農(nóng)村土地不合理占用現(xiàn)象調(diào)查
——以山東省沂水縣為例

安叢梅，吳秋盈，張秋妹，朱妍燃，楊婷婷，別思潔

（湖北經(jīng)濟學(xué)院經(jīng)濟學(xué)系，湖北武漢430205）

農(nóng)村土地不合理占用現(xiàn)象調(diào)查
——以山東省沂水縣為例

安叢梅，吳秋盈，張秋妹，朱妍燃，楊婷婷，別思潔

（湖北經(jīng)濟學(xué)院經(jīng)濟學(xué)系，湖北武漢430205）

農(nóng)村土地資源正面臨著不合理占用和不斷減少的威脅,通過實地考察，以山東省沂水縣為例，對我國農(nóng)村土地不合理占用現(xiàn)象進行了分析，并有針對性地提出政策建議，以期對我國土地資源管理有所貢獻。

土地占用；問題；對策

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是不可再生的自然資源；國家對土地資源保護問題極為重視，制定了非常嚴格的管理措施，但農(nóng)村土地不合理占用現(xiàn)象仍時有發(fā)生，有的地方甚至還比較嚴重。[1]為了更好地了解情況，給國家制定政策提供可靠的依據(jù)，我們利用暑假社會實踐，在山東省沂水縣境內(nèi)，針對農(nóng)村土地不合理占用問題做了調(diào)查。

一、調(diào)查區(qū)域和研究方法

本次調(diào)查選擇在山東省沂水縣境內(nèi)，該縣屬魯東南地區(qū)，沂蒙山腹地，系溫帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，總面積241298.37公頃，占全省總面積的1.6%，列全省各縣第2位，共轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1219個行政村，其中有耕地109805.86公頃，農(nóng)作物以小麥、玉米、花生等為主。農(nóng)業(yè)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的重要來源，所以農(nóng)民收入的增減變化均與土地有著密切的聯(lián)系。

本次調(diào)查于2009年暑假完成，在沂水縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1219個行政村中，隨機抽取12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的60個村，通過下鄉(xiāng)走訪村民及村委成員采取調(diào)查問卷的方式進行，設(shè)計的問卷內(nèi)容主要包括2006年6月至2009年6月3年來土地減少畝數(shù)及去向并分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和偏遠村莊作標(biāo)記。

二、所被調(diào)查的60個村土地不合理占用現(xiàn)象

（一）2006年6月至2009年6月間土地減少畝數(shù)（見表1）。

表1：3年來60個村土地減少畝數(shù)及降幅

通過表1可以看出在被調(diào)查的60個村中2006年存量土地畝數(shù)為64210畝，至2009年存量土地畝數(shù)為45260畝，3年間沂水縣60個村土地減少畝數(shù)為18950畝，降幅達29.51%。

（二）2006年6月至2009年6月間土地減少畝數(shù)去向及百分比（見表2）

表2：3年來60個村土地減少畝數(shù)去向和百分比

表2列出了近3年來60個村土地減少畝數(shù)去向和百分比，可以看出，村民新建房屋占用土地數(shù)為7610畝，為全部被占土地總面積的40.16%，在土地減少中所占比例最高。在調(diào)查中得知，近3年沂水縣并沒有批準(zhǔn)農(nóng)民宅基地，也就是說高達40.16%的房屋建設(shè)用地都屬于不合理占用土地。其次，工業(yè)建設(shè)用地數(shù)為5045畝，占土地減少的26.62%，而有近一半以上的工業(yè)建設(shè)用地是未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，只是由村、鄉(xiāng)及縣當(dāng)?shù)卣孕袥Q定，采用以租代征的形式占用。另外，養(yǎng)殖場、修路、種樹、路邊店、圈地撂荒及其他用地分別占土地減少數(shù)的11.08%、8.44%、6.56%、3.22%、1.56%和2.72%，絕大部分的養(yǎng)殖場和路邊店也是農(nóng)民通過換地和使用自家耕地修建，擅自改變了耕地的用途。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和偏遠村莊土地減少及占用情況比較

