完善住房保障制度的體制機(jī)制與政策措施

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我國住房保障制度近年來雖然得到了快速的發(fā)展，但是還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，“十二五”規(guī)劃明確提出，要“完善符合國情的住房體制機(jī)制和政策體系”的建設(shè)。

必須以市場體制機(jī)制為基礎(chǔ)完善住房保障制度

在現(xiàn)階段的中國，必須以住房市場為基礎(chǔ)，在發(fā)揮住房市場體制和機(jī)制作用的同時，加強(qiáng)國家對住房市場干預(yù)和彌補(bǔ)，才能建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的完善住房保障制度。

1、科學(xué)地確立住房市場與住房保障之間的關(guān)系。建立完善的以市場經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的住房制度，特別是保障住房制度，首先必須科學(xué)地劃分住房市場和住房保障之間的比例關(guān)系，即確立保障性住房在整個住房供應(yīng)和消費(fèi)中所占的比重，或者說科學(xué)地確立住房保障對象的規(guī)模與保障范圍。決定這個比例關(guān)系或保障范圍的基本要素是：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，居民收入水平，國家住房政策，住房供應(yīng)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和價格，以及政府保障能力等。根據(jù)這幾個決定因素的具體情況，大體來說，中等收入以上家庭和中等收入以下家庭，大體上各占總戶數(shù)的50%。即大體上約50%的家庭住房通過住房市場解決，約50%的家庭住房由住房保障制度解決（即由政策性住房解決）。在這兩大類住房體系中，依靠住房市場解決住房的家庭，又可以分為兩個檔次，即中等收入家庭通過供給普通商品房，解決其住房問題；高收入家庭通過供給中高檔商品房，解決其住房問題。依靠供給保障性住房或政策性住房解決住房問題的中等收入家庭，大體上可以分為三個檔次，即最低收入家庭供給廉租住房，低收入家庭供給經(jīng)濟(jì)適用住房，中低等收入家庭供給限價商品房或公共租賃住房。住房消費(fèi)體系、供給體系和家庭收入對照關(guān)系大體狀況如下表。

2、加強(qiáng)住房市場監(jiān)管，合理引導(dǎo)住房需求，抑制住房投資和投機(jī)。根據(jù)我國人多地少的國情，以及能源與環(huán)境資源短缺的狀況，必須確立住房“適度消費(fèi)”的原則或“適度消費(fèi)”的模式，調(diào)控居民家庭住房消費(fèi)規(guī)模，抑制不合理住房需求，特別是投資投機(jī)需求。

住房消費(fèi)體系和住房供應(yīng)體系與家庭收入對照表

實(shí)行住房“適度消費(fèi)”原則，必須“合理引導(dǎo)住房需求”。合理引導(dǎo)住房消費(fèi)，應(yīng)當(dāng)從兩個方面著手。一是堅持保障住房和普通商品房的套型面積必須在90平方米以下；對于高檔商品的面積，也必須規(guī)定一個最高的數(shù)量界限。二是每個家庭只能占有一套住房（或一定面積的住房）。這是因?yàn)椋S著住房的數(shù)量（多套住房）或住房套型面積的擴(kuò)大，必然會占用較多的城市土地。土地是有限的資源，城市土地更加有限。絕對不能因?yàn)橛行┤擞绣X，就可以大量地占有城市稀缺的土地資源和住房資源。否則就會由于一部分居民占有過多的城市土地資源與住房資源，使另一部分居民少占，或根本無法占有的不公的狀態(tài)。

完善住房制度，必須規(guī)范住房市場，“抑制投資需求”特別是投機(jī)需求。在這里必須明確，住房市場是消費(fèi)品市場或消費(fèi)主導(dǎo)型的市場，而不是投資投機(jī)市場。近年來我國住房價格不斷上漲的一個重要原因，就是把住房當(dāng)成了投資品，把住房市場當(dāng)成了投資市場。由于社會上一些人或機(jī)構(gòu)，把大量資金投到了住房市場，形成了對住房巨大的需求。投資投機(jī)住房與投資股票一樣，都是為了實(shí)現(xiàn)價值的增值，遵循著“買漲不買跌”的規(guī)則，從而就造成了和支持了住房價格居高不下的局面。把住房作為投資品，把住房市場作為投資投機(jī)的領(lǐng)域，不僅扭曲了住房市場的性質(zhì)，推高了住房價格，而且把廣大住房消費(fèi)者排擠出了住房市場，造成居民住房的困難。所以，國家對住房市場調(diào)控或規(guī)范住房市場行為的首要任務(wù)，就是維護(hù)住房消費(fèi)市場的性質(zhì)，抑制住房市場上投資特別是投機(jī)行為。

