對我國農(nóng)村土地制度改革的思考

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我國的改革源于農(nóng)村，首先在農(nóng)村推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，通過對農(nóng)村土地使用方式和分配方式的改革，推進了市場經(jīng)濟的發(fā)展、搞活了農(nóng)業(yè)、調(diào)動了廣大農(nóng)民的熱情和積極性。農(nóng)村最明顯的變化是糧食快速增長，全國人民的基本生活有了保障；農(nóng)村的精神面貌發(fā)生了變化，居住條件、生活質(zhì)量有了明顯提高；富余出來的農(nóng)村勞動力，成為了城市建設(shè)和發(fā)展的主力軍。應(yīng)該說，實行了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都發(fā)生了顯著的變化，但隨著我國改革的全面推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的成本明顯增加，農(nóng)產(chǎn)品的利潤空間越來越小，在加上遇到災(zāi)情年頭，給農(nóng)民生活和發(fā)展帶來很多困難。從近些年國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的收入水平在逐步拉大，城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別非常明顯，為縮小其差別，需要進一步推進農(nóng)村土地制度改革。

農(nóng)村非耕地現(xiàn)實

農(nóng)村土地大致分為兩種，一種是農(nóng)業(yè)用地，另外一種是非農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地國家有明確的規(guī)定，只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，保證糧食的安全和穩(wěn)定，改革的核心是適應(yīng)新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展。不在此加以探討，這里主要探討一下農(nóng)村非耕地改革之路。

農(nóng)村非耕地類型比較多，如林地、山地、坡地、宅基地和其他建設(shè)用地等，為便于陳述，以下都簡稱“建設(shè)用地”。目前農(nóng)村的建設(shè)用地的現(xiàn)狀，是這些土地并沒有充分利用起來；有些建設(shè)用地使用的效果并不好，甚至大量閑置；有些雖然已經(jīng)使用，但效果、效益很差。農(nóng)村建設(shè)用地，過去主要用于農(nóng)村的集體工業(yè)和為農(nóng)服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但普遍占地面積大、使用效率低。農(nóng)村的住宅用地，雖然分配上有一定的要求和標準，但松散型住宅已經(jīng)形成一定的浪費，增加了基礎(chǔ)設(shè)施配套費用。農(nóng)村的山地、坡地有很大一部分沒有得到充分利用，沒有產(chǎn)生環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)。

我國是個多山國家，山地面積約占國土面積的2/3，坡地資源分布面積廣。坡地資源不僅是構(gòu)成我國農(nóng)業(yè)土地資源的主要部分，而且還是環(huán)境穩(wěn)定的重要影響因素。目前，宜農(nóng)宜林的荒山荒地有14.8億畝，與現(xiàn)有耕地面積總量基本持平。若這些非耕地資源得到充分開發(fā)，將會大大減輕我國人口對土地資源和生態(tài)環(huán)境的壓力。對農(nóng)村山地、坡地的改造和利用能產(chǎn)生十分可觀的環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)。例如，2009年下半年，四川省雅安市雨城區(qū)草壩小流域水土流失綜合治理工程總投資100萬元，完成坡改梯5公頃，封禁治理485公頃，保土耕作10公頃，栽植經(jīng)濟林10公頃，修建蓄水池5口，排灌溝渠1.5公里，作業(yè)便道1.5公里，沉沙池21個，人行便道2公里。項目產(chǎn)生的環(huán)境經(jīng)濟社會效益有：在環(huán)境效益方面，項目區(qū)10年累計產(chǎn)生的蓄水效益將達到931.2萬立方米，保土效益將達到16.66萬噸；在經(jīng)濟效益方面，項目區(qū)10年累計增加直接經(jīng)濟效益將達到202.75萬元；在社會效益方面，項目區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，節(jié)約了勞動力和耕地，可提高土地利用率和產(chǎn)出率，基本農(nóng)田增產(chǎn)又可以促進陡坡耕地退耕還林、還牧，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在城市土地處于極度緊張的情況下，通過合理的置換，會增加城市建設(shè)用地，又盤活了農(nóng)村的土地資源，提高農(nóng)村的非耕地的經(jīng)濟價值。

農(nóng)村非耕地改革思路

農(nóng)村發(fā)展之本是土地，農(nóng)民生活改善之基礎(chǔ)還是土地，所以在我們研究農(nóng)村非耕地利用時，首先要考慮的是讓農(nóng)民受益最大，在失去部分農(nóng)村非耕地以后，農(nóng)民的生活有長期的保障；另外，還要將農(nóng)村土地政策、土地制度的改革納入到法制管理軌道，使農(nóng)民失地后補償有標準、生活有保障、出現(xiàn)問題有人管；再者，就是要很好地發(fā)揮農(nóng)村非耕地的作用，讓這些土地資源產(chǎn)生更好的經(jīng)濟價值、社會價值和環(huán)境價值。為此，農(nóng)村非耕地改革的重點主要突出以下幾個方面：

1、從法律層面上解決農(nóng)村非耕地流轉(zhuǎn)問題

現(xiàn)有的“憲法”、“土地管理法”、“房地產(chǎn)管理法”等法律法規(guī)都對農(nóng)村土地使用和管理進行了嚴格限制，如果不能從法律上對農(nóng)村非耕地流轉(zhuǎn)和使用有所突破，農(nóng)村土地制度改革只能限制在一定使用或流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)進行，這樣不利于跨區(qū)域流轉(zhuǎn)、不利于農(nóng)村非耕地實現(xiàn)市場化。所以，要從法律上加以研究，推進農(nóng)村土地制度的改革，使農(nóng)村非耕地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，走農(nóng)村非耕地市場化的路子。

