鐵路運(yùn)輸企業(yè)基本建設(shè)資金預(yù)算管理的思考與對策

濟(jì)南鐵路局 張睿

鐵路運(yùn)輸企業(yè)基本建設(shè)資金預(yù)算管理的思考與對策

濟(jì)南鐵路局 張睿

2010年，我國鐵路建設(shè)規(guī)模達(dá)7000億元，按照《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，今后幾年仍是鐵路建設(shè)的高峰期，而且建設(shè)規(guī)模將不斷擴(kuò)大。與此同時，巨額的資金規(guī)模倍受政府、出資者、社會各界的關(guān)注。本文首先闡述了鐵路建設(shè)資金預(yù)算管理存在的問題，然后分析了產(chǎn)生的主客觀原因，探求有針對性的應(yīng)對措施，以促進(jìn)鐵路建設(shè)資金預(yù)算管理的有效執(zhí)行，控制建設(shè)資金風(fēng)險。

鐵路建設(shè)資金 預(yù)算管理 策略

一、引言

按照國務(wù)院批準(zhǔn)頒布實施的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,到2020年全國鐵路營業(yè)里程將突破12萬公里，復(fù)線率和電化率均達(dá)到60%，主要技術(shù)裝備達(dá)到或接近國際先進(jìn)水平，鐵路建設(shè)投資總規(guī)模將突破5萬億元。面對日益劇增的建設(shè)資金需求，必須實施有效地預(yù)算控制，做到既滿足鐵路工程建設(shè)資金需要，又防止建設(shè)資金大量閑置、沉淀，實現(xiàn)通過建設(shè)資金預(yù)算管理達(dá)到控制投資成本的目的。本文結(jié)合當(dāng)前鐵路建設(shè)資金預(yù)算管理工作實際情況，對存在的各種現(xiàn)實問題進(jìn)行分析，并從建設(shè)資金預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)管等方面提出一些建議。

二、當(dāng)前鐵路建設(shè)資金預(yù)算管理存在的主要問題

（一）概算對投資成本缺乏剛性約束,造成資金預(yù)算存在缺口

鐵道部現(xiàn)行規(guī)定，尚未批復(fù)的調(diào)整概算文件、I類變更以及暫未按有關(guān)規(guī)定調(diào)整的料差等，不能作為編報資金預(yù)算的依據(jù)，所需資金不得納入項目資金預(yù)算。

由于當(dāng)前鐵路建設(shè)項目前期勘測工作廣度、深度普遍不夠，設(shè)計單位選定的線位方案往往穿越不良地質(zhì)地段或重要建筑（或文物），造成施工階段出現(xiàn)大量的設(shè)計變更；征地拆遷、三電遷改等統(tǒng)計數(shù)量與實際相差甚遠(yuǎn)。由于工程設(shè)計質(zhì)量不高，部分鐵路建設(shè)項目概算與實際投資存在較大偏差，存在項目投資成本超概算現(xiàn)象。而批復(fù)調(diào)整概算文件、I類變更以及料差等的權(quán)限集中在鐵道部，批復(fù)時間滯后，無法及時驗工計價，造成建設(shè)資金需求缺口日增。

（二）建設(shè)管理不規(guī)范，制約了預(yù)算管理效能的發(fā)揮

隨著大規(guī)模鐵路基本建設(shè)全面展開，建設(shè)單位面臨各種建設(shè)管理專業(yè)人員嚴(yán)重短缺的問題，建設(shè)管理力量相對薄弱；在建設(shè)管理各項內(nèi)部控制制度方面也是逐步建立、修訂和完善，整體建設(shè)管理水平有待提高。造成個別項目在建設(shè)過程中存在管理不規(guī)范的問題，比如對合同金額調(diào)整的條款約定不規(guī)范，形成開口合同；擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，概算外增加投資項目；對監(jiān)理單位管理不力，沒有督促監(jiān)理單位認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對驗工計價中工程數(shù)量和質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，造成驗工計價不真實；對合同條款理解不透徹，未嚴(yán)格按照合同約定撥付預(yù)付款、工程進(jìn)度款、工程結(jié)算款。

