白洋淀流域新型水資源管理體制構(gòu)想

劉秀娟

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，071001，保定 ）

白洋淀流域承接大清河水系來水，包括唐河、漕河、萍河、瀑河、府河、清水河、孝義河等，白溝河及南拒馬河通過白溝引河引入白洋淀。近年，伴隨白洋淀流域周邊地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及受干旱氣候的影響，使得白洋淀流域水質(zhì)惡化、水資源嚴(yán)重匱乏，時(shí)時(shí)面臨干淀的危機(jī)。在造成這一現(xiàn)象的諸多原因中，該流域水資源管理存在的問題較為突出，制約了流域水環(huán)境的保護(hù)和改善。

一、白洋淀流域水資源管理概況

根據(jù)我國(guó)水法的規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理，具體表現(xiàn)為流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。具體到白洋淀流域水資源管理涉及多個(gè)部門：一方面從資源角度來看，以水行政主管部門的統(tǒng)一管理為主線，涉及水利部 （海河水利委員會(huì)）、河北省水利廳（大清河河務(wù)管理處）、市縣級(jí)水利局及水庫(kù)、河道、閘壩工程管理單位等；另一方面從生態(tài)角度來看，涉及各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門、各級(jí)林業(yè)行政主管部門、白洋淀濕地保護(hù)區(qū)管理處等相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。此外國(guó)土部門和城建部門仍保留一部分地下水資源的管理權(quán)限，而市政、水產(chǎn)等部門也涉及部分河流水質(zhì)的管理權(quán)限。水資源管理職權(quán)的縱橫交錯(cuò)，在現(xiàn)實(shí)中暴露出一些問題。

二、白洋淀流域水資源管理體制存在的問題

1.白洋淀流域的管理立法匱乏

白洋淀流域的管理立法十分匱乏，目前只有幾部相關(guān)的規(guī)劃：《白洋淀及上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)總體規(guī)劃》（2005），《保定市“白洋淀上游地區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境綜合治理”規(guī)劃》（2008），《海河流域水污染防治規(guī)劃》（2006—2010年）。河北省專門針對(duì)于白洋淀也曾經(jīng)制訂了幾個(gè)規(guī)章，但是部分已經(jīng)失效，如《河北省白洋淀水產(chǎn)資源管理辦法 (試行)》、《河北省白洋淀水體環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》。目前《白洋淀水污染防治條例》尚未實(shí)施、《河北省白洋淀水面有償使用管理費(fèi)收費(fèi)辦法》尚在發(fā)揮一定作用。從全國(guó)的層面來看，也沒有一部針對(duì)流域管理及流域管理機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范。由于缺乏必要的法律依據(jù)，致使流域管理機(jī)構(gòu)（海河水利委員會(huì)、大清河河務(wù)管理處）在行使職權(quán)時(shí)常常處于不利的法律地位。許多地區(qū)將流域管理降低為可有可無的管理層次，甚至于為了自身利益而拋開流域管理機(jī)構(gòu)自行其是。

2.缺乏統(tǒng)一的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

白洋淀流域跨河北省、北京市、山西省，僅淀區(qū)就涉及保定、滄州的5個(gè)縣（市）。目前水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度，河北省雖然也曾經(jīng)建立過白洋淀統(tǒng)管專門機(jī)構(gòu) （河北省白洋淀領(lǐng)導(dǎo)小組），但是目前處于一種名存實(shí)亡的境地。其下設(shè)的白洋淀管理處作為領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，在實(shí)際中也未能發(fā)揮管理協(xié)調(diào)白洋淀流域治理、開發(fā)、利用中所有問題的職能。

