強(qiáng)化地方政府性債務(wù)審計的幾項措施

段成鋼

政府性債務(wù)如同一把“雙刃劍”在適度負(fù)債、統(tǒng)籌安排，規(guī)范管理的前提下，政府負(fù)債能有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，為社會積累更多的公共財富。但在負(fù)債過度、管理失控、違規(guī)融資的情況下，政府性債務(wù)將成為影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、危及社會穩(wěn)定的重大隱患。隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹，某些地方財政已經(jīng)超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)已瀕臨債務(wù)危機(jī)的邊緣，成為我國經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定不容忽視的潛在威脅，使國家經(jīng)濟(jì)安全面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，必須充分發(fā)揮國家審計防范和化解政府性債務(wù)的“防火墻”作用，采取有效治理對策來控制和防范債務(wù)風(fēng)險，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和政治穩(wěn)定。

一、立足全局，落實責(zé)任，促進(jìn)完善政府性債務(wù)管理機(jī)制

一是區(qū)分舉債主體，落實償還責(zé)任。分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務(wù)的特點及成因，以確認(rèn)償債風(fēng)險，劃分層次、區(qū)別對待，有針對性地提出相應(yīng)的化解措施和政策性建議。對政府部門、機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務(wù)，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺公司因提供公共服務(wù)產(chǎn)生且無償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)承擔(dān)直接償債責(zé)任；對各類融資平臺公司因基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項目建設(shè)而產(chǎn)生，且有償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促其按計劃、合同的要求嚴(yán)格履行還款義務(wù)，盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化；對與公共服務(wù)無關(guān)的市場行為所產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。

二是促進(jìn)建立地方政府債務(wù)管理的責(zé)任機(jī)制。促進(jìn)地方政府建立健全政府債務(wù)管理的責(zé)任機(jī)制，確定各級地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，切實加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。對地方政府性債務(wù)問題進(jìn)行深入細(xì)致的審計，全面揭示地方政府的顯性債務(wù)、隱性債務(wù)及或有債務(wù)等，為規(guī)范政府性債務(wù)摸清底子。對地方政府性債務(wù)實行歸口管理，明確地方各級財政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位，將政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，建立政府債務(wù)審核和報告制度。

三是促進(jìn)健全債務(wù)防范機(jī)制。督促各級地方政府從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，健全債務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制。重點建立舉債領(lǐng)導(dǎo)負(fù)債制、舉債決策會簽制、任期償債責(zé)任制、舉債建設(shè)報告制、債務(wù)風(fēng)險管理制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制等，以促使領(lǐng)導(dǎo)干部謹(jǐn)慎舉債決策、規(guī)范舉債行為。同時，要配套建立債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警制、政府債務(wù)督察或稽查制、債務(wù)信息公開制、政府債務(wù)集中管理制、舉債準(zhǔn)備金制、債務(wù)償還激勵機(jī)制等，以制度約束債務(wù)行為，從而最大限度降低政府債務(wù)風(fēng)險。

二、創(chuàng)新思路，拓寬領(lǐng)域，加大政府性債務(wù)審計的力度

一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)界定財政支出范圍，對不應(yīng)由地方財政承擔(dān)的項目，應(yīng)徹底“斷奶”。同時，加大土地出讓金和財政周轉(zhuǎn)金清理回收力度，用清理收回的出讓金及周轉(zhuǎn)金歸還借入上級周轉(zhuǎn)金和其他債務(wù)。加強(qiáng)融資平臺審計，規(guī)范融資平臺債務(wù)管理。此外，積極完善法人治理結(jié)構(gòu)，切實增強(qiáng)融資平臺公司的凝聚力和發(fā)展動力。健全資金管理、使用、償還的一系列制度，包括責(zé)任追究制度、償債激勵制度，并監(jiān)督執(zhí)行到位。

二是按照財權(quán)與事權(quán)對等的原則，上級財政要加大對基層政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，減少項目?？畹呐涮踪Y金比例或規(guī)模，加大一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助，緩解減輕基層政府財政壓力。

三是努力拓寬政府債務(wù)監(jiān)督渠道，建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。要將地方政府債務(wù)納入預(yù)算執(zhí)行審計的重要內(nèi)容，既審查以往政府性債務(wù)的增減情況，也要關(guān)注當(dāng)年新增債務(wù)的效益、效果和安全性，在審計結(jié)果報告和審計工作報告中予以重點披露。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，將債務(wù)問題作為領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要選項，分清責(zé)任，客觀評價，促進(jìn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視債務(wù)問題，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險意識。同時，對于舉債建設(shè)的項目，審計機(jī)關(guān)要實行跟蹤檢查和重點檢查相結(jié)合，實行政府投資項目竣工決算必審制，對政府重大舉債項目的工程管理和財務(wù)活動進(jìn)行全程跟蹤審計，重點關(guān)注建設(shè)程序、質(zhì)量管理、資金控制、經(jīng)濟(jì)和社會效益、目標(biāo)預(yù)期、償債能力、群眾認(rèn)可度等方面，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促項目單位整改到位。不斷完善地方政府性債務(wù)審計和監(jiān)督檢查機(jī)制。

