現(xiàn)行育林基金制度存在的問題及改革建議和展望

北京林業(yè)大學(xué) 孟南 蘇林

現(xiàn)行育林基金制度存在的問題及改革建議和展望

北京林業(yè)大學(xué) 孟南 蘇林

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時期，育林基金制度改革的重要性逐步凸顯，對于育林基金制度問題和改革方案議題的研究既有理論意義也有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。筆者通過對育林基金理論的研究，從發(fā)現(xiàn)并分析育林基金制度存在的問題入手，給出了育林基金制度的改革建議，并提出了將育林基金制度改革為造林保證金的展望。

育林基金制度 現(xiàn)存問題 改革建議 造林保證金

建國前，我國森林資源遭受破壞性采伐；建國后，長期過量采伐樹木，伐而不育，營林投資機(jī)制不健全，導(dǎo)致現(xiàn)在的林業(yè)企業(yè)面臨嚴(yán)重的資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)困難。育林基金制度的改革和完善，是國情發(fā)展的客觀要求，是提高林業(yè)資金使用效率的重要措施。研究如何解決林業(yè)資金短缺的問題，改革傳統(tǒng)的育林基金制度，進(jìn)而解決林業(yè)面臨的危機(jī)和改善生態(tài)環(huán)境等問題，已經(jīng)成為一項重要課題。

一、育林基金的內(nèi)涵和本質(zhì)

育林基金是為了恢復(fù)、培育和保護(hù)森林資源，彌補(bǔ)國家營林資金投入的不足，本著“以林養(yǎng)林”的原則而建立的生產(chǎn)性專項基金。育林基金是規(guī)定比例從木竹初次銷售收入中提取的林業(yè)專項資金，用于恢復(fù)和培育森林資源，維持林業(yè)簡單再生產(chǎn)的進(jìn)行。

財政部1993年指出，采運企業(yè)和供銷企業(yè)按規(guī)定計算提取的育林費分別計入木材生產(chǎn)成本和木材進(jìn)貨成本；實行林木資產(chǎn)核算并核定林木資本后，采伐林木的實際成本應(yīng)轉(zhuǎn)入木材成本得到補(bǔ)償，在育林基金中應(yīng)扣除這部分的成本數(shù)，以免重復(fù)。由此可見，育林基金的本質(zhì)是成本補(bǔ)償。

二、育林基金制度存在的問題

隨著林業(yè)的發(fā)展和林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國育林基金制度在不斷完善，但依舊存在一些問題。

（一）育林基金制度無法反映育林基金的本質(zhì)

育林基金的提取實質(zhì)是林木培育過程中生產(chǎn)耗費的補(bǔ)償。現(xiàn)行制度規(guī)定，育林基金按木竹銷售收入的一定比例，由林業(yè)部門征收并統(tǒng)一納入預(yù)決算管理。比例征收的方法在數(shù)額上無法確切反映成本；且其采取的統(tǒng)一預(yù)算管理的方式，無法體現(xiàn)企業(yè)為主體的成本與收入配比的原則。

（二）育林基金制度造成營林投資權(quán)責(zé)失衡

從征收環(huán)節(jié)角度出發(fā)，育林基金在銷售環(huán)節(jié)提取，無法對生產(chǎn)過程中發(fā)生的各種非正常損耗發(fā)揮有效地控制和約束的作用。其次，從核算的角度出發(fā)，營林生產(chǎn)采用的是預(yù)算制的會計核算辦法，營林生產(chǎn)費用當(dāng)年核算當(dāng)年核銷，不計入營林產(chǎn)品成本，造成營林投資權(quán)責(zé)失衡；且致使育林基金未被計入最終產(chǎn)品的成本中，人為地阻斷了森林資源資產(chǎn)正常的成本補(bǔ)償回路。

（三）育林基金制度下企業(yè)承擔(dān)附加責(zé)任

從采伐木竹產(chǎn)品的銷售收入中提取的育林基金，全額繳入地方國庫，專項用于森林資源的陪護(hù)和管理，意味著源自商品林的育林基金將有部分被用作生態(tài)林的營林和管理，而公益林以生態(tài)效益為主，對其投入的責(zé)任主體應(yīng)為國家，來自企業(yè)和個人的育林基金不應(yīng)用作生態(tài)林的陪護(hù)和管理。

