四問百萬人口城市

■本刊記者 徐浩程

四問百萬人口城市

■本刊記者 徐浩程

從逃離“北上廣”到“堵城”，每次城市爭論中，北京、上海等大城市都會被輿論架在火上烤一次，并非公眾太苛刻，而是城市變得越大越不可愛了。

2011年初，二三線城市春節(jié)擁堵的報道，讓去年就開始的“城市病”檢討，找到了新目標。與此前“首堵”的辛辣相比，各界已不是那么義憤填膺，在憂心中更多的是反思背后的深層因素。

大規(guī)模擁堵在這些快速成長中的二三線城市，還不是常態(tài)，但如果中國城市化的路徑?jīng)]有變化，“城市病”降臨這些城市，只是個時間問題。因為這些城市中的絕大部分，將在未來5年成為百萬人口的大城市。

這是中國城市化必然的趨勢，是回避不了的新課題。但中國能承載多少百萬人口的大城市？這些二三線城市、未來的百萬人口大城市，真的準備好進入大城時代了嗎？

需要多少大城？

剛剛過去的2010年，四川第二大城市綿陽有一項數(shù)據(jù)值得驕傲：全市城鎮(zhèn)登記戶籍人口達到108萬。盡管四川擁有近9000萬人口，但此前除成都外，省內(nèi)還沒有哪個城市的非農(nóng)業(yè)人口超過100萬。

到2015年，四川“特大城市”的隊伍還將繼續(xù)擴大。根據(jù)一項雄心勃勃的“大城市群”計劃，從2011年起的未來5年內(nèi)，四川將以成都為中心，重點建設(shè)包括綿陽、南充、自貢、宜賓、瀘州、內(nèi)江、達州、攀枝花8座“特大城市”。

但“特大城市”不可能無限的增加。四川，或者說整個中國究竟能容納多少百萬人口級的大城市？

按照中國城市規(guī)劃設(shè)計院總規(guī)劃師王凱的分析，中國城市化在“十二五”乃至“十三五”都將持續(xù)快速發(fā)展，到2030年后，才會進入一個相對穩(wěn)定的時期。到那時中國城市人口可能將超過10億。

這10億城市人口將在中國形成多少座大城市呢？迄今為止，只有麥肯錫咨詢公司做過相關(guān)的預(yù)測，稱到2025年，中國將出現(xiàn)221座百萬以上人口城市，其中包括23座500萬以上人口的城市。

這是一個驚人的數(shù)據(jù)。不過，一個國家特大城市的多少，既取決于經(jīng)濟發(fā)展水平和城市人口多少，也取決于該國的土地和能源等各種資源。

那么中國的土地、環(huán)境等資源要素能承載如此多的百萬人口城市嗎？

百萬城市人口意味著需要近百平方公里的建成區(qū)來承載，但中國眾多城市不僅用完了每年的土地指標，而且還在透支未來的發(fā)展空間。例如，上海浦東已經(jīng)把2020年度的土地指標都用完了。而廣州番禺2010年的用地指標早在2004年就已經(jīng)用完，其2020年的指標是284平方公里，但到2009年，該區(qū)的用地規(guī)模已有269.18平方公里。

在未來，如此多百萬人口城市的建設(shè)，地從何處來？人往何處集聚呢？不僅如此，城市環(huán)境、水等資源承載力也考驗著這些百萬人口城市的建設(shè)計劃。

據(jù)世界銀行2007年研究報告顯示，2003年，58%的中國城市居民暴露在顆粒物濃度高于100微克的環(huán)境中，“是美國年均水平的兩倍”。在全球20個污染最嚴重的城市中，中國占了16個，排首位的是攀枝花——四川計劃中的百萬人口特大城市之一。

同時，中國的水質(zhì)也在不斷惡化，90%的河流呈現(xiàn)嚴重污染現(xiàn)象，62%的河水不適宜魚類生存。目前中國660座城市中，400多個城市供水不足，其中嚴重缺水城市110個，城市年缺水總量達60億立方米。主要城市中將近一半城市的飲用水不合格。

