中央清理強(qiáng)拆“土政策”

趙杰

根治強(qiáng)拆痼疾，取決于中央的決心和主管部門的問責(zé)力度，既要加大執(zhí)法監(jiān)督，也要改變固有的唯GDP政績考核標(biāo)準(zhǔn)，加大民生指標(biāo)，引導(dǎo)地方政府把發(fā)展注意力轉(zhuǎn)移到探索有效社會(huì)管理模式上去

新拆遷條例實(shí)施半年后，中央開始清除執(zhí)行層面的種種障礙。

近日，國務(wù)院法制辦、住建部和國土資源部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作的通知》，要求地方查找今年1月21日實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等規(guī)定相抵觸、不一致的問題，依照規(guī)定程序進(jìn)行處理，并“限期于今年10月1日前完成全部清理工作”。

此舉引發(fā)公眾普遍關(guān)注，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，專項(xiàng)清理是新條例順利實(shí)施的一個(gè)重要前提，但由于一些地方的土地財(cái)政將受挑戰(zhàn)，“執(zhí)行層面的博弈仍將持續(xù)”。

清理是前提

“新拆遷條例”是相對(duì)于1991年6月1日頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》而稱的，后者貫穿了整個(gè)上世紀(jì)90年代，2001年局部修改后又繼續(xù)實(shí)施至今年初。

過去二十年里，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》助推了中國城市化進(jìn)程和地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，也催生了各類征地拆遷地方性法規(guī)，在唯GDP政績考核的背景下，為執(zhí)行條例而制定的地方性規(guī)定成為強(qiáng)拆“保護(hù)傘”，征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾日益增多。

據(jù)住建部稽查辦公室去年8月公開的資料，該部在稽查過程中發(fā)現(xiàn)，一些地方在制定法規(guī)、規(guī)章過程中擅自修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致征地拆遷、城市規(guī)劃等問題突出，并收到多封群眾舉報(bào)信。

隨后，在2009年“北大五學(xué)者”公開上書廢止拆遷條例的情況下，國務(wù)院啟動(dòng)了對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》最引人關(guān)注的一次修訂，并在兩次公開征求民意后頒布實(shí)施最新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

新條例實(shí)施，原先的地方性法規(guī)何去何從？楊偉東認(rèn)為，由于多年形成的地方性法規(guī)和執(zhí)法體系，很多地方的做法與新規(guī)會(huì)有沖突，比如以往的補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)政府行為，市場作用被弱化，現(xiàn)在則引入評(píng)估公司等發(fā)揮作用；曾經(jīng)的拆遷許可證被取消；政府指令城管等拆遷行為轉(zhuǎn)而被法院程序取代，等等。

據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》社主辦的法制網(wǎng)資料，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等與上位法沖突，在新條例實(shí)施以來，“至少有上百部與新條例存在巨大差異的地方性法規(guī)、規(guī)章，仍未被廢止或修改。”

“專項(xiàng)清理是新條例順利實(shí)施的一個(gè)重要前提。”楊偉東說。全國各地的征地拆遷需要形成全新的制度安排。而中央和地方的相應(yīng)工作已經(jīng)啟動(dòng)，據(jù)國務(wù)院法制辦《2011年6月報(bào)送國務(wù)院備案的法規(guī)規(guī)章情況》，有重慶、本溪等多個(gè)省市廢止或新備案的地方法規(guī)涉及征地拆遷。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，近期有諸多省市啟動(dòng)了清理工作，包括湖南的長沙、株洲，山東的青島、菏澤，黑龍江的哈爾濱、佳木斯，以及北京、河北、廣東等，內(nèi)容涉及針對(duì)征收拆遷過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，也有新的拆遷補(bǔ)償安置辦法等。其中，新疆法制辦甚至以“存在明顯越權(quán)行政、與上位法相抵觸、限制民事權(quán)利、管理方式不當(dāng)?shù)葐栴}”為由，連續(xù)撤銷《烏魯木齊市房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格規(guī)范》等多份“紅頭文件”。

不過，“北大五學(xué)者”之一的北大法學(xué)院副院長沈巋在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，此次清理應(yīng)該著重于地方法規(guī)與新條例直接違背的地方，但是“清理并不意味著對(duì)不一致的做法一概撤銷，對(duì)于一些合理、有益的探索還是會(huì)保留，從而為下一步立法工作做鋪墊”。

多重博弈

如同法律制定、修改往往經(jīng)歷多方博弈一樣，對(duì)地方法規(guī)的清理也概莫能外。

此前浙江省紹興市發(fā)改委一位官員在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)提出，新拆遷條例實(shí)施后，如果政績考核方法不變，地方政府還是會(huì)選擇新的渠道進(jìn)行土地征收，拆遷問題暫時(shí)無法回避。因?yàn)椤斑@是最直接有效的財(cái)政來源”。