上述問題的存在必然影響建設(shè)資金預(yù)算的準(zhǔn)確性、合理性，使之不能真實地反映工程建設(shè)的實際資金需求，造成資金閑置、沉淀，或不規(guī)范使用建設(shè)資金等行為，制約了建設(shè)資金預(yù)算管理效能的發(fā)揮。

（三）預(yù)算編制較粗放，約束力不強(qiáng)

目前建設(shè)資金年度預(yù)算在每年年初進(jìn)行編制，易造成與建設(shè)項目進(jìn)度不匹配。特別是新開工項目，有的雖成立了管理機(jī)構(gòu)，人員未到位，招投標(biāo)工作尚未開展，無法確切掌握工程的進(jìn)展情況。其次，鐵路建設(shè)資金預(yù)算涉及計劃、財務(wù)、合同、施工等諸多方面，在實施預(yù)算的過程中，由財務(wù)部門單獨(dú)承擔(dān)，缺乏相關(guān)部門的緊密協(xié)作與配合，使得有關(guān)資料數(shù)據(jù)獲得不全面，信息來源不暢通，在此狀態(tài)下編制的資金預(yù)算較為粗放，約束力不強(qiáng)。

（四）預(yù)算支出執(zhí)行程序不嚴(yán)肅

鐵道部現(xiàn)行規(guī)定：預(yù)算執(zhí)行過程中，建設(shè)項目情況發(fā)生變化時，應(yīng)上報資金調(diào)整預(yù)算。目前，預(yù)算執(zhí)行過程中，重調(diào)增預(yù)算，輕調(diào)減預(yù)算現(xiàn)象比較普遍，不利于鐵道部統(tǒng)籌安排建設(shè)資金。其次，個別單位認(rèn)為超預(yù)算撥付建設(shè)資金是建設(shè)過程中暫時的事情，超資金預(yù)算撥付資金可以通過調(diào)整資金預(yù)算解決。這些認(rèn)識上的偏差導(dǎo)致了“先撥后批”的工程價款結(jié)算違規(guī)。

（五）預(yù)算監(jiān)督不力，缺乏考評機(jī)制

目前，鐵道部通過核定建設(shè)單位月末銀行存款限額對各建設(shè)單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，規(guī)定各建設(shè)單位月末銀行存款不得超出鐵道部核定限額。造成考核指標(biāo)單一，只注重了預(yù)算執(zhí)行的數(shù)量，不注重執(zhí)行質(zhì)量，偏離了通過建設(shè)資金預(yù)算管理達(dá)到控制投資成本的目的。

三、加強(qiáng)鐵路建設(shè)資金預(yù)算管理的建議

（一）提高項目前期工作質(zhì)量，控制建設(shè)項目投資成本

首先，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)前期工作的介入和監(jiān)督，包括配合和參與項目的勘察設(shè)計、提高對項目初步設(shè)計文件初審質(zhì)量、加強(qiáng)施工圖審核和優(yōu)化、加強(qiáng)對勘察設(shè)計質(zhì)量的考核,從源頭控制投資成本，從而合理控制建設(shè)資金需求。其次，改進(jìn)投資成本審批制度，I類變更、價差調(diào)整、降造費(fèi)使用等審批權(quán)限適當(dāng)下放，簡化審批程序，以使預(yù)算編制與現(xiàn)場施工實際緊密結(jié)合，及時滿足建設(shè)資金需求。

（二）建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部控制制度

預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行都需要多個部門之間的相互配合、相互協(xié)調(diào)，因此各部門之間的信息溝通、相互協(xié)作就成了影響全面預(yù)算管理效果的非常重要的因素。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制與重大預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過預(yù)算管理機(jī)構(gòu)討論通過,確保預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行過程