在所調(diào)查的60個村莊中，其中屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊的26個，2006年存量土地28636畝，2009年存量土地16750畝，3年間減少了11886畝，降幅為41.5%。同時在34個偏遠村莊中，2006年存量土地35574畝，2009年存量土地28510畝，3年間減少了7064畝，降幅為19.9%。提示鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊土地占用率明顯多于偏遠村莊。表3列出了26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和34個偏遠村莊3年來土地減少畝數(shù)及減少的土地去向比較。

表3：鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊和偏遠村莊土地減少畝數(shù)去向比較（%）

從表3可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊所占土地的用途依次為工業(yè)建設(shè)、新建民房、修路、養(yǎng)殖廠、路邊店、種樹、圈地撂荒；而偏遠村莊所占土地主要用途為新建民房、養(yǎng)殖廠、種樹等，工業(yè)建設(shè)土地占用率明顯少于鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊。主要由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊交通便利，吸引了更多的投資建廠項目、路邊店及小產(chǎn)權(quán)樓房等建設(shè)。

三、農(nóng)村土地不合理占用原因分析

通過對該縣60個村莊近3年來的土地占用情況分析，我們認為農(nóng)村土地不合理占用現(xiàn)象主要與以下幾方面因素有關(guān)。

（一）各相關(guān)部門管制不力，土地征用程序不規(guī)范

本調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村新建房、養(yǎng)殖場、路邊店等絕大部分土地占用都未經(jīng)上級有關(guān)部門批準(zhǔn)。雖然土地局也曾對此進行管制，但大都只是草草了事，甚至只要農(nóng)民交些罰款就可過關(guān)。依據(jù)《土地管理法》規(guī)定[2]，當(dāng)村民要改變土地用途時，得向村委會申請，然后村委會層層上報，經(jīng)區(qū)或縣級政府審批，方可改變土地用途，但現(xiàn)實情況是，村委會越權(quán)審批，或農(nóng)民根本不經(jīng)相關(guān)部門審批，自作主張，改變耕地用途。另外，地方保護主義嚴重，部分村、鄉(xiāng)及縣政府官員為了提高所謂的GDP體現(xiàn)“政績”，未經(jīng)國家相關(guān)部門審批，以租代征為名擅自大肆占用土地開辦工業(yè)園區(qū)，相關(guān)監(jiān)管部門也屈于地方政府壓力隱瞞不報。盲目招商引資，部分引資項目中途擱淺，致使其占用的土地閑置撂荒。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，改善性建房需求及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用土地增加

近年來，由于農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)率得到提高，農(nóng)民的收入有所增加，還有農(nóng)村剩余勞動力也通過在外務(wù)工等形式，給農(nóng)村帶來了一定程度的外來收入，農(nóng)民的生活水平不斷提高，改善性建房需求不斷增加，但是大部分農(nóng)民并不是將舊房拆除后在舊址上建新房，而是在新的土地上甚至自己的農(nóng)田上建造新房，一戶多個宅基地導(dǎo)致土地浪費現(xiàn)象嚴重。同時，隨著國家新農(nóng)村建設(shè)政策的實施，村級公路迅速修建，相應(yīng)的占用了部分土地。

（三）村民保護耕地觀念淡薄，維權(quán)意識弱

盡管近幾年國家對農(nóng)民耕種土地進行補償政策，但農(nóng)業(yè)成本依然很高，農(nóng)民單從農(nóng)業(yè)中所能獲得的收益相對較少，有時甚至虧損，結(jié)果導(dǎo)致許多村民不僅在自己的耕地上隨意建房，還將自己的土地租讓給工業(yè)園、養(yǎng)殖場、路邊店等建設(shè)用地，自己到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)去打工，極少數(shù)農(nóng)民甚至隨意將自己的農(nóng)田廢棄。另外，由于近幾年該縣板材產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，需要大量木材，有些農(nóng)民就把自家耕地改種樹木。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，雖然采用以租代征的形式，村民將自己的耕地轉(zhuǎn)租給其他非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但這些非農(nóng)業(yè)建設(shè)給被占用土地的農(nóng)民的補償卻是很少，如工業(yè)園每年僅給農(nóng)民每畝400~600元，而且?guī)缀跛行蘼繁徽纪恋氐霓r(nóng)民都沒有得到補償。但由于農(nóng)民普遍受教育水平低，法制觀念不強，對我國的土地管理法律了解不多，而且大部分群眾不能充分參與到?jīng)Q策賠償工作中去，不能也不愿意充分發(fā)揮自己的權(quán)利，一定程度上縱容了像工業(yè)建設(shè)用地等不合理占用土地現(xiàn)象的蔓延。

