美國農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系啟示

文/王世群 李文明

美國農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系啟示

文/王世群 李文明

“美國經(jīng)過多年實踐已形成較為完善、合理的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系，建立了以農(nóng)業(yè)保險項目為主導(dǎo)、自然災(zāi)害援助項目為補充的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系?！?/p>

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著自然災(zāi)害與市場價格波動的雙重風險。為穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險，減輕不利天氣、病蟲害等自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)造成的損失，需要政府作出相應(yīng)的制度安排。美國是農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的先行者，經(jīng)過多年實踐已形成較為完善、合理的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系，建立了以農(nóng)業(yè)保險項目為主導(dǎo)、自然災(zāi)害援助項目為補充的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系，從價格和產(chǎn)量損失等方面降低農(nóng)場主農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險。

農(nóng)業(yè)保險力保不虧

美國的農(nóng)業(yè)保險項目，早期以規(guī)避自然災(zāi)害、承保農(nóng)作物產(chǎn)量損失為主，種類比較單一。20世紀90年代中期以后，隨著金融創(chuàng)新加快，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品日益增多。

新的險種不僅包括在原有產(chǎn)量險基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新的保險，如集團風險計劃、美元計劃等，也出現(xiàn)了既保產(chǎn)量損失又保價格損失的收入類保險，如農(nóng)作物收益保險、收益保證等。農(nóng)作物收益保險所承保的收入水平是農(nóng)場主所選擇的保障程度、個人歷史平均產(chǎn)量和基本市場價格（或收獲市場價格）三者乘積。當農(nóng)場主的實際收益低于所承保的收入水平時，保險公司負責賠償其差額部分。農(nóng)作物收益保證項目與農(nóng)作物收益保險比較類似，主要差異在于，收益保證項目承保農(nóng)作物的范圍更寬，農(nóng)作物收益保險限定了收獲市場價格與基本市場價格之間的差額，而收益保證項目沒有。

此外，廣受美國農(nóng)民歡迎的險種還有巨災(zāi)險和歷史實際產(chǎn)量險。巨災(zāi)險提供最低程度的風險保障，農(nóng)場主只需支付一定的管理費即可參與該項目。當農(nóng)作物實際產(chǎn)量低于歷史平均產(chǎn)量的50%，農(nóng)場主將獲得農(nóng)作物平均產(chǎn)量50%與市場預(yù)測價格55%二者乘積水平的賠償，即巨災(zāi)險提供50／55風險水平的保障。歷史實際產(chǎn)量險是農(nóng)場主為追求更高的風險保障水平而購買的，其最高投保產(chǎn)量可達到平均產(chǎn)量的85%，投保價格可為風險管理局公布的市場預(yù)測價格的100%。

在美國，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投保的通常做法是，在某一地區(qū)農(nóng)場主的要求下，負責宏觀管理農(nóng)業(yè)保險項目的風險管理局首先在該地區(qū)進行農(nóng)業(yè)保險項目試點，在獲取足夠多的經(jīng)驗與數(shù)據(jù)后再推廣開來。為鼓勵農(nóng)場主積極投保，農(nóng)業(yè)部給予一定的保費補貼。從整體來看，農(nóng)業(yè)保費補貼比重較大，約占保費總額的60%。從實際投保情況來看，農(nóng)業(yè)保險集中在玉米、棉花、大豆與小麥這四種基本農(nóng)作物。2008年這四種農(nóng)作物的投保面積占種植面積的比例分別為：81%、95%、81%與77%。

災(zāi)害援助項目促恢復(fù)

除了農(nóng)業(yè)保險項目外，美國聯(lián)邦政府也通過一系列自然災(zāi)害援助項目援助遭受自然災(zāi)害并造成損失的農(nóng)場主，幫助其災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)、生活。

非保險農(nóng)作物災(zāi)害援助項目是在1994年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險改革法授權(quán)下出臺的，是一個永久性項目。它為農(nóng)業(yè)保險項目之外的農(nóng)作物提供最低程度的風險保障，其項目覆蓋蘑菇、花卉、苗圃、圣誕樹、草皮、水產(chǎn)品以及人參等農(nóng)作物。該項目與巨災(zāi)險類似，只需交納一定的管理費即可參與。一旦由于自然災(zāi)害原因?qū)е罗r(nóng)作物的損失超過50%或者播種面積減少超過35%，參加該項目的農(nóng)場主將獲得災(zāi)害賠償。

