淺談如何進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”

中牟縣財(cái)政國庫集中收付中心 賀翠娥

淺談如何進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”

中牟縣財(cái)政國庫集中收付中心 賀翠娥

自2003年起，我國為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地都陸續(xù)開展了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式的改革?！班l(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式的實(shí)施，對基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面起到了一定的積極作用。不過，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式經(jīng)過幾年的運(yùn)行，在運(yùn)行中也暴露出一些較為突出的問題，需要得到高度重視，必須加強(qiáng)研究逐步加以完善。本文主要針對目前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”運(yùn)行當(dāng)中存在的問題進(jìn)行了討論，并提出了一些完善的措施。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”完善

一、前言

近年來我國財(cái)政管理改革中出現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”這個(gè)新名詞?！班l(xiāng)財(cái)縣管”是指以現(xiàn)行財(cái)政管理體制與現(xiàn)行財(cái)政管理政策不變?yōu)榍疤?，?jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獨(dú)立的核算主體，做到資金使用權(quán)、資金的所有權(quán)和資金的監(jiān)督權(quán)、資金的管理權(quán)相分離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政由縣級財(cái)政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支，硬化預(yù)算約束力。

單就從某一層面上看，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革緣于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。我國在1994年分稅制改革之后，各縣鄉(xiāng)財(cái)政也陸續(xù)開始運(yùn)行“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配的實(shí)際財(cái)力減少，導(dǎo)致一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“寅吃卯糧”，工資欠發(fā)嚴(yán)重，負(fù)債累累。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能存在縮小、弱化的趨勢，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)了“空殼化”、虛化的現(xiàn)象，導(dǎo)致越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)步履維艱。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政處于我國五級財(cái)政體系當(dāng)中的最薄弱、最底層。我國多年來，因?yàn)轶w制改革、稅制改革和機(jī)構(gòu)改革等原因，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)不配套，事權(quán)不明晰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入不斷萎縮，轉(zhuǎn)移支付方式不明細(xì)，收支矛盾越來越突出，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)變得越來越困難。為了能有效的解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，我國自2006年起，不少縣市都在運(yùn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理模式，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式的運(yùn)行對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督規(guī)范財(cái)政管理，提高會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平等都起到了相應(yīng)的積極作用，但是實(shí)際的實(shí)施過程中也暴露了一些不容忽視的問題，值得我們研究與探討。

二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在運(yùn)行中存在的一些問題

目前我國“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式在運(yùn)行中主要存在以下的幾個(gè)突出問題：

1、預(yù)算體制不夠?qū)嶋H，導(dǎo)致支出難以執(zhí)行

根據(jù)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式的要求，我國各縣鄉(xiāng)都結(jié)合自身的實(shí)際情況，重新測算收支基數(shù)，從而確定了新的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。但新確定的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制存在著諸多弊端，主要存在以下的幾個(gè)方面的問題：

（1）歷年欠縣往來，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年的預(yù)算支出不能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闅v史原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠縣級的農(nóng)發(fā)資金、世行貸款、政府再貸款、周轉(zhuǎn)金等數(shù)額比較大，每年縣財(cái)政年終和鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算財(cái)力的時(shí)候都會(huì)適當(dāng)扣減，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算后到手的資金變得寥寥無幾，進(jìn)而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年預(yù)算支出不能實(shí)現(xiàn)。

(2)人為減少支出標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需要。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式后，省里要求保證“財(cái)力下移、缺口上移”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺口上移之后，縣級財(cái)政多年赤字，壓力大，缺口不能保證，從而在調(diào)整新的財(cái)政體制時(shí)人為的減少支出標(biāo)準(zhǔn)?？h級在重新測算收支基數(shù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的養(yǎng)老金、誤餐補(bǔ)貼、住房公積金等都未納入支出基數(shù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有錢去安排，導(dǎo)致基層人員苦不堪言。

(3)行政干預(yù)，使得預(yù)算收支不能執(zhí)行。行政干預(yù)主要表現(xiàn)在一是收入方面，縣級政府下達(dá)的收入任務(wù)急速上升，下達(dá)的收入任務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際稅源存在較大的差距，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年的收入任務(wù)沒有完成，則預(yù)算支出很難得到保證；二是突發(fā)性支出干擾了預(yù)算的正常執(zhí)行。預(yù)算的調(diào)整必須通過法定的程序，但是突發(fā)性的支出必須及時(shí)的安排，例如抗洪防汛、重大疫情等急需支出，這時(shí)就不可能按預(yù)算按序時(shí)進(jìn)度列支，從而干擾了預(yù)算的正常執(zhí)行。

2、經(jīng)濟(jì)糾紛在增加，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”運(yùn)轉(zhuǎn)難以得到保證