完善住房保障制度法律法規(guī)建設(shè)，加大保障住房供給

住房保障制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)社會方方面面，必須通過法律法規(guī)和政策措施才能規(guī)范各方面的關(guān)系。

1、加強(qiáng)住房保障制度法律法規(guī)建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)要求通過法律法規(guī)規(guī)范市場主體行為。完善住房保障制度，首要任務(wù)是建立健全住房保障法律法規(guī)制度。住房制度改革以來，特別是在房地產(chǎn)宏觀中，國家和各地城市政府雖然出臺了許多關(guān)于加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)的政策、規(guī)定、條例等文件，但大都屬于政策性規(guī)定，存在著隨意性和不穩(wěn)定性。既管不了市場化商品制度，也無法滿足中低收入家庭住房需求，即住房保障的要求。完善住房保障制度法律法規(guī)，要求國家盡快構(gòu)建以《住宅法》為核心的住房法律法規(guī)體系。在《住宅法》還沒有出臺的情況下，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)提出了《住房保障法》征求意見稿，正在征求各方面意見?！蹲》勘Ｕ戏ā芬苑傻男问?，對住房保障中一系列問題進(jìn)行了規(guī)范，是完善住房保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

2、建立多渠道融資機(jī)制，擴(kuò)大住房保障資金來源。住房保障范圍、住房保障程度或保障水平，最終決定于住房保障資金的多少，或政府財政支持的力度。無論是保障性住房的實(shí)物供給，還是保障性住房的貨幣補(bǔ)貼，都要以住房保障資金支出為基礎(chǔ)。目前住房保障資金來源，主要由公積金增值收益和土地出讓金按比例提取部分等構(gòu)成。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則和公積金的性質(zhì)，公積金收益是屬于職工個人所有的，把公積金的收益作為住房保障資金來源是不合理的。土地出讓金按比例提取的部分，會隨著土地出讓規(guī)模與出讓價格的變動而變動，也是不穩(wěn)定的。所以，建立多渠道的、穩(wěn)定的住房保障融資機(jī)制，不斷擴(kuò)大住房保障制度資金的來源，就成為完善住房保障制度建設(shè)的一個重要問題。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的職能與公共財政的性質(zhì)，政府財政收入應(yīng)當(dāng)成為住房保障資金的主要來源。其次，充分發(fā)揮住房公積金在住房保障中的作用。再次，應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的政策，充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)（組織）融通資金的作用，比如加強(qiáng)住房合作社的建設(shè)，建立各種類型的住房保障基金等。

3、多渠道籌集住房保障房源，增加保障住房供應(yīng)。保持和增加相應(yīng)數(shù)量的保障性住房，是建立住房保障制度的基礎(chǔ)。保持和增加保障性住房的主要方法：第一，增加新建保障性住房，是增加保障性住房供應(yīng)的重要來源；第二，優(yōu)化存量住房資源配置，增加保障性住房供給。在一些大城市，存量住房數(shù)量巨大，而且總體套型面積較小，質(zhì)量不高，應(yīng)當(dāng)通過加大存量住房市場開放的力度，優(yōu)化存量住房資源配置，采用國家或政府收購等方式，可以把其中一部分轉(zhuǎn)化為保障性住房，有效地增加保障性住房的供給。同時，存量房進(jìn)入市場，不僅可以擴(kuò)大商品房和保障性住房的供給，而且還有利于調(diào)整住房結(jié)構(gòu)，同時也為“以小換大，以舊換新”的居民，實(shí)現(xiàn)住房梯度消費(fèi)，滿足城市各類居民不斷提高住房消費(fèi)水平的要求；第三，為了適應(yīng)中低收入家庭收入動態(tài)變化的需要，完善住房保障制度的一個重要方面，就是國家或政府手中，必須始終保持一定數(shù)量的保障性住房。因?yàn)?，在市場?jīng)濟(jì)體制下，由于多方面的原因，人們的收入水平始終會存在一定的差距。即使在一個理想的狀態(tài)下，即人們所說的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)，也有一部分居民處于中低收入水平狀態(tài)。同時，對于每一個居民來說，由于各種不同的原因，他們在不同的時期收入水平也會發(fā)生不同的變化。所以，從長遠(yuǎn)著想，從發(fā)展的過程來看，為了保證住房保障制度的規(guī)范運(yùn)行，國家或城市政府手中保持一定數(shù)量的保障性住房，是完善住房保障制度的重要條件。

