他們影響中國政策走向

■文/王波 等

他們影響中國政策走向

■文/王波 等

■http://zqb.cyol.com/html/2011-04/20/nw. D110000zgqnb_20110420_3-09.htm

歷屆政府幕后，都有一大批默默無聞、盡心盡職奉獻(xiàn)著自己學(xué)識和才華的“智囊”。他們雖不是決策層，卻影響著決策層。

57歲的李烈曾收到過朱 基總理的親筆回信，也曾見證溫家寶總理給自己學(xué)校揮毫題詞，但從未想過自己會走進(jìn)中南海，并成為國務(wù)院參事。2011年4月14日，北京第二實驗小學(xué)的這位校長從未想過的事變成了現(xiàn)實。李烈在中南海紫光閣，從溫家寶總理手里接過國務(wù)院參事聘書。

在國務(wù)院參事室主任陳進(jìn)玉找自己談話之前，李烈對“參事”究竟是怎么回事并不清楚。她只是隱約覺得，參事一般都“年齡比較大，層次特別高”，都是七老八十、家庭有點背景的人物，或者是某個行業(yè)非常突出的“國寶”。不過，現(xiàn)在她已經(jīng)對自己的新身份有了一些基本的了解。這位新參事至今印象最深刻的，是總理與他們座談時所提的：“講真話”，“聽真話”，“多調(diào)研”。

根據(jù)國務(wù)院參事室提供的資料，早在1949年4月7日，毛澤東就給鄧小平等人發(fā)電報指示：“應(yīng)成立類似參議室的咨詢機(jī)構(gòu)，以吸納上層黨外民主人士，共同建設(shè)新中國。”這封電報見證了中國參事制度的開端，它的復(fù)印件如今懸掛在上海市政府參事室的顯要位置。

當(dāng)年，中央人民政府政務(wù)院參事室成立，前政權(quán)留在內(nèi)地的上層人士，經(jīng)過周恩來總理親自主持的遴選任命，被吸納進(jìn)人民政府。一時間，長袍馬褂、西裝革履與軍裝、中山裝、列寧裝一起出入于中南海。不僅如此，他們的辦公室距周恩來辦公地中南海西花廳只有幾步之遙，每年海棠花開遍西花廳時，他們總能聞到濃郁的花香。

而在62年后，即將再次聞到花香時，李烈置身紫光閣。國務(wù)院參事的隊伍，也從首批的32位壯大到58位。她所受聘的國務(wù)院參事室，從“文革”起便與中央文史研究館合署辦公。正是中央文史研究館館員程熙的建言，迅速獲得總理批復(fù)，使李烈有了成為國務(wù)院參事的機(jī)會。

4月14日的座談會上，溫家寶總理的一番話，讓李烈頓時明白了自己成為參事的原因。這一天，總理再次引用了“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。2004年11月10日，在給如今已逝的老參事呂德潤先生寫信時，總理也曾引用這句名言。

這句話，現(xiàn)在被寫在國務(wù)院參事室會議室的墻上。在這句名言里，李烈找到了自己作為參事的位置和價值：“我們這些常年在教學(xué)實踐第一線的小學(xué)老師，不就是在‘宇下’和‘草野’嗎？總理和參事室看重的，可能就是我們這些人的實踐。”

4月14日，國務(wù)院總理溫家寶向新聘任的8位國務(wù)院參事和5位中央文史研究館館員頒發(fā)聘書。

2009年3月，由溫家寶總理批示成立的中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心，目前被認(rèn)為是中國最高級別的智庫。

像李烈這樣，從一位普通的民間人士、學(xué)者或政府官員，突然轉(zhuǎn)身成為總理面前高參的人士還有很多，新中國從成立到現(xiàn)在，前后已有200多位參事從總理手里接過聘書。

而國務(wù)院參事室也不過是中國政府背后眾多智囊團(tuán)中的一個。

目前，能夠影響國務(wù)院決策的智囊團(tuán)基本可分為兩大類：一是國家直屬的大單位，如中國社會科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心，以及財政部、商務(wù)部下屬的一些研究所等；二是重點大學(xué)下面設(shè)立的專門的研究機(jī)構(gòu)。