中國大城市化的趨勢不可阻擋，但顯然注定荊棘滿途。

需要什么樣的大城？

中國能夠承載的百萬人口城市不會太多，每一座“特大城市”的建設(shè)都彌足珍貴。這就更需要我們仔細思考，怎樣才能算得上大城市？

按照西方城市理論的標準，只要城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過50萬就可以稱為大城市，特大城市需要人口超過100萬，50萬人以下的只能稱為中小城市。但中國城市化在持續(xù)加速度30年后，城市人口已相當于美國、日本等國家城市人口總和。如此大的城市人口基數(shù)，是否還要繼續(xù)參照西方的標準？“如果照搬西方標準，在東部沿海地區(qū)，有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口都已超過50萬，它們都是大城市？”相關(guān)專家反問道。

顯然，中國大城市的標準需要重新考量了。麥肯錫咨詢公司在2008年研究中國城市化時，也不再拿那套標準來丈量中國城市了，而是將500萬人口以上的城市劃歸大城市之列，巨型城市人口至少要在1000萬人以上。

政界未動，學(xué)界的討論已經(jīng)開始。在《決策》采訪時，相關(guān)學(xué)者均認為，未來中國大城市的標準應(yīng)該是城市非農(nóng)業(yè)人口100萬、150萬，抑或更高。這更符合中國實際，50萬到100萬非農(nóng)業(yè)人口的城市只能算作中等城市。

但當一座城市城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過100萬或150萬以上時，就算得上是大城市了嗎？

顯然不能。幾年前坊間將武漢、濟南等省會城市冠以“中國最大縣城”的稱呼，特別是武漢等中西部城市的人口、建成區(qū)面積規(guī)模不可謂不大，但在市民眼中，仍然是縣城。這些城市除了大之外，別無其他。

人口集聚只是一項硬性指標，大城市還需要哪些軟性指標呢？

在王凱看來，首先要體現(xiàn)為人服務(wù)的城市才算是大城市。一座可愛的大城市必須要提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，生活在其中的人能夠享受到更宜居的生活環(huán)境，城市不僅能提供“崗位”，更要能提供“床位”。這就意味著城市的建設(shè)必須圍繞人，而不是圍繞物?！氨热缃煌?，過去判斷一個城市的交通好不好，就是看汽車暢通與否。今后的標準應(yīng)該轉(zhuǎn)到車里的人上，計算人到目的地是否通暢?！蓖鮿P說。

另一方面，城市環(huán)境良好才能算作大城市，“不僅是自然環(huán)境優(yōu)良，還包括社會環(huán)境、生活生產(chǎn)方式等方面?！蓖鮿P分析說，這就意味著大城市的門檻將會更高。

不僅有規(guī)模，城市環(huán)境良好才能算作大城市。

越大為什么越不快樂？

從純經(jīng)濟學(xué)的角度來考量，大城市是美好的。

由于規(guī)模效應(yīng)，大城市里不僅基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率更高，而且能集約使用資源。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國超大城市每平方公里承載人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超大城市的人口密度是中小城市的6.7倍。在經(jīng)濟效益方面，百萬人口以上大城市的人均占地面積是中小城市的1/6，單位土地產(chǎn)出率卻是中小城市的40倍。

不僅中國如此，全世界都是這樣。世界GDP的25%是由僅占世界土地面積0.3%的城市地區(qū)生產(chǎn)的。

大城市的好處可以列舉出上百條，但吊詭的是，城市越大似乎更容易跌入爭議的漩渦。從逃離“北上廣”到“堵城”，每次城市爭論中，北京、上海等大城市都會被輿論架在火上烤一次。

并非公眾太苛刻，而是城市變得越大越不可愛了。

如今在中國，一邊是城市規(guī)模越來越大，一邊卻是諸如房價、堵車、噪音、污染等“城市病”越來越多，像一道道緊箍咒，纏繞著每一座大城市。

“人在地上走，頭頂上就只有井底蛙似的一小塊。很想跳過一個個高樓，往遠處看看，使勁往遠處看，但樓是一個比一個高，更上一層樓不能欲窮千里目?！币晃痪W(wǎng)友如此調(diào)侃。

在這些表層問題的背后，是中國的“半城市化”、“淺城市化”以及土地城市化等更深層次的問題。

2010年2月，中國社會科學(xué)院發(fā)布《中國城市發(fā)展報告2009》顯示，2001年至2007年，中國地市級以上城市市轄區(qū)建成面積增長70.9%，但人口增長只有30%。這意味著，中國城市化增長中的“土地城市化”明顯高于人口的城市化，城市面積變得越來越大，但人口并沒有相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為城市人口。