目前在白洋淀流域水資源管理工作的實(shí)施和操作中，仍然面臨兩大難點(diǎn)：一是部門分割，地區(qū)分割，多龍管水，各行其是；二是涉及水資源管理的有關(guān)部門趨利行為日漸普遍，有利（收費(fèi)）的事都爭(zhēng)著管，無利（投資）的事都不管。雖然水利部門是水行政主管部門，但卻不能在行業(yè)（農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、城市生活、水力發(fā)電、生態(tài)用水等）與地區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡和最終決策。由于管理分散，流域內(nèi)各級(jí)政府與水資源管理相關(guān)機(jī)構(gòu)之間，信息溝通和意見交換一直沒有步入正常發(fā)展軌道?，F(xiàn)行的水務(wù)管理體制不足以應(yīng)付缺水與水污染的挑戰(zhàn)。

3.沒有充分體現(xiàn)公眾的參與權(quán)與知情權(quán)

公眾參與權(quán)與知情權(quán)是民主管理的主要方式，長(zhǎng)期以來，河北省水資源管理是以政府行為為主導(dǎo)，依靠行政管理與行業(yè)管理手段實(shí)施管理，水資源的民主管理問題一直沒有得到有效解決。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，各種利益集團(tuán)開始顯現(xiàn)并不斷強(qiáng)化，原有的集權(quán)管理遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。目前，流域管理機(jī)制還不健全，許多涉水部門、地方政府、用水戶、民間組織、水污染的受害者等游離于流域重大水事的決策過程之外。例如：由河北省計(jì)委和保定市政府共同制定的 《白洋淀及上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)總體規(guī)劃》（2001年）在進(jìn)行評(píng)審論證時(shí)，主要的參加成員包括國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)?？偩?、國(guó)家林業(yè)局、河北大學(xué)、河北農(nóng)大等有關(guān)單位專家，沒有公眾的參與。公眾參與不足不僅使公眾利益難以保障，而且影響公眾執(zhí)行流域管理政策的積極性和主動(dòng)性。

4.水資源管理經(jīng)費(fèi)難以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)

根據(jù)《河北省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》的規(guī)定，水資源費(fèi)應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于：水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃、分配及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，取水許可的監(jiān)督實(shí)施和水資源調(diào)度，江河湖庫(kù)及水源地保護(hù)和管理，水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)和水資源信息采集與發(fā)布，節(jié)約用水的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以及科研、新技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)推廣，節(jié)水示范項(xiàng)目和推廣應(yīng)用試點(diǎn)工程的撥款補(bǔ)助和貸款貼息，水資源應(yīng)急事件處置工作補(bǔ)助，節(jié)約、保護(hù)水資源的宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)，水資源的合理開發(fā)。

由于白洋淀流域上游沒有充足的水源；部分用水戶違法用水、偷采地下水的行為難以發(fā)現(xiàn)查處；人們長(zhǎng)期以來缺乏水資源作為國(guó)家公共資源應(yīng)樹立統(tǒng)一管理的思想。種種原因致使這一流域水資源費(fèi)征收量極少，水管單位經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，直接影響了相關(guān)管理工作的開展。

圖1 白洋淀流域新型水資源管理體制示意圖

5.水質(zhì)、水量管理權(quán)割裂

我國(guó)在水資源和水環(huán)境管理上行政不統(tǒng)一，不僅水利部門與環(huán)保部門職能交叉、模糊不清，易造成政令不統(tǒng)一，而且兩部門水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)重疊，監(jiān)測(cè)資料不共享，既不利于水資源統(tǒng)一管理又不利于環(huán)境管理和監(jiān)督。例如：環(huán)保的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站有相應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，水利監(jiān)測(cè)站主要監(jiān)測(cè)水文數(shù)據(jù)，水質(zhì)參數(shù)往往要比同級(jí)別的環(huán)保監(jiān)測(cè)站要少很多；我國(guó)現(xiàn)行的兩部關(guān)于水的重要法律水法和水污染防治法，分別由水利部和國(guó)家環(huán)?？偩制鸩葜贫?。這種在水資源利用和水環(huán)境保護(hù)方面的分散管理，難以貫徹水量水質(zhì)管理并重的原則，有礙水資源和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，致使水體污染加重、水環(huán)境遭受破壞。