根據(jù)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式的規(guī)定，各事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所原在各金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的所有賬戶都必須得取消，只能在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)的農(nóng)村信用社開設(shè) “支出專戶”和“結(jié)算分戶”兩個(gè)分賬戶，這兩個(gè)賬戶一個(gè)是核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有資金支出提取，另一個(gè)是專門核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)外以及往來資金的收入的上劃。不過這兩個(gè)賬戶在實(shí)際的運(yùn)行當(dāng)中，存在著一些不可回避的難題，一是根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，運(yùn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式后，必須撤銷單位所有的賬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所有的單位都共用一個(gè)“支出專戶”賬戶。雖然這樣能夠嚴(yán)肅紀(jì)律，能夠規(guī)范流程，但也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)、外及往來資金在“支出專戶”中無法區(qū)分，法院在執(zhí)行過程中總是“眉毛胡子一把抓”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)人員工資、民政優(yōu)撫、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)指標(biāo)等都無法及時(shí)的支出，進(jìn)而預(yù)算內(nèi)的資金安全得不到保證；二是因?yàn)楦母镏蟛块T關(guān)系的下移，部門的賬務(wù)合并，單位的債務(wù)糾紛變得多了起來，債權(quán)人在起訴之后，法院總是只有執(zhí)行財(cái)政所 “結(jié)算分戶”或者“支出專戶”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支出與收入上劃業(yè)務(wù)不能開展，從而很難保證政府與單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金供需仍然存在矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公教人員工資實(shí)行市統(tǒng)一發(fā)放之后，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)所剩無幾，保必辦、保開門的經(jīng)費(fèi)也是捉襟見肘，導(dǎo)致不能安排教育、鄉(xiāng)村道路、計(jì)生等公益性支出，進(jìn)而使得加大新農(nóng)村建設(shè)的投入與加快推進(jìn)小康社會(huì)進(jìn)程顯得舉步為艱，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式雖然在進(jìn)行預(yù)算與支出順序執(zhí)行方面加強(qiáng)了控制，但是財(cái)務(wù)支出屬于事后監(jiān)督，在現(xiàn)在加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的形勢前顯得很難控制?！班l(xiāng)財(cái)縣管”在收入的組織方面并沒有使收入總量增加，縱觀我國近幾年的財(cái)政形勢，收支矛盾仍然存在。

4、缺乏統(tǒng)一管理，軟件操作系統(tǒng)設(shè)計(jì)的不規(guī)范

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式的運(yùn)行需要建立有效的工作平臺，設(shè)計(jì)相應(yīng)的軟件設(shè)施，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督管理。但我國一些地方應(yīng)用軟件的使用并不統(tǒng)一，有的甚至一個(gè)省內(nèi)各市（縣）的應(yīng)用軟件的使用都不一樣。雖然自主設(shè)計(jì)軟件適用性比較強(qiáng)，但是也有片面性，有的自主設(shè)計(jì)軟件過于簡單。從現(xiàn)在所了解的情況來看，我國目前有些地方程序設(shè)計(jì)較為簡單、操作不便，少數(shù)地方的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式的運(yùn)行只是流于形式，數(shù)據(jù)資料的傳遞任然采用手工傳遞并沒有通過網(wǎng)絡(luò)操作，財(cái)政結(jié)算會(huì)計(jì)常常往返于縣鄉(xiāng)間，這不僅影響了工作效率，同時(shí)也增加了費(fèi)用。

三、如何進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”

1、提高法制意識，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

提過法制意識，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)首先應(yīng)該規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出與收入。如果支出不規(guī)范，支出需求將會(huì)無限膨脹，從而會(huì)導(dǎo)致“以支促收、無收也支”的不良現(xiàn)象的發(fā)生。只有嚴(yán)格了財(cái)政支出，控制了財(cái)供人員，規(guī)范了收入征管，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，才能真正有效的保證工資及時(shí)撥付和發(fā)放到手，進(jìn)而才能保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然后應(yīng)該規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為可以從堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂支出、亂進(jìn)人、亂舉債的漏洞著手，通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為才能有希望使縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境。

2、加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的管理，明確票據(jù)使用范圍

加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收收入的管理必須做到統(tǒng)一非稅票據(jù)管理，將所有的票據(jù)歸財(cái)政扎口管理，實(shí)行以票管收、票款同行，將各項(xiàng)收入納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算，嚴(yán)禁隱匿與轉(zhuǎn)移各項(xiàng)收入，嚴(yán)禁坐收坐支，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)收入上的源頭監(jiān)管，從而才能從根本上杜絕亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象的發(fā)生。

3、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)必須做到確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍，完善轉(zhuǎn)移支付方式與財(cái)政體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障水平，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)保障、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利等社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付力度，讓“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式的運(yùn)行真正有利于廣大的老百姓。

4、設(shè)計(jì)科學(xué)合理的鄉(xiāng)財(cái)縣管軟件，進(jìn)一步完善操作流程

要做到進(jìn)一步完善操作流程，一是必須將“金財(cái)工程”延伸到我國的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)能在統(tǒng)一的工作平臺上進(jìn)行操作，統(tǒng)一設(shè)計(jì)軟件，完善業(yè)務(wù)流程，進(jìn)而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政精細(xì)化、信息化、科學(xué)化的管理水平。二是必須科學(xué)合理的設(shè)計(jì)鄉(xiāng)財(cái)縣管軟件，應(yīng)該以大量調(diào)研作為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)適用性強(qiáng)與操作性強(qiáng)的財(cái)務(wù)軟件，在運(yùn)行過程中要不斷完善操作程序。

四、總結(jié)

基層財(cái)政困難及怎樣解決基層財(cái)政困難，特別是怎樣解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政困難，是我國現(xiàn)在行政管理工作的一大難點(diǎn)與重點(diǎn)。積極尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困之路，對和諧社會(huì)的構(gòu)建有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義?！班l(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式對解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難起到了積極的作用。本文主要對目前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”當(dāng)中存在的一些問題進(jìn)行了討論，提出了一些完善的意見，希望通過本文能引起更多的相關(guān)人員關(guān)注“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。