杭州創(chuàng)新：誰是給力者？

■本刊記者 周 江

杭州創(chuàng)新：誰是給力者？

■本刊記者 周 江

“政府創(chuàng)新如果不堅(jiān)持，不咬牙挺住，很容易淹沒并消失。政府創(chuàng)新需要有一個(gè)如同堡壘一樣的機(jī)制，使其固化，變成正式制度，否則就如星星之火，一吹熄滅。”

“如何科學(xué)評價(jià)政府創(chuàng)新的成效？”12月4日在“2010杭州政府創(chuàng)新實(shí)踐與展望”研討會上，中央黨校黨建教研部主任王長江拋給參會嘉賓一個(gè)問題。

王長江提供的答案有三重標(biāo)準(zhǔn)，一是看能否解決問題；二是看有沒有形成相應(yīng)的體制機(jī)制，并與其他體制機(jī)制形成一個(gè)穩(wěn)定、有機(jī)的系統(tǒng)；三是看有沒有形成足夠的運(yùn)行這些新的體制機(jī)制的動(dòng)力。

誠然，從這三個(gè)角度判斷，杭州的政府創(chuàng)新是成功的。

杭州政府創(chuàng)新行為是以滿足老百姓的公共服務(wù)為“起點(diǎn)”；將政府綜合考評作為創(chuàng)新系統(tǒng)的“支撐點(diǎn)”；以考評促創(chuàng)新，則是整個(gè)政府創(chuàng)新的最大亮點(diǎn)，正是此亮點(diǎn)給予了杭州源源不斷的創(chuàng)新動(dòng)力。

“起點(diǎn)、支撐點(diǎn)、亮點(diǎn)”可以將杭州推到地方政府創(chuàng)新的舞臺中央，但是政府創(chuàng)新不是一個(gè)秀場，尋求的應(yīng)當(dāng)是一種相對固化的常態(tài)。經(jīng)過梳理，記者欣然發(fā)現(xiàn)，5年創(chuàng)新之路，杭州保持“常態(tài)運(yùn)行”的創(chuàng)新項(xiàng)目達(dá)242個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的78.57%；已停止運(yùn)行的項(xiàng)目僅有8個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的2.6%。

杭州5年的創(chuàng)新之路，給力者究竟是誰？

民意領(lǐng)跑政府

浙江大學(xué)社會科學(xué)學(xué)部副主任余遜達(dá)認(rèn)為，很多政府口口聲聲要?jiǎng)?chuàng)新，但是政府應(yīng)該干什么，能夠干什么并不清楚；政府創(chuàng)新在價(jià)值上必須堅(jiān)持公民導(dǎo)向，借助于各種各樣現(xiàn)代工具，更好地回應(yīng)民意。

而現(xiàn)代工具與回應(yīng)民意之間的交集區(qū)正是杭州政府創(chuàng)新的活躍地帶。2007年，根據(jù)市民查詢住房公積金、醫(yī)保等公共服務(wù)信息不便的情況，杭州市委辦公廳提出“市民郵箱”的創(chuàng)新目標(biāo)，通過為市民免費(fèi)贈(zèng)送市民郵箱，拓展市民郵箱綜合服務(wù)功能，增加杭州住房公積金對賬、醫(yī)保對帳、交通違法通知等13項(xiàng)公共信息服務(wù)。

政府將公共服務(wù)信息第一時(shí)間送到市民手中，截至目前，“市民郵箱”擁有用戶26.5萬余戶，發(fā)送各類公共服務(wù)信息269.2萬余件。

與此相同，杭州公積金管理中心創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式實(shí)行公積金還貸提取網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)，向符合還貸提取條件的職工提供“一次申請授權(quán)、按月自動(dòng)轉(zhuǎn)賬”業(yè)務(wù)。

杭州市政府為何能如此清晰定位出民意的所在？

將時(shí)間的鐘擺倒退至2002年。杭州市通過綜合考評的社會評價(jià)，每年向社會各界征集各類意見建議1萬多條。當(dāng)市政府在對社會評價(jià)意見進(jìn)行整理分析時(shí)，梳理出社會各界廣泛關(guān)注的7個(gè)熱點(diǎn)難點(diǎn)民生問題。由此杭州在全國率先開展了以改善民生為重點(diǎn)的“破七難”工作，并使“破七難”成為杭州關(guān)注和改善民生的代名詞。

“破七難”一共持續(xù)了5年，發(fā)現(xiàn)新難題也同樣需要破舊立新。

2007年杭州市政府通過對社會評價(jià)意見的梳理分析，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)人民群眾關(guān)注度較高的食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、物價(jià)、安全生產(chǎn)監(jiān)管等新問題，相關(guān)部門及時(shí)將這些問題納入“七難”，形成了“7+X”的“破七難”新框架，也實(shí)現(xiàn)了“破七難”工作的與時(shí)俱進(jìn)。

