基于地方政府性債務(wù)及其審計調(diào)查的三維思考

寧晶

一、關(guān)于地方政府性債務(wù)的三維思考

地方政府性債務(wù)作為近年來國民經(jīng)濟運行中存在的熱點現(xiàn)象廣為社會各界人士所關(guān)注，它是一把雙刃劍，對經(jīng)濟的發(fā)展既有正面效應(yīng)又有負(fù)面影響，它在改善資源配置格局，促進經(jīng)濟快速發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，尤其是后金融危機時代地方政府性債務(wù)作為一個刺激經(jīng)濟回暖的手段功不可沒，然而在債務(wù)不斷增加的狀況下也累積了巨大的風(fēng)險，各地政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，各種債務(wù)形式紛繁復(fù)雜層出不窮以致很難摸清其來源和數(shù)量，這些都使各地經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟隱患。下文將從時間線、切割面和績效空間這三個維度上對地方政府性債務(wù)進行分析，為政府作出舉債償債等決策提供有效模型。

(一)時間線：事前預(yù)算——事中控制——事后評價

任何事物都有它發(fā)展的主線，地方政府性債務(wù)的發(fā)生、運行和結(jié)束也清晰的遵循一條明顯的時間線，把握好這條主線就把握了其靈魂，也就能夠從總體上控制其規(guī)模和風(fēng)險，制止其惡性膨脹，將債務(wù)合理水平納入到政府的目標(biāo)管理中來。無論是公益性項目的直接負(fù)債還是競爭性項目的間接擔(dān)保，地方政府性債務(wù)項目都應(yīng)該嚴(yán)格按照事前預(yù)算——事中控制——事后評價的流程來控制。

1、事前預(yù)算應(yīng)該做到明確項目類型、數(shù)量和金額，確定項目意圖和導(dǎo)向，明確資金來源和償還主體，初步評價其項目可行性、經(jīng)濟可行性以及可能遭受的風(fēng)險，責(zé)任分配和落實等一系列的經(jīng)濟類和非經(jīng)濟類的預(yù)算控制，確保政府債務(wù)“有頭可循，有理可據(jù)，有據(jù)可查”。

2、事中控制應(yīng)該做到項目資金快速及時的落實，項目資金金額和流向全程可控，杜絕資金流失缺口，嚴(yán)防資金變向投入、隱瞞去向等不規(guī)范甚至是違法行為，確保有關(guān)負(fù)責(zé)人落實到位，嚴(yán)把資金關(guān)和項目關(guān)。

3、事后評價則應(yīng)該做到及時不斷修正項目中存在的不規(guī)范行為，確保流程跟蹤結(jié)果應(yīng)用到事后評價中去，對項目的風(fēng)險收益、公平效率、長短期發(fā)展和內(nèi)外部效應(yīng)等方面進行全方位的總結(jié)，找出本次項目的缺點和不足用以指導(dǎo)下次該類項目的事前預(yù)算管理。

在分析政府性債務(wù)的過程中，對整個流程和步驟的把握其重要性不言而喻，如果沒有對事前事中事后這一系列的控制，政府債務(wù)有可能陷入落實不到位、責(zé)任分不清、資金流向不明、項目規(guī)模不清的混亂狀態(tài)，有損于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展也給今后的各類調(diào)查和審計工作加大了難度。

(二)切割面：項目——資金——參與主體

政府性債務(wù)僅僅有時間線上的控制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須從切割面上來揭示政府性債務(wù)的原貌，此時影響政府性債務(wù)的要素也有三個，分別是項目、資金、參與主體。

1、項目：政府性債務(wù)的形成除少部分歷史欠款和短期應(yīng)急性借款，大多是為了加快地方經(jīng)濟發(fā)展或改善人民生活而進行的大型項目的興建，這其中有公益性的也有競爭性的，因此政府作為政府性債務(wù)的舉債人和償還人就必須嚴(yán)把項目關(guān)，確保本年預(yù)算內(nèi)資金用到地方、用到實處，政府不但要協(xié)調(diào)舉債和稅收的關(guān)系，還要解決舉哪些債、向誰舉債的問題，更要明確舉借債務(wù)的愿景、導(dǎo)向、規(guī)模和程度，這時在更細(xì)致的層面上仍然可以應(yīng)用上述中所提到的時間線來全方位的把握項目的產(chǎn)生、發(fā)展和終止。

2、資金：資金對于一個項目、一個企業(yè)乃至整個社會都是不可或缺的“第一血液”，因此把握資金的收和支就顯得尤為重要，尤其是政府性債務(wù)面臨到期還債，這就必須把握“借——支——收——還”這一整個資金的流通鏈條，資金在任何一個結(jié)點出現(xiàn)問題，都會影響整個項目的進行和債務(wù)的償還，可以說項目和資金是政府性債務(wù)不可或缺的兩大要素。

3、參與主體：這也是政府性債務(wù)的要素之一，政府性債務(wù)作為一種政府行為，由誰來舉債，由誰來償還具有嚴(yán)肅性和確定性，因此各級政府和不斷發(fā)展的政府融資平臺就成為了政府性債務(wù)的主要參與人，他們對項目和資金的把握才是決定政府性債務(wù)規(guī)模和利用效率的關(guān)鍵，尤其是近年來不斷膨脹的各類政府融資平臺公司，經(jīng)營管理水平良莠不齊，出現(xiàn)問題無力償還時就想到找政府這個“大靠山”，政府作為最后的償債人顯得非常被動。因此，加強參與主體的管理是把握政府性債務(wù)的關(guān)鍵，融資平臺公司是否具有舉債資格和舉債的額度也應(yīng)該通過財政部門、