4、加大保障性住房租賃比重，完善保障住房供應(yīng)方式。目前我國許多城市，無論是經(jīng)濟(jì)適用住房，還是限價商品房，在供給方式上基本上都是通過購買形式實(shí)現(xiàn)的。完全以出售方式供應(yīng)保障性住房，存在著明顯弊端。由于房價較高，首付款較大，相當(dāng)部分中低收入家庭不具備這樣大的承受能力。為了適應(yīng)居民住房支付承受能力，更好地解決中低收入家庭住房問題，應(yīng)當(dāng)加大保障性住房的租賃供給方式。以租賃方式供給住房，從某個方面說，更加符合市場經(jīng)濟(jì)體制，而且可以有效通過進(jìn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)保障性住房的管理。不僅保障性住房應(yīng)當(dāng)加大租賃的比重，就是普通商品房也應(yīng)當(dāng)加大租賃的比重，以便與“限購、限外”政策銜接，解決流動人口、民工，以及初參加工作員工等的住房問題。

5、進(jìn)一步完善住房公積金制度。住房公積金制度，是住房保障制度的重要組成部分。我國住房公積金制度雖然已經(jīng)建立了起來，并且在住房保障方面發(fā)揮了重要的作用。但是，我國住房公積制度還存在著一些問題。除了住房公積金在管理和使用方面存在的問題以外，住房公積金覆蓋面還比較小，公積金繳存比例等方面的問題也需要進(jìn)一步研究。由于這些問題存在，不僅影響了住房公積金在住房保障方面作用的發(fā)揮，而且還形成了住房分配不公，甚至收入分配不公等問題。

完善住房保障制度政策支持體系

完善住房保障制度“政策體系”或政策支持體系的建設(shè)，是完善住房保障制度的重要內(nèi)容。

1、規(guī)范城市土地使用權(quán)市場，加大保障住房土地供給力度。改革開放以來，通過土地使用制度改革建立了城市土地使用權(quán)市場。城市土地市場在實(shí)踐發(fā)展中逐步走上了規(guī)范化的道路。但是也存在著一些問題，由于政府改革不到位，特別是“土地財政”問題的存在，在造成了土地出讓規(guī)模過大的情況下，卻沒有形成有效的住房供給，大量的已經(jīng)出讓土地囤積在開發(fā)商手中，等待土地自然增值；土地出讓方式過多地采用拍賣出讓方式，在抬高了土地出讓價格的同時，推高了住房價格；土地出讓規(guī)模雖然過大，但是用于保障性住房建設(shè)的土地比重相對較小等問題。土地是有限的自然資源，我們是社會主義國家，土地屬于國家所有，所以土地使用應(yīng)當(dāng)首先滿足民生的需要。城市土地市場建立，主要是為了利用市場機(jī)制有效地配置土地資源，而不是把土地作為謀利的工具，更不能把土地作為投資投機(jī)的對象。房屋是建立在土地上的，在土地有限的情況下，特別是在我國人多地少的情況下，決定了我們不僅要嚴(yán)格按照城市土地利用規(guī)劃的要求，有計劃的供應(yīng)土地，同時在土地供應(yīng)量中應(yīng)當(dāng)加大保障住房建設(shè)用地的供應(yīng)力度或比重。