三、白洋淀流域新型水資源管理體制構(gòu)想

遵循“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理”指導(dǎo)思想，結(jié)合白洋淀流域的實(shí)際特點(diǎn)，建議建立以流域管理為主、其他涉水部門配合為輔，公眾廣泛參與決策、涉水事務(wù)民主協(xié)商的管理體制。具體見圖1。

上述新型水資源管理體制中體現(xiàn)了以下管理思路：

1.集中水務(wù)管理權(quán)

白洋淀流域的水資源管理權(quán)集中到水行政管理部門，包括水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、工程建設(shè)等。其他的職能部門要嚴(yán)格執(zhí)行流域總體規(guī)劃，服從流域管理，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)配合、監(jiān)督水行政部門的管理行為。

2.賦予流域管理機(jī)構(gòu)更多的職權(quán)

由于白洋淀流域涉及兩省一市，在水行政部門系統(tǒng)內(nèi)，國(guó)家級(jí)的流域管理機(jī)構(gòu)（水利部—海河水利委員會(huì)）應(yīng)該負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)河北省、山西省、北京市的水資源管理關(guān)系。 白洋淀流域主要處于河北省境內(nèi)，具體的管理職權(quán)只能由河北省地方職能部門來行使，所以應(yīng)該由河北省水利廳設(shè)立白洋淀流域管理機(jī)構(gòu)，在查明水資源可利用總量、廣泛征集流域用水單元意見的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)水權(quán)分配方案，嚴(yán)格按照方案進(jìn)行水權(quán)分配，尤其要建立白洋淀長(zhǎng)效補(bǔ)水機(jī)制，擬訂流域的管理、保護(hù)規(guī)劃、規(guī)章制度。這些規(guī)范性文件要交由河北省政府領(lǐng)導(dǎo)下的白洋淀流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)表決通過后，交縣市級(jí)水行政管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施和執(zhí)行。

3.建立河北省政府領(lǐng)導(dǎo)下的白洋淀流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

白洋淀流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是由河北省政府、保定市、滄州市政府、白洋淀流域各級(jí)水行政主管部門、其他各級(jí)涉水部門、白洋淀流域管理機(jī)構(gòu)、流域內(nèi)公眾代表、高?？蒲性核鶎＜夜餐瑓⑴c搭建的水事協(xié)商與協(xié)調(diào)平臺(tái)。通過這個(gè)平臺(tái)可以對(duì)流域規(guī)劃、規(guī)章制定、各縣市的利益矛盾、各部門的利益矛盾進(jìn)行協(xié)商和調(diào)處。

4.加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力度

子牙河白洋淀環(huán)境保護(hù)督查中心建立于2007年，是受省環(huán)保局委托在涉及子牙河流域、白洋淀區(qū)域的邯鄲、邢臺(tái)、石家莊、衡水、滄州、保定六市承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的專門督查機(jī)構(gòu)。

子牙河白洋淀環(huán)境保護(hù)督查中心作為一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該僅僅將其作為一個(gè)河北省環(huán)保局的委托單位，監(jiān)督流域內(nèi)社會(huì)公眾（單位和個(gè)人）的守法和執(zhí)法情況，應(yīng)該擴(kuò)大其監(jiān)督范圍，建設(shè)成為一個(gè)包括監(jiān)督各個(gè)職能機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中是否盡職的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接對(duì)省政府負(fù)責(zé)。

總之，這一管理框架構(gòu)想在充分利用現(xiàn)有行政管理機(jī)構(gòu)框架的基礎(chǔ)上，可結(jié)束水資源管理的分散性，充分發(fā)揮水行政管理部門的主導(dǎo)性，突出流域整體規(guī)劃管理的科學(xué)性，發(fā)揮地方職能部門執(zhí)行的效率性，以此促進(jìn)白洋淀流域水資源的可持續(xù)利用。

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