建設(shè)單位要根據(jù)項目年度投資計劃，合理掌握和測算年度資金預(yù)算。依據(jù)鐵道部批復(fù)的年度資預(yù)算，結(jié)合各項目合同約定、項目月（季）度投資完成計劃、施工組織方案、征地拆遷進(jìn)度安排、甲供物資設(shè)備款項支付、驗工計價等情況，盡可能準(zhǔn)確合理編制建設(shè)資金分月度使用預(yù)算，有效控制資金沉淀量，避免建設(shè)資金閑置，以降低資金使用成本。

預(yù)算執(zhí)行過程中，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對驗工計價的監(jiān)控，督促監(jiān)理單位認(rèn)真履行第三方監(jiān)督職能，確保驗工計價的真實性、準(zhǔn)確性?？刂乒こ炭铐棑芨蛾P(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照合同約定、工程實際進(jìn)度以及真實的驗工計價資料撥付工程預(yù)付款、工程進(jìn)度款、工程結(jié)算款。項目情況發(fā)生變化時，應(yīng)及時調(diào)整資金預(yù)算。嚴(yán)格遵守先審批、后撥款原則。嚴(yán)禁超概算、超合同、超驗工計價、超預(yù)算、超工程進(jìn)度撥款。

（四）建立計算機(jī)支持系統(tǒng)

實現(xiàn)建設(shè)資金的預(yù)算管理，必須依靠強(qiáng)有力的現(xiàn)代技術(shù)手段，建立覆蓋預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的計算機(jī)管理信息系統(tǒng)。應(yīng)由五個有機(jī)結(jié)合的子系統(tǒng)構(gòu)成。一是基礎(chǔ)信息管理子系統(tǒng)。此系統(tǒng)統(tǒng)一管理本級與預(yù)算管理相關(guān)的各種數(shù)據(jù)，具備資料傳輸、錄入、更新、查詢等項功能。二是預(yù)算編審子系統(tǒng)。該系統(tǒng)利用現(xiàn)有基礎(chǔ)資料，測算、匯總年度預(yù)算、月度預(yù)算。三是預(yù)算指標(biāo)管理子系統(tǒng)。該系統(tǒng)與預(yù)算編審系統(tǒng)相銜接，自動接收審批后的年度、月度預(yù)算，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算指標(biāo)撥付、追加、追減等事項的統(tǒng)一管理。四是預(yù)算與會計財務(wù)處理系統(tǒng)。主要完成建設(shè)單位會計日常核算的所有任務(wù)和年終決算，管理預(yù)算內(nèi)外資金賬戶。五是預(yù)算運(yùn)行監(jiān)測分析子系統(tǒng)。負(fù)責(zé)對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行全過程監(jiān)測、預(yù)警，對預(yù)算運(yùn)行態(tài)勢進(jìn)行分析，為正確決策提供依據(jù)。

（五）建立預(yù)算定期分析制度，完善預(yù)算考評機(jī)制

建立預(yù)算定期分析制度，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與制定的目標(biāo)值進(jìn)行比較，重點(diǎn)分析差異的原因及擬采取的措施。同時，完善預(yù)算考評機(jī)制，將預(yù)算的考評與部門、個人考評結(jié)合起來，注重與預(yù)算評價結(jié)果相對應(yīng)的激勵機(jī)制，充分發(fā)揮主觀能動性，同時嚴(yán)格責(zé)任追究，保證預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、結(jié)束語

鐵路建設(shè)資金預(yù)算管理是一項長期性、系統(tǒng)性的工作，貫穿項目建設(shè)的全過程?？茖W(xué)周密編制預(yù)算，在各個建設(shè)階段嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算并隨時糾偏，實現(xiàn)通過建設(shè)資金預(yù)算管理達(dá)到控制投資成本，提高鐵路建設(shè)資金使用效益，為迅速發(fā)展的鐵路建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1]趙吉雄.加強(qiáng)鐵路基建財務(wù)管理的若干思考.2007年度中國總會計師優(yōu)秀論文選，2008

[2]王化成，佟巖，李勇.全面預(yù)算管理[M]北京中國人民大學(xué)出版社，2004