東方I C

由此可見通過綜合考評“評價(jià)—整改—反饋”機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)了“破七難”工作的深入，同時(shí)也更為符合民意。

不僅是“7+X”模式定位了民意所在，2006年，杭州首次把創(chuàng)新目標(biāo)績效評估納入市直單位綜合考評，此后，“金點(diǎn)子”不斷冒出來。這4年來，杭州申報(bào)的創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項(xiàng)目達(dá)308個(gè)。在308個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目中，“公共服務(wù)”類和“社會管理”類項(xiàng)目所占比重達(dá)58.4%，充分反映了杭州市政府創(chuàng)新工作的“公民導(dǎo)向”。

中央編譯局研究員楊雪冬告訴《決策》，杭州政府的創(chuàng)新主要集中在政府公共服務(wù)、改善民生方面，2008年5月推行的公共自行車的創(chuàng)新舉措，就是為了滿足市民出行需求的政府精細(xì)化管理。

民意是創(chuàng)新的目標(biāo)，民意更是創(chuàng)新的源泉。杭州市政府通過公民參與，涌現(xiàn)了諸如“生活品質(zhì)”、“城市更新”、“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”、“權(quán)力陽光”、“兩輪推薦兩輪票決”、“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)體系化發(fā)展”等一大批優(yōu)秀創(chuàng)新成果。

杭州讓民意領(lǐng)跑政府的腳步并沒有停歇，2008年為推進(jìn)政府民主決策、科學(xué)決策，杭州市委辦公廳提出《推進(jìn)民主決策，打造陽光政府，構(gòu)建杭州市政府“開放式?jīng)Q策”運(yùn)行機(jī)制》的創(chuàng)新目標(biāo)。

經(jīng)過目標(biāo)設(shè)定，杭州開放市政府常務(wù)會議、推行政府三大報(bào)告社會公示制度、建立政府決策事前公示制度。除此，在提高政府公信力的同時(shí)，降低政務(wù)公開和政府決策的成本，該創(chuàng)新項(xiàng)目2009年榮獲“第五屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。

尋找杭州的“堡壘”

榮譽(yù)難求，堅(jiān)持更為可貴。如果經(jīng)不起時(shí)間的考驗(yàn)，任何榮譽(yù)都只能成為短暫的歷史碎片。

“政府創(chuàng)新如果不堅(jiān)持，不咬牙挺住，很容易淹沒并消失。政府創(chuàng)新需要有一個(gè)如同堡壘一樣的機(jī)制，使其固化，變成正式制度，否則就如星星之火，一吹熄滅?！北本┐髮W(xué)政府管理與政治發(fā)展研究所研究員燕繼榮告訴《決策》。

在他眼里，堅(jiān)持遠(yuǎn)比新銳更為珍貴，地方政府的創(chuàng)新最為難得的是尋求一個(gè)“堡壘”。

而“考評辦”無疑就是杭州政府創(chuàng)新的一座“堡壘”。2006年8月杭州市委為進(jìn)一步理順體制，加強(qiáng)綜合考評事項(xiàng)的管理，組建正局級單位——杭州市綜合考評委員會辦公室。

杭州市考評辦主要負(fù)責(zé)全市綜合考評、效能建設(shè)等工作，協(xié)調(diào)、管理各類工作檢查、評比、考核事項(xiàng)。市考評辦的建立，標(biāo)志著杭州綜合考評走向制度化、規(guī)范化、專業(yè)化。

有了“考評辦”的指揮，杭州政府的創(chuàng)新項(xiàng)目也有了標(biāo)準(zhǔn)化“誕生方式”。

在杭州，想要成為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新項(xiàng)目，要經(jīng)歷“三大環(huán)節(jié)”，首先是“立項(xiàng)環(huán)節(jié)”，由各單位自愿申報(bào)，績效評估專家對創(chuàng)新項(xiàng)目的合法性、必要性、可行性、突破性和預(yù)期性進(jìn)行立項(xiàng)評審，

立項(xiàng)之后是評估環(huán)節(jié)，由績效評估專家對創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估，這是創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)績效考核的核心環(huán)節(jié)。

最后是跟蹤環(huán)節(jié)，對已完成績效考核的創(chuàng)新項(xiàng)目，定期進(jìn)行跟蹤，了解運(yùn)行狀態(tài)、完善情況和主要成效，確保務(wù)實(shí)創(chuàng)新。

“三個(gè)環(huán)節(jié)”環(huán)環(huán)相扣，使杭州市形成了有效的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，讓政府部門從“要我創(chuàng)新”變?yōu)椤拔乙獎(jiǎng)?chuàng)新”。