這并不是說沒有相應(yīng)的人口集聚到城市中去，而是指大部分生活在城市中的人沒有真正的“化入城市”。2010年9月，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略委員會發(fā)布《2008年中國城市化率調(diào)查報告》顯示，雖然中國的城市化率達到了46.59%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥?3%。這也就意味著有13.6%即1.28億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有實現(xiàn)真正城市化，呈現(xiàn)“半城市化”或“淺城市化”特點。

任何的城市化都不可能沒有病，從這種意義上來說，“城市病”是享受城市人口聚集效應(yīng)所應(yīng)付出的成本?！爸袊F(xiàn)階段的城市病尤為突出，主要是因為中國城市化還不成熟，正處于發(fā)展的‘青春期’?！蓖鮿P對《決策》分析說，“這個階段總會有所‘叛逆’，但可以通過前瞻性的規(guī)劃降低或減少‘叛逆的成本’?！?/p>

但城市病不是只有規(guī)劃就能解決的問題，也不一定能讓中國的大城市越來越可愛。譬如“淺城市化”涉及到戶籍制度，土地城市化與土地財政息息相關(guān)，均是牽一發(fā)而動全身的制度性問題。

一邊是城市規(guī)模越來越大，一邊卻是諸如房價、堵車、噪音、污染等“城市病”越來越多，像一道道緊箍咒，纏繞著每一座大城市。

因此，二三線城市要走上百萬人口大城之路，必須有改革的意識和覺悟。

準備好了嗎？

未來10到20年，沒有人能擋得住人口向大城市集聚的趨勢。大城市帶來的是一個“人口巨型高密度社會”，在這樣的社會形態(tài)中，社會建設(shè)和管理創(chuàng)新將面臨一系列的挑戰(zhàn)?！霸诮鉀Q了交通擁堵、環(huán)境治理等城市病之后，大城市的社會問題，不同社會群體之間的矛盾、不同階層之間的利益差距等問題就會顯現(xiàn)?！蓖鮿P說。

一個典型的例子是大城市中的流動人口問題，這是個與“淺城市化”直接相關(guān)的問題。從各地政府的不完全統(tǒng)計來看，目前在一些大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部“棲息”著200萬至600萬流動人口。他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展做出了巨大貢獻，但同時也帶來了治安問題頻發(fā)、社會保障缺失、身份差異帶來的歧視等各種問題糾結(jié)在一起集中爆發(fā)，給大城市的發(fā)展與管理帶來了巨大挑戰(zhàn)。

對此，一位東部省份的城市領(lǐng)導(dǎo)說，他可以將自己地區(qū)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的所有戶籍居民納入城市體系，但對于數(shù)十萬流動人口，“我實在不知道該怎么辦?！?/p>

這是所有城市都必須直面的新課題，不會因為你是在“北上廣”還是某一座西部的中等城市而有差異，人口高度聚集之后，需要提高大城市的社會管理水平?！?00萬人口與300萬人口的城市管理水平，完全不是一個層次的概念。隨著人口的聚集，人口數(shù)量與管理水平之間不是直線的關(guān)系，是一種拋物線的關(guān)系，是一個向上翹的拋物線?！焙戏适惺虚L吳存榮對《決策》分析說。

為此，從2010年12月開始，中央政法委、中央綜治委在全國35個市縣開展社會管理創(chuàng)新試點，并制定了《全國社會管理創(chuàng)新綜合試點指導(dǎo)意見》，精細化社會管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容。合肥作為試點城市之一，“正在進行的社會管理創(chuàng)新，就是要適應(yīng)特大型城市的人口集聚、人口流動的變化、制度形態(tài)的變化、社會管理形態(tài)的變化等，來創(chuàng)新社會管理的方式和思路。同時維護社會的和諧與穩(wěn)定，從而更好地推動經(jīng)濟發(fā)展?！眳谴鏄s說。

更進一步說，社會管理創(chuàng)新需要整個城市素質(zhì)的提高。清華大學(xué)人文社會學(xué)院院長李強認為，許多問題在村子里不會成為什么大問題，但對于城市居民可能會帶來較大的麻煩。城市對居民的基礎(chǔ)素質(zhì)要求較高，而中國的城市化規(guī)模恰恰是世界上沒有先例的，面臨著使數(shù)億人口改變生活方式、生產(chǎn)方式的艱巨努力。

大城時代的城市化之路，任重而道遠。