成立于1977年的中國社會科學(xué)院是中國哲學(xué)社會科學(xué)研究的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和綜合研究中心，承擔(dān)著許多國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中重大理論問題和實際問題的研究任務(wù)。在其下屬的幾十個研究所中，經(jīng)濟(jì)研究所、財貿(mào)研究所、金融研究所、工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所和世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所等都是影響巨大的國務(wù)院和其他政策部門的智囊。而每年的政府工作報告也都有社科院人士參與。

國務(wù)院發(fā)展研究中心則是中國最重要的官方政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)之一，1981年正式成立，直屬國務(wù)院。中心成立的初衷是為國務(wù)院在國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展及改革開放中的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、長期性問題，提供政策建議和咨詢意見，下設(shè)十余個研究部和研究所?？梢钥隙?，國家許多重大的政策都出自這里，而在這里任職的吳敬璉、劉世錦、盧中原等經(jīng)濟(jì)學(xué)家，本身就是國務(wù)院的座上賓。

目前被稱為中國最高級別智庫的，是2009年3月由溫家寶總理批示成立的中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心。它整合了原來國家發(fā)改委下屬的國際合作中心和對外開放咨詢中心兩大機(jī)構(gòu)，且陣容豪華，理事長為國務(wù)院原副總理曾培炎，主要成員有北京大學(xué)教授厲以寧、國家開發(fā)銀行董事長陳元、香港中文大學(xué)校長劉遵義等。其目標(biāo)是辦成融匯高層、權(quán)威資源，進(jìn)行前瞻性、戰(zhàn)略性、全局性研究，為公共政策提供智力支撐，為企業(yè)跨國經(jīng)營提供咨詢服務(wù)的國家智庫。

重點大學(xué)下設(shè)的智囊機(jī)構(gòu)中比較典型的有北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心和清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心。前者由林毅夫、張維迎等從海外歸來的經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)建，林毅夫為第一任中心主任。后者是由海內(nèi)外優(yōu)秀研究人員組成的網(wǎng)絡(luò)性組織，大部分都是兼職研究人員，包括國內(nèi)外政府公共服務(wù)部門、金融與產(chǎn)業(yè)部門及學(xué)術(shù)部門的優(yōu)秀學(xué)者。

眾多人士認(rèn)為，中國政府智囊機(jī)構(gòu)的發(fā)展是舊有決策模式受到挑戰(zhàn)的結(jié)果，其中最明顯的就是改革開放的沖擊。

除去上述兩種規(guī)模龐大的官方或半官方性質(zhì)的智囊團(tuán)外，還有部分純民間性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，它們在某種程度上對中國政策也產(chǎn)生了一定影響。比如樊綱的北京國民經(jīng)濟(jì)研究所、溫元凱的南洋林德咨詢顧問公司以及茅于軾、張曙光等人一起創(chuàng)辦的天則經(jīng)濟(jì)研究所等。不過，這些民間組織人員相對較少，由于在資金、政策、渠道等方面都存在制約，發(fā)展緩慢，且大多倚重于提供經(jīng)濟(jì)咨詢和相關(guān)研究。有專家建議，為促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化加快發(fā)展，應(yīng)為民間智庫作用的充分發(fā)揮營造更為寬松有利的發(fā)展環(huán)境。

眾多人士認(rèn)為，中國政府智囊機(jī)構(gòu)的發(fā)展是舊有決策模式受到挑戰(zhàn)的結(jié)果，其中最明顯的就是改革開放的沖擊。

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任魯志強(qiáng)在一次研討中也說，改革開放初，國家需要制定很多改革方案，找不著人，便在各部門中搜集人才，開始是不定期地到中南海去討論研究，后來才成立了研究機(jī)構(gòu)。

2003年，國家發(fā)改委將“十一五”規(guī)劃前期研究課題面向社會公開招標(biāo)。這一做法一度引發(fā)了地方上的效仿。2004年1月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)的意見》在黨的歷史上第一次以中共中央的名義明確指出：“要使哲學(xué)社會科學(xué)界成為黨和政府工作的‘思想庫’和‘智囊團(tuán)’?！?/p>