2、規(guī)范房地產(chǎn)金融，加大金融對住房保障支持力度。住房是資金密集型的部門。我國目前住房供給與需求的資金來源，主要都是依賴于銀行信貸資金完成運(yùn)行過程的，即銀行信貸一手支持住房的開發(fā)建設(shè)即住房市場的供給，另一手支持住房市場的需求即住房的購買，從而在住房生產(chǎn)消費(fèi)的運(yùn)行過程中形成了銀行資金的自我循環(huán)。由于住房供求資金都來自銀行，很容易形成房地產(chǎn)泡沫。在這方面，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真吸取美國次貸危機(jī)的教訓(xùn)，防止美國次貸危機(jī)在中國重演。同時，根據(jù)住房經(jīng)濟(jì)特性，還必須不斷完善住房金融制度，加強(qiáng)金融對住房支持的力度。

3、完善房地產(chǎn)租稅費(fèi)體系，建立健全物業(yè)稅制度。今年四月份，中央出臺的“國十條”，正式提出盡快制定和出臺房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收問題。特別是在9月26日三部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)契稅個人所得稅優(yōu)惠政策的通知》，即所謂二次對住宅與房地產(chǎn)調(diào)控的新政，進(jìn)一步提出了加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的要求。

完善房地產(chǎn)租稅費(fèi)體系，特別是建立統(tǒng)一規(guī)范物業(yè)或房產(chǎn)稅制度，有利于規(guī)范政府行為，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)收入分配，規(guī)范房地產(chǎn)價格，促進(jìn)住房資源優(yōu)化配置，提高居民住房消費(fèi)能力。

雖然完善房地產(chǎn)稅收制度，特別是推出物業(yè)稅或房產(chǎn)稅有一定難度，可喜的是在一些城市已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。如目前重慶推出的房產(chǎn)稅的征收對象，明確確定為以下三類房屋，即一是別墅類住房；二是價格三倍于普通商品房均價及其以上的高檔住房；三是投機(jī)性購買的住房。保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的實(shí)施，不僅可以遏制投資投機(jī)購房行為，有利于優(yōu)化配置住房資源，促進(jìn)住房適度消費(fèi)，而且也有利于加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)。

4、完善保障住房開發(fā)建設(shè)方式。目前我國保障住房大都采取了實(shí)物配租和“磚頭補(bǔ)貼”的方式，即把經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品房等的開發(fā)建設(shè)交給開發(fā)商，通過使用劃撥土地，在信貸和稅收方面給予的優(yōu)惠，以及對開發(fā)商利潤進(jìn)行一定程度的限定，從而實(shí)現(xiàn)降低開發(fā)成本和降低保障住房與政策性住房價格的目的。由開發(fā)商開發(fā)建設(shè)保障性住房，雖然政府可以減少許多事務(wù)，但是也帶來了一系列問題。其中主要是，雖然對開發(fā)商的利潤做了限制，但是畢竟還是有3～5%的利潤，利潤的支出增加成本，提高了住房的價格；另外，房地產(chǎn)開發(fā)商是市場經(jīng)營主體，他們經(jīng)營房地產(chǎn)的目標(biāo)是取得最大利潤，所以在社會上不斷地出現(xiàn)一些開發(fā)商，一方面為了降低開發(fā)成本提高利潤，降低了或影響住房建設(shè)的質(zhì)量，另一方面在出售保障性住房或政策性住房時，經(jīng)常出現(xiàn)的一些違規(guī)或一些不合理的現(xiàn)象。完善保障住房開發(fā)建設(shè)方式，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對開發(fā)商建設(shè)保障住房的管理，即對承擔(dān)保障性住房的開發(fā)商規(guī)定一定的條件，加強(qiáng)對開發(fā)建設(shè)過程的監(jiān)督管理，嚴(yán)格住房竣工驗(yàn)收，以及必須按照國家有關(guān)規(guī)定只能出售給保障對象等。另一方面就是組建事業(yè)性的保障性住房專門建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。這些專門機(jī)構(gòu)，是不營利的事業(yè)性的機(jī)構(gòu)，不僅可以降低開發(fā)建設(shè)成本，提高保障性住房開發(fā)建設(shè)的質(zhì)量，而且還可以嚴(yán)格執(zhí)行國家保障住房有關(guān)政策，從而克服由開發(fā)商建設(shè)和經(jīng)營保障性住房中出現(xiàn)的各種弊病。