（四）育林基金的提取標(biāo)準(zhǔn)和范圍混亂

育林基金的提取標(biāo)準(zhǔn)在國有林區(qū)和集體林區(qū)之間、以及國有林區(qū)的不同片林區(qū)之間都不相同，不利于形成統(tǒng)一的林業(yè)企業(yè)會計核算制度。育林基金按規(guī)定僅對木材和竹材征收，但許多省區(qū)已經(jīng)延伸到林副產(chǎn)品及經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品，違背了育林基金制度存在的目的和宗旨。

（五）育林基金未能形成木材生產(chǎn)資金的良性循環(huán)

現(xiàn)行育林基金制度由于受籌資渠道狹窄的限制，其籌資量有限，尤其是國家實施天然林保護(hù)工程后，采伐量減少，育林基金也相應(yīng)減少，不能解決林業(yè)資金短缺的矛盾，因而不能解決林業(yè)投入的根本問題，無法形成林業(yè)資金的良性循環(huán)。

（六）存在同性質(zhì)費用重復(fù)征收的現(xiàn)象

育林基金作為成本補(bǔ)償性資金，不應(yīng)與其他具有同等性質(zhì)的資金如林價同時征收，但有的省份在計提林價的同時，還要求資源經(jīng)營單位在木材銷售環(huán)節(jié)再提取育林基金；此外，對于以進(jìn)行成本核算的人工林，還要求其提取育林基金。林價、育林費（育林基金）和成本三者同時并存的局面，加重了單位的負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)虛列成本和管理混亂的表征。

三、育林基金制度改革的建議

（一）貼近國情地改革我國育林基金制度

我國是一個發(fā)展中的國家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差，森林覆蓋率不高，關(guān)于林業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金循環(huán)問題的研究還處于起步階段。不能急于要求結(jié)果而盲目照搬國外經(jīng)驗，這是我國育林基金改革措施出現(xiàn)反復(fù)的經(jīng)驗教訓(xùn)。目前國家的財政狀況看，單純依靠國家增加林業(yè)投入是不可能的，必須從我國國情出發(fā)，改革育林基金制度。

（二）育林基金制度應(yīng)采取分類管理的做法

隨著低碳發(fā)展論的提出，生態(tài)建設(shè)得到空前的重視，我國林業(yè)要走生態(tài)林業(yè)與產(chǎn)業(yè)林并重的發(fā)展道路，林業(yè)發(fā)展的形式要求國家應(yīng)按商品林和生態(tài)林制定不同的管理方式。

1、從收益和責(zé)任主體統(tǒng)一的角度

國家應(yīng)對林業(yè)經(jīng)營單位按公益林和商品林實行不同政策補(bǔ)貼。生態(tài)公益林屬于公共消費品，應(yīng)建立以林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)為中心的“基金”體制，依法收取生態(tài)效益補(bǔ)償基金，補(bǔ)貼公益林的經(jīng)營單位，將責(zé)任轉(zhuǎn)為公益林的受益方即社會公眾；商品林的補(bǔ)貼應(yīng)以育林基金為主，商品林的經(jīng)營者以獲得個體利益為目標(biāo)，在進(jìn)行相關(guān)項目的生產(chǎn)銷售過程中，按規(guī)定繳納育林基金，承擔(dān)自身應(yīng)承擔(dān)的跡地恢復(fù)成本。

2、從可否實行資產(chǎn)化管理角度

對于可納入資產(chǎn)管理范疇的商品林森林資源作為主要經(jīng)營對象的主體而言，會計核算要求將經(jīng)營過程中的成本計入最終產(chǎn)品的成本中，從產(chǎn)品的銷售收入中得到補(bǔ)償，故不應(yīng)重復(fù)上交成本補(bǔ)償性質(zhì)的林價或育林費（育林基金）。而對于難以實行資產(chǎn)化管理的生態(tài)公益林，應(yīng)實行前文所述的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