三、深化改革，強(qiáng)化監(jiān)督，促進(jìn)健全法律法規(guī)體系

一是建議深化財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)?？刂频胤秸畟鶆?wù)規(guī)模，就要自上而下優(yōu)化各級地方財政分配關(guān)系，合理配置財政資源。進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權(quán)，合理劃分財權(quán)，促進(jìn)責(zé)權(quán)相稱。積極發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。

二是促進(jìn)加快政府職能轉(zhuǎn)變和投融資體制改革，實行政府性債務(wù)報告制度，規(guī)范地方政府投資行為。合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來。按照公共財政制度的基本要求，改變目前地方政府履行職能的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。規(guī)范地方政府的投融資行為和擔(dān)保行為，實行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，堅決遏制地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加大對違規(guī)決策投資和違規(guī)擔(dān)保的責(zé)任追究力度。

三是確立政府性債務(wù)報告制度。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動，而且反映債務(wù)對其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。對直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專項預(yù)算管理。同時，應(yīng)將地方政府性債務(wù)管理情況納入地方政府每年向人大提交的年度預(yù)算報告和預(yù)算執(zhí)行審計工作報告，有效抑制地方性政府舉債時的短期政策，限制過度直接負(fù)債或隱形負(fù)債。地方各級政府要逐步建立償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3％-8％，償債準(zhǔn)備金由財政部門實行專戶管理。要加強(qiáng)預(yù)算的剛性約束，推動地方政府謹(jǐn)慎融資，風(fēng)險管理，努力構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任政府。

四是建議修改相關(guān)法律法規(guī)。盡快修改《預(yù)算法》《擔(dān)保法》及其實施條例，構(gòu)建地方性政府職務(wù)約束的法律體系，將政府性債務(wù)納入法制化管理。動員社會和媒介等廣泛參與，監(jiān)督推動地方政府融資和舉債在法律框架和可承受程度下有序進(jìn)行，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

四、規(guī)范評價，強(qiáng)化問責(zé)，嚴(yán)格控制地方性政府債務(wù)規(guī)模

一是規(guī)范對地方政府舉債行為的審計評價。將地方政府性債務(wù)的相關(guān)指標(biāo)、風(fēng)險狀況、化解舊債情況等納入地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系，建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期績效評估的長效機(jī)制，避免地方政府的短期行為。

二是創(chuàng)新干部考核制度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀。加強(qiáng)宣傳教育和正面引導(dǎo)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險意識，自覺規(guī)范政府舉債行為。

三是強(qiáng)化政府性債務(wù)借償量化考評。要將債務(wù)問題置于財政收入、項目建設(shè)、固定資產(chǎn)投資考核同等重要位置，設(shè)計科學(xué)合理的考評指標(biāo)體系，客觀反映地方政府債務(wù)管理水平。尤其要將債務(wù)規(guī)?？s減、風(fēng)險管理、償債率、債務(wù)成本、債務(wù)效益、財政承受能力、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等指標(biāo)盡可能細(xì)化和量化，在考核中占有適當(dāng)分值比重，促進(jìn)地方政府強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險意識和責(zé)任意識，切實改變重舉債、輕償債，重投入、輕效益，重融資、輕風(fēng)險，重使用，輕管理的現(xiàn)狀。

四是強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，防止產(chǎn)生新的不合理債務(wù)。政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)與本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財力狀況相適應(yīng)，年度債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到或超出當(dāng)年財政可支配財力的地區(qū)，不得再直接或變相舉債或擔(dān)保。政府舉債資金除短期債務(wù)外，不得用于經(jīng)常性支出，只能用于與公共事業(yè)相關(guān)的資本性支出。防止將市場主體經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到地方政府。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計劃償還債務(wù)的，嚴(yán)格追究有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任。對國家財產(chǎn)造成損失的，依法移送相關(guān)部門查處。

五、強(qiáng)化預(yù)警，聯(lián)動協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測和控制

一是建立地方性債務(wù)風(fēng)險的審計預(yù)警機(jī)制。有效的地方性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警機(jī)制是確保政府性債務(wù)安全的第一道屏障。建立規(guī)范、科學(xué)的審計預(yù)警指標(biāo)體系，通過政府性債務(wù)評估模型對地方政府的債務(wù)風(fēng)險狀況進(jìn)行綜合評價，及時向政府及相關(guān)部門發(fā)布審計預(yù)警信息。對部分指標(biāo)超警戒值或綜合評價為“高風(fēng)險”的地方政府，應(yīng)及時實施追蹤審計，督促其采取切實可行的措施限期整改到位，將一切可能導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的安全隱患消滅在萌芽狀態(tài)，最大限度地發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”作用。

二是建立防范政府性債務(wù)風(fēng)險的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。由各級政府牽頭，建立包含審計機(jī)關(guān)在內(nèi)的有財政、監(jiān)察、國資委、發(fā)改委、工信局、人民銀行等多部門參與的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，制定防范債務(wù)危機(jī)的應(yīng)急處置預(yù)案，盡快制定出臺完善突發(fā)性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處理辦法，明確職責(zé)，合理分工，加強(qiáng)配合，建立立體化全方位的債務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，提高應(yīng)對突發(fā)性政府債務(wù)危機(jī)的處置能力，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和政治穩(wěn)定。

(作者單位：商洛市審計局)