緊急貸款項目。聯(lián)邦政府通過緊急貸款項目為遭受自然災(zāi)害的農(nóng)場主提供緊急資金，援助其災(zāi)后重建。為獲得該項目的支持，通常需要滿足以下條件：第一，農(nóng)場主所在的縣被總統(tǒng)或者農(nóng)業(yè)部長宣布為受災(zāi)地區(qū)。第二，農(nóng)作物（或者畜產(chǎn)品，實物資產(chǎn)等）損失超過30%。第三，家庭農(nóng)場主，且有較豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗。第四，不能獲得商業(yè)貸款，但有償貸的能力。

補充收入援助項目。該項目為遭受自然災(zāi)害的農(nóng)場主提供補充性收入援助。在該項目下，農(nóng)場主可以獲得實際收入與承保收入之差的60%的支付。

體系之效

經(jīng)過多年的政策實踐，美國聯(lián)邦政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助政策體系，取得了一些績效。

首先是穩(wěn)定了農(nóng)村經(jīng)濟。近年來，聯(lián)邦政府已經(jīng)將農(nóng)業(yè)政策的重點轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)場主的收入支持。農(nóng)場主通過參加農(nóng)業(yè)保險項目、反周期支付項目、平均收益支付項目等，收入穩(wěn)定性大大增加，抵御自然風險與市場價格波動風險的能力明顯增強。農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助政策體系成為美國農(nóng)村經(jīng)濟安全網(wǎng)的重要組成部分。

其次實現(xiàn)了國民收入的再分配。農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助項目成為聯(lián)邦政府國民收入再分配的重要手段。以農(nóng)業(yè)保險項目為例，1981－2007年的27年間該項目的總支出超過400億美元，這其中很大一部分都轉(zhuǎn)化為對農(nóng)場主的補貼。

第三，抵減了其他農(nóng)場項目收益。由于預(yù)期收入有保證，參加農(nóng)業(yè)保險項目的農(nóng)場主往往會擴大再生產(chǎn)。在年景好的時候，農(nóng)場主甚至會在邊際成本很高但并不適宜耕種的地塊如河灘、荒地等種植農(nóng)作物。因而，農(nóng)業(yè)保險項目具有增加農(nóng)作物產(chǎn)量的功效。然而，產(chǎn)量的增加往往會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格的下降，這部分抵消其他農(nóng)場項目的收益。

此外，還降低了社會福利水平。多數(shù)研究表明，農(nóng)業(yè)保險需求是缺乏彈性的，其范圍介于0.2～0.9之間。因此，美國聯(lián)邦政府為維持農(nóng)業(yè)保險項目的高參與率，不得不背上巨額財政負擔。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，198l－1994年間農(nóng)業(yè)保費補貼為3.31美元／英畝(1英畝約合0．405hm)，1994－2000年間為10.51美元／英畝，而2000年以后則上升到26美元／英畝。不僅如此，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險項目也部分替代了農(nóng)場主業(yè)已存在的風險管理手段如兼業(yè)、多樣化種植等，導(dǎo)致了社會凈福利的減少。

他山之石

中國是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，

農(nóng)業(yè)災(zāi)害平均損失率在l0%左右。建立合理有效的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系，盡量規(guī)避和降低農(nóng)業(yè)災(zāi)害帶來的損失，是十分必要的。在這方面，美國的做法可為我們制定政策提供一些參考。

應(yīng)注重農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助體系立法建設(shè)。中國至今沒有農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的專門立法，新修訂的《中華人民共和國保險法》于2009年10月1日執(zhí)行，但是該法第一百八十六條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。因此，農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)的缺失在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。

政府相關(guān)部門應(yīng)進一步加大對農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的支持力度。農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助政策本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)補貼制度，是政府對農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。但是從中國的實際來看，當前中國各級政府對農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的支出還是很有限的，農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補償率不及6%，不能完全達到補償損失、恢復(fù)生產(chǎn)的作用。因此，對于中國政府來講，一方面應(yīng)當逐步加大對農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助的力度，另一方面也應(yīng)當更換農(nóng)業(yè)保護方式，將WTO所不允許的黃箱政策（如價格補貼）轉(zhuǎn)變?yōu)閃TO所允許的綠箱政策（如自然災(zāi)害援助、農(nóng)業(yè)保險等）。