“考評辦”，這個(gè)獨(dú)特的平臺在政府創(chuàng)新中作用究竟有多大？

全國政治學(xué)會、行政管理學(xué)會副會長王浦劬認(rèn)為，杭州市政府創(chuàng)新，一開始是一些做法和手段，后來進(jìn)一步體現(xiàn)為政策創(chuàng)新，目前因?yàn)榭荚u辦的成熟正在趨向或者是凝集為機(jī)制性創(chuàng)新。

這種機(jī)制性創(chuàng)新，是公共權(quán)力對社會有效、優(yōu)效治理，人民民主和公民權(quán)利這兩者雙邊的平衡、提升、包容、融合并逐步趨向于機(jī)制化。

不僅如此，考評辦還解決了“割據(jù)創(chuàng)新”的矛盾。

杭州市委副秘書長、杭州市綜合考評委員會辦公室主任伍彬認(rèn)為，部門之間和地區(qū)之間各自為政，自主申報(bào)創(chuàng)新項(xiàng)目，如果缺乏溝通，很可能造成資源的浪費(fèi)，不利于政府整體績效的提升。

在伍彬眼里“杭州考評辦”這座堡壘的“戰(zhàn)略意義”是站在全市公共利益的高度，超越部門和地區(qū)利益，進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，為政府創(chuàng)新提供引導(dǎo)服務(wù)。

一把標(biāo)尺

杭州市以綜合考評為平臺，建立了常態(tài)化的政府創(chuàng)新管理工作機(jī)制。通過這種制度創(chuàng)新，為政府創(chuàng)新工作持續(xù)深入地開展提供了強(qiáng)有力的制度保障。

而只有付出沒有回報(bào)的創(chuàng)新難逃窮途末路的境遇。因?yàn)槊恳豁?xiàng)政府創(chuàng)新都要耗費(fèi)一定的財(cái)力物力，都要有一把衡量投入產(chǎn)出的績效標(biāo)尺。

唯有一把能衡量付出和回報(bào)的標(biāo)尺，才能支撐改革的前進(jìn)。杭州的標(biāo)尺又在哪里？

資料顯示，杭州市在關(guān)注創(chuàng)新突破的同時(shí)，將創(chuàng)新項(xiàng)目的成本投入和資源的使用，投入產(chǎn)出比、直接受益面、社會影響程度等內(nèi)容納入評估范疇，注重結(jié)果的績效導(dǎo)向。

在推動(dòng)政府創(chuàng)新的過程中，杭州市非常關(guān)注創(chuàng)新項(xiàng)目的社會效益和生命力。在創(chuàng)新項(xiàng)目的立項(xiàng)中，確保創(chuàng)新成果運(yùn)用的可持續(xù)性。在創(chuàng)新項(xiàng)目的考核中，注重進(jìn)行成本核算，評價(jià)投入與產(chǎn)出比，分析創(chuàng)新成果的實(shí)際效用。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，杭州常態(tài)運(yùn)行的創(chuàng)新項(xiàng)目達(dá)242個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的78.57%，這些創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)踐成果已固化在部門日常業(yè)務(wù)工作中，有效促進(jìn)部門工作績效的改進(jìn)。

而杭州市從2006年綜合考評增設(shè)了創(chuàng)新目標(biāo)以來，通過開展創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的績效考核，績效管理的理念已滲透到杭州市各級各部門行政管理之中，有效地促進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、效能提升。

對于杭州市政府創(chuàng)新的持續(xù)動(dòng)力，清華大學(xué)政治學(xué)系教授景躍進(jìn)的觀點(diǎn)是：在杭州，轉(zhuǎn)動(dòng)政府創(chuàng)新的樞紐是綜合考評。這種考評方式從最初的單純的政府內(nèi)部的目標(biāo)考核轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N包括聽取公眾意見在內(nèi)的綜合考評，其中關(guān)鍵的變化是引進(jìn)了社會評價(jià)。

社會評價(jià)為杭州考評機(jī)制帶來了活力，改變了整個(gè)政府運(yùn)行過程，改變了政府與民眾的關(guān)系。這股持續(xù)的動(dòng)力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了評估的范疇。

景躍進(jìn)教授認(rèn)為，杭州從來沒有提政治體制改革，杭州的政府創(chuàng)新是從考評引發(fā)出來的，實(shí)際上是摸著石頭過河，但它為中國的政治體制轉(zhuǎn)型，確實(shí)提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。

杭州的經(jīng)驗(yàn)究竟是什么？

誠然，是800多萬杭州市民，800多萬人匯集的民意是政府創(chuàng)新的源泉；是杭州市綜合考評委員會辦公室，它是保護(hù)政府創(chuàng)新的堅(jiān)固“堡壘”；是精細(xì)的績效考核和民主的社會評價(jià)，他給政府創(chuàng)新提供持久的動(dòng)力……這一切的一切都是杭州政府創(chuàng)新不可或缺的給力者。