地方政府非法干預(yù)司法拆遷的沖動(dòng)，核心還在于“土地財(cái)政”之下的利益驅(qū)動(dòng)。而素有“第二財(cái)政”之稱的土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)收入來維持地方財(cái)政支出。

中國國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的一份調(diào)研報(bào)告顯示，一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

“新條例實(shí)施后，一些地方在發(fā)展壓力下，會(huì)有意、無意規(guī)避一些規(guī)定”，楊偉東認(rèn)為，地方政府在新規(guī)框架下的抱怨主要集中于兩點(diǎn)：“土地財(cái)政”受到挑戰(zhàn)；政績考核仍顯單一，未來發(fā)展乏力。

在楊偉東看來，新條例的條文背后隱含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑與全國性法律規(guī)制之間的矛盾，貫穿其中的是“公民權(quán)利與地方政府權(quán)力、中央政府和地方政府的雙重博弈”，當(dāng)然，還有各個(gè)利益相關(guān)方的博弈。所以，清理工作不僅是避免違法強(qiáng)拆的前提，也是執(zhí)行層面博弈的開始。

今年6月，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任楊建順專門發(fā)表文章《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補(bǔ)償——〈國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉的權(quán)力博弈論》，認(rèn)為新條例對(duì)征地補(bǔ)償中的行政權(quán)力進(jìn)行了設(shè)定和配置，使得法院審理涉及房屋征收與補(bǔ)償?shù)男姓V訟案件面臨著許多新情況、新問題。

楊建順認(rèn)為，“權(quán)力配置模式實(shí)際上是改行政強(qiáng)拆和司法強(qiáng)拆并行的機(jī)制為司法強(qiáng)制的搬遷強(qiáng)制執(zhí)行制度，給征收補(bǔ)償領(lǐng)域的非訴行政執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行提出了更加艱巨的課題”，由此產(chǎn)生的行政權(quán)力與司法權(quán)力的配置和界定問題亟待解決。

上述兩位法學(xué)家均認(rèn)為，在博弈過程中為防止損害，必須伴隨強(qiáng)有力的落實(shí)舉措、配套法律的進(jìn)一步完善等外部條件。

“執(zhí)法審查不可少”

由于近年來征地拆遷問題引發(fā)的社會(huì)矛盾過于激烈，加之新條例背后的多重博弈，使得楊偉東對(duì)于這部剛剛“試水”的新條例的下一步實(shí)施效果持“審慎地樂觀態(tài)度”。

在他看來，縱然新條例的文本很不錯(cuò)，又有三部委的強(qiáng)力推進(jìn)，但此類清理工作僅僅是統(tǒng)一法律規(guī)范的開始，“只是中央為要求地方遵行條例提出一個(gè)前提”，執(zhí)行層面的工作仍舊任重道遠(yuǎn)。

“關(guān)鍵要看新條例的每一條規(guī)定能否都被落實(shí)”，楊偉東告訴記者，“上有政策，下有對(duì)策”是中國諸多法律在執(zhí)行層面成為一紙空文的共同原因，為此，中央層面在做完專項(xiàng)清理后的執(zhí)法審查尤其重要。

他認(rèn)為，值得期待的是隨著新條例的實(shí)施，公民權(quán)益由于可以在文本中找到更明確的支持而更易獲得保障，“他們可以選擇法律程序與政府叫板”。

鑒于地方政府缺乏自覺遵行新規(guī)的動(dòng)力，楊偉東認(rèn)為，中央層面的清理、審查與基層民眾的維權(quán)形成合力，才能保證其有效實(shí)施。

“根治征地拆遷痼疾，取決于中央的決心和主管部門的推行力度，一方面要加大執(zhí)法監(jiān)督，同時(shí)要改變固有的唯GDP政績考核標(biāo)準(zhǔn)，加大民生等方面的指標(biāo)，引導(dǎo)地方政府的發(fā)展注意力轉(zhuǎn)移到探索有效社會(huì)管理模式上去；還有就是進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)土地基本法律制度的完善?！?/p>

近日監(jiān)管部門的舉動(dòng)似乎印證了楊偉東所說的“決心”，7月13日，監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)了處理有關(guān)地方違反土地管理法律法規(guī)的責(zé)任人員名單，給予44名地方政府負(fù)責(zé)人、29名國土資源管理部門負(fù)責(zé)人紀(jì)律處分。

對(duì)此，海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳認(rèn)為，對(duì)于此類違法要有更多問責(zé)手段，“除了足夠嚴(yán)厲外，還要做到違法必究，杜絕選擇性執(zhí)法”。

（實(shí)習(xí)生婁艷雪對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）