2、建立完善的農(nóng)村非耕地市場管理機制

我國城市發(fā)展的這么快，主要是改革開放提供了很好的發(fā)展環(huán)境，市場經(jīng)濟為發(fā)展帶來的原動力，提升了城市的土地資源價值。如果沒有改革開放，就不會有市場出現(xiàn)；如果沒有市場，城市的土地資源就不會盤活，就不會產(chǎn)生這么高的經(jīng)濟價值。所以要想使農(nóng)村土地增值，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕服務(wù)，建立和發(fā)展農(nóng)村非耕地市場非常必要，市場可以展現(xiàn)競爭公平，體現(xiàn)資源的價值。在集體土地和國有土地管理嚴格劃分的情況下，開辟農(nóng)村非耕地市場的試點是可行的，以此來解決土地無市、競爭公開、利益透明等方面的問題。

3、建立農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓資金管理和使用制度

農(nóng)村非耕地實現(xiàn)市場化，大家最擔心的是農(nóng)村失地后的后顧之憂。農(nóng)民的生存之本靠的是土地，一旦沒有了土地之后，世代農(nóng)民該如何生產(chǎn)和發(fā)展，所以要在法律和制度上建立農(nóng)民失地后持續(xù)增長機制，也就是農(nóng)村土地出讓以后可采取土地換股份加土地換就業(yè)的形式。農(nóng)民拿土地入股并優(yōu)先安排當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，這樣既保證了農(nóng)民長期利益，又提高農(nóng)民近期收益。

成都市有的農(nóng)村在土地流轉(zhuǎn)后，用地企業(yè)按照前三年年均糧食產(chǎn)量給予農(nóng)民補償，一般每畝每年補償大米800～1000斤左右，另外還根據(jù)企業(yè)用工的需要，優(yōu)先安排當?shù)剞r(nóng)民工作。這種方式對于農(nóng)民應(yīng)當是件好事，沒有后顧之憂，得到的是旱澇保收。只要我們是制度上加以明確，方式可以靈活，農(nóng)民的長期利益能夠得到保障，農(nóng)村土地市場化是可以探討的。

4、通過新農(nóng)村建設(shè)來改善農(nóng)村居住條件和生活環(huán)境

改革開放以來，農(nóng)民的居住和生活條件都發(fā)生了很大變化，有的家庭住房已經(jīng)翻建幾次，房屋質(zhì)量、面積、使用功能都有很多變化，太陽能、沼氣也開始進入普通的農(nóng)民家庭中，村中道路、環(huán)境也有所改善。但由于村和村之間沒有進行合理的整合和規(guī)劃，很多自然村的建設(shè)比較松散，這樣既浪費了土地，又為基礎(chǔ)設(shè)施配套帶來了困難。農(nóng)房一般都延續(xù)原有的風格和形態(tài)，建筑無保溫、室內(nèi)無廁所，房屋無排水系統(tǒng)是普遍現(xiàn)象。

黨中央、國務(wù)院提出要加快新農(nóng)村建設(shè)，為改善村民居住水平、生活條件、環(huán)境質(zhì)量提供了很好的機遇。通過將村莊的合并，進行科學的規(guī)劃，請專業(yè)人員對房屋進行設(shè)計，基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)一配套，會使農(nóng)村的面貌煥然一新，提高了房屋質(zhì)量，增加了使用功能，改變農(nóng)村環(huán)境，方便了村民生活比較。新農(nóng)村建設(shè)是推進和改善農(nóng)民居住和生活的一個很好的契機，會成為“十二五”期間支持“三農(nóng)”發(fā)展的一項重要工作。

5、研究解決“小產(chǎn)權(quán)”問題，減少其對房地產(chǎn)市場的影響

“小產(chǎn)權(quán)”房是伴隨新農(nóng)村建設(shè)而發(fā)展起來的，大部分小產(chǎn)權(quán)房都集中在城市的周邊區(qū)域。由于城市住房價格漲幅快速攀升，市場的需求催生了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，很多消費者在購買不起城市住房時，就選擇買城市周邊地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房，前兩年這種趨勢向滾雪球一樣越滾越大，對房地產(chǎn)市場有很大的沖擊，如果不加以解決，不僅會破壞市場秩序，而且還損害農(nóng)民的利益，研究解決小產(chǎn)權(quán)房問題非常必要。

“小產(chǎn)權(quán)”房實際上是無產(chǎn)權(quán)的房屋，農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍在法律上還沒有確定下來，由誰來管理、由誰來發(fā)證。城市房屋統(tǒng)一有房屋管理部門管理并發(fā)證，還沒有授給他們農(nóng)村房屋的管理權(quán)。購買無產(chǎn)權(quán)的房屋，本身就帶有極大的風險，一旦遇到拆遷，是沒有任何經(jīng)濟補償?shù)摹Ａ硗饩褪窃谵r(nóng)村土地市場還沒有建立起來時，大面積開發(fā)房地產(chǎn)，會降低土地的價值；在沒有建立土地出讓金使用和分配制度前，會損害農(nóng)民的利益。

按照國家的相關(guān)法律和政策規(guī)定，應(yīng)當暫停小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)，但也不能無限的拖而不解，要研究切實可行的處理方案，建立長期農(nóng)村房屋管理和發(fā)展機制。