（三）育林基金的征收應(yīng)分地區(qū)制定不同政策

在現(xiàn)行的制度下，育林基金征收比例較低，需要地方財政補(bǔ)貼林業(yè)。平原地區(qū)有較強(qiáng)的財力而林業(yè)負(fù)擔(dān)小，把當(dāng)?shù)刎斦С龅妮^少比例用于扶持林業(yè)，便可滿足林業(yè)建設(shè)支出；而林區(qū)政府的財政收入少，征收比率的降低使得林業(yè)建設(shè)財政支出比重大大提高，嚴(yán)重制約了其他項目經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。國家可以考慮將育林基金管理單位的級次提高到國家級，從而實現(xiàn)育林基金在各個地區(qū)間的調(diào)配，達(dá)成區(qū)域互補(bǔ)的效果，從而提高全國的生態(tài)建設(shè)水平。

（四）科學(xué)地制定育林基金的提取比例

林業(yè)再生產(chǎn)的順利進(jìn)行必須以資本保全為前提，育林基金比例若較低，則會加重地方財政負(fù)擔(dān)。因此，育林基金的征收比例在確定時，應(yīng)充分考慮營林成本，體現(xiàn)木材在生長和采運過程中的損耗，也應(yīng)考慮地方財政能力。

（五）在現(xiàn)行制度下加強(qiáng)監(jiān)管

應(yīng)重視部門預(yù)算管理，各級林業(yè)部門應(yīng)主動與地方財政預(yù)算對接，接受財政和審計的監(jiān)督。地方財政在項目收支上做好預(yù)算編制工作，以收定支；林業(yè)部門內(nèi)部應(yīng)建立預(yù)算控制制度，加大內(nèi)部監(jiān)管力度。

對于實行育林基金的預(yù)決算制度的企業(yè)，相關(guān)部門應(yīng)完善預(yù)決算制度的，實行全國統(tǒng)一計劃，分級管理。由各級林業(yè)部門負(fù)責(zé)管理，財政、銀行、審計部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。對于森工企業(yè)來說，其育林費的收支計劃應(yīng)經(jīng)管理局、總局的逐級審批，國家林業(yè)局匯總核批并報送財務(wù)部備案。各級林業(yè)部門核定下批的育林費收支計劃，也應(yīng)抄送至財政、銀行、審計部門。上報的決算不得任意估列，不可弄虛作假。從程序性審核角度，保證現(xiàn)行制度的有效進(jìn)行。

四、總結(jié)和展望

筆者認(rèn)為我國育林基金的問題，包括制度本身、制度執(zhí)行以及管理的問題。在資金來源渠道上，應(yīng)實現(xiàn)來源的多樣性，逐步建立林業(yè)經(jīng)濟(jì)全面補(bǔ)償機(jī)制，拓寬林業(yè)發(fā)展資金的籌集面；在以建立良性的林業(yè)資金循環(huán)機(jī)制為指導(dǎo)的育林基金制度改革中，應(yīng)該明確育林基金的本質(zhì)；育林基金的使用范圍應(yīng)限制在營林生產(chǎn)階段。我國的育林基金制度，缺乏硬性措施和必要的行政及經(jīng)濟(jì)手段，從而制約了改革的執(zhí)行。育林基金的管理主體是營林生產(chǎn)單位，政府主管部門應(yīng)該行使育林基金使用的監(jiān)督檢查權(quán)。

在營林企業(yè)逐步實現(xiàn)成本管理的進(jìn)程中，不能廢除育林基金制度。育林基金的目的是為了造林、護(hù)林，當(dāng)營林企業(yè)的資產(chǎn)成本管理制度日益完善，育林基金制度可以渡為造林保證金制度，對于以砍伐并銷售木竹材營利的企業(yè)，按照造林平均成本征收造林保證金，以督促企業(yè)履行林木恢復(fù)的任務(wù)，在其將消耗的木竹進(jìn)行補(bǔ)償再造后，由相關(guān)部門驗收完畢，進(jìn)而退還保證金。

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