于其實踐時間較短，政策細(xì)節(jié)尚不規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)了這樣那樣的問題。未來，增減掛鉤政策的發(fā)展方向應(yīng)該如何？

政策目的——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村發(fā)展。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的推行是為了轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，推動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，以內(nèi)涵式發(fā)展推動新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)村區(qū)域更新，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此政府在實行增減掛鉤政策時，其立意、方案設(shè)計及主旨思想必須圍繞如何更好、更合理地縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展來進(jìn)行。

實際上，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之間是過程與結(jié)果的關(guān)系。增減掛鉤政策是現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一種具體方式，其主要政策目的是為了實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展。因此，這個政策目的是必須要置于首位的，正確的目的導(dǎo)向起碼會將政策實施規(guī)范到正確的方向上。此外，究竟針對增減掛鉤政策的農(nóng)村發(fā)展是怎樣的發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌又是怎樣的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌則需要具體的執(zhí)政者進(jìn)行符合地方現(xiàn)實的設(shè)計。

政策原則——城市為農(nóng)村創(chuàng)造環(huán)境，實現(xiàn)“以農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村”?！耙赞r(nóng)村發(fā)展農(nóng)村”實際上包含了兩方面的含義：一為農(nóng)村來的要完全返還給農(nóng)村；二為農(nóng)村發(fā)展必須有自己的路徑，這個路徑不僅要依照我國農(nóng)村區(qū)域的共性來制定，同時還要兼顧不同地區(qū)的個性。

一方面，農(nóng)村提取的土地資源進(jìn)行資產(chǎn)化后，要將增值收益完全用于農(nóng)村建設(shè)，即政策雖然立足于城與鄉(xiāng)，但實際上應(yīng)偏重于“鄉(xiāng)”，偏重于以城促鄉(xiāng)。此政策原則的實現(xiàn)，必須以合理、有效的利益分配機(jī)制為前提，政策推行過程中對農(nóng)村、農(nóng)民的保障不僅僅是短期的安置及補償，更要注重保障效果的長效性。要通過建立良性的互動機(jī)制，以扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，設(shè)立致力于農(nóng)村公共服務(wù)供給均等化的基金為路徑，運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤過程中產(chǎn)生的土地增值收益幫助農(nóng)村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，農(nóng)村就是農(nóng)村，特別是在二元體制的大背景下，完全脫離農(nóng)村現(xiàn)實，試圖通過空間整治與改造實現(xiàn)農(nóng)村的“被城市化”是不足取的。我國農(nóng)村的形成、發(fā)展有其自身的歷史背景與制度根源，而且村落文化實際上可以成為區(qū)域發(fā)展的一個有利因素。增減掛鉤并不是以磨滅地方特色、統(tǒng)拆統(tǒng)建為必要條件的。如果在具體實行中，又重彈老調(diào)，農(nóng)民全部上樓，農(nóng)村全部按照城市的建設(shè)模式進(jìn)行改造，將從根本上違背該政策的政策原則。因此，地方政府在政策推行過程中，要嚴(yán)格從試點區(qū)域的特點出發(fā)，不僅要建設(shè)其硬環(huán)境，同時更要注重其軟環(huán)境的保存，在發(fā)揮地方原有優(yōu)勢的基礎(chǔ)上為其創(chuàng)造新的優(yōu)勢，通過城市的拉動與政策的推動，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)又好又快的發(fā)展。

葉劍平 中國人民大學(xué)土地管理系主任、土地政策與制度研究中心主任

宋家寧 中國人民大學(xué)土地管理系博士