四、解決農(nóng)村土地不合理占用的建議

（一）完善國家有關(guān)的法律法規(guī)，實行嚴格的土地保護制度

應(yīng)以省、市為單位,根據(jù)土地非農(nóng)建設(shè)占用土地的具體情況制定適合本省或本市非農(nóng)建設(shè)占用土地的法規(guī),并通過人民代表大會以法律的形式確立下來,對非農(nóng)建設(shè)占用土地的前提條件、程序、使用方向和使用年限等作具體、切實可行的規(guī)定,指導(dǎo)非農(nóng)建設(shè)合理利用土地。[3]還要對村組織涉及非法占地相關(guān)法律責(zé)任做出明確規(guī)定。

（二）確立農(nóng)村土地的監(jiān)督機制，鼓勵群眾參與

首先，建立具體承擔(dān)土地整治監(jiān)管任務(wù)的專業(yè)隊伍，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系,充實完善信息員隊伍，改善執(zhí)法人員的執(zhí)法條件，實行土地監(jiān)管人員責(zé)任分區(qū),建立定期巡查制度，實施經(jīng)常性的巡回檢查。其次，建立土地整治動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，充分應(yīng)用信息技術(shù)手段，建立全國統(tǒng)一的土地整治項目數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，做到底數(shù)清、情況明。另外，要建立建言獻策制度，在農(nóng)村土地利用方面，充分發(fā)揚民主，聽取群眾意見。發(fā)揮農(nóng)民群眾參與監(jiān)督的作用，加強對農(nóng)民土地法律方面的教育，提高農(nóng)民對村事務(wù)的管理能力和責(zé)任感。[3]

（三）增加惠農(nóng)政策，提高農(nóng)民種糧積極性

積極推行農(nóng)村綜合性收入補貼和生產(chǎn)性專項補貼政策，增加三農(nóng)扶持力度，調(diào)動農(nóng)民種糧生產(chǎn)的積極性。[4]當(dāng)種糧比起打工來勞動強度相對較低、而收益相對較高時，農(nóng)民自然會珍惜利用土地，主動對撂荒地復(fù)墾，同時農(nóng)民對保護耕地觀念和維權(quán)意識也會相應(yīng)提高。

（四）探索農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)機制

目前農(nóng)村在大量勞動力外出務(wù)工發(fā)生的情況下，已經(jīng)具備了土地流轉(zhuǎn)的初步條件，十七屆三中全會明確指出“允許農(nóng)民轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。通過建立農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)機制,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率；而且有利于人地分離，使部分農(nóng)民從土地上分離出來，從事其他行業(yè)，推動農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。[5][6]

（五）推進農(nóng)村住房制度改革和集中改建

因地制宜，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村住房制度改革和住房集中改建，進一步優(yōu)化村莊空間布局，加大規(guī)劃建設(shè)力度，鼓勵建設(shè)多層公寓式住宅，同步配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，逐步形成具有一定規(guī)模、功能齊全的新農(nóng)村社區(qū)。將不合理占用的土地返耕還田，確保18億畝耕地紅線，是我國社會和諧穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

[1]張清軍,魯俊娜,楊勝德.石家莊郊區(qū)非法占用耕地問題及對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2007,35(36):12000-12045.

[2]中華人民共和國土地管理法[Z].1999.

[3]彭艷麗,余詠勝.非農(nóng)建設(shè)占用耕地的調(diào)控對策研究[J].資源開發(fā)與對策,2008,24(2):134-135.

[4]萬敏,張開華.完善種植業(yè)惠農(nóng)補貼政策的若干思考——以湖北省5縣市調(diào)查為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2010,(3):6-9.

[5]劉虎生.緊緊把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)村企業(yè)化趨勢[J].寶雞社會科學(xué),2008,(4):24-26.

[6]杜文強.我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究——以沂南縣為例[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2009,(8):56-58.