而從近年國務(wù)院的問政舉動來看，邀請學(xué)者到中南海參加專家座談會的頻率也越來越高、選拔標(biāo)準(zhǔn)越來越寬泛、意識形態(tài)越來越淡化、溝通渠道越來越多樣化。這迥異于之前我國對學(xué)者的重用主要看其政治立場。

“雖然講稿為集體智慧，但后面專家回答問題時可以講述個人的觀點”，有學(xué)者如是說。

各方智囊在影響國務(wù)院決策方面有著不同的渠道。

可能是做課題研究。如社科院“幾乎每天都要向中辦和國辦報送材料”，并且隨著研究領(lǐng)域的不斷拓寬，報送數(shù)量逐年增長。1996年6月，社科院經(jīng)濟(jì)所宏觀部主任袁綱明的一份報告直接呈送到了朱 基總理的辦公室?！拔覀儺?dāng)時認(rèn)為，刺激消費才是拉動經(jīng)濟(jì)增長的長期之舉，而不是投資?！焙芸?，國家出臺了許多政策，如增加工資、延長假期等。

可能是參加座談會，如2002年6月24日，朱 基在中南海主持經(jīng)濟(jì)工作會議，吳敬璉、胡鞍鋼、林毅夫、樊綱等人都有參加；或者是為領(lǐng)導(dǎo)講課，“雖然講稿為集體智慧，但后面專家回答問題時可以講述個人的觀點”，有學(xué)者如是說。

也可能是采取比較隱秘的方式，如提交各種“內(nèi)參”。國家行政學(xué)院有本名為《咨詢與研究》的內(nèi)參，已卸任國家行政學(xué)院院長及國務(wù)院秘書長的華建敏曾表示每期他都會認(rèn)真地看，看了之后會有選擇地轉(zhuǎn)送給國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，或批示給有關(guān)部門。

當(dāng)然，也不排除一些智囊人士對高層官員的私人影響，這個一般稱之為“納諫”。在這方面最有心得的當(dāng)屬國務(wù)院參事室。1998年朱 基到參事室座談被視為“國務(wù)院參事室受到重視的標(biāo)志”。之后，溫家寶總理在兩屆任期內(nèi)也經(jīng)常和參事們進(jìn)行座談。作為一個具有統(tǒng)戰(zhàn)性和咨詢性的政府直屬機(jī)構(gòu)，國務(wù)院參事室與其他智囊機(jī)構(gòu)略有不同，即參事是政府工作人員，直接由總理聘任，不代表任何黨派，不代表部門利益，其建言均可以“直通車”的形式直達(dá)總理案頭。

跟國外不同的是，現(xiàn)在中國官方智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路。

中國政府智囊團(tuán)龐大體系的背后，是決策者們面臨的越來越復(fù)雜的決策背景。1986年，時任國務(wù)院副總理的萬里提出決策民主化和科學(xué)化的問題，其后，中共領(lǐng)導(dǎo)層多次談及這個話題。本屆政府在最初的一年半之內(nèi)3次修訂國務(wù)院工作規(guī)則，與此不無關(guān)系。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱在接受記者采訪時也透露，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)2003年在國家行政學(xué)院給省部長班講話時承諾，“本屆政府要做到‘一些重大決策沒有經(jīng)過調(diào)查研究的不作出，沒有經(jīng)過專家論證的不作出’”。

如此背景下，智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者的作用自然越來越被重視。不過跟國外不同的是，現(xiàn)在中國官方智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路，這跟中國現(xiàn)在一些大的制度設(shè)計還沒理順有關(guān)。改革開放后很長一段時間，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的春天，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家影響了政府的決策；十五大之后，是法學(xué)的春天，包括中國社科院法學(xué)所在內(nèi)的一些機(jī)構(gòu)，參與了許多法律的起草工作；而現(xiàn)在則是社會學(xué)的春天。

但高層推動決策科學(xué)化的決心是顯而易見的，溫家寶總理在國家行政學(xué)院省部長研討班上的一次講話讓很多人記憶猶新，他對在場的省部長們說：“沒有一個肯聽取意見的政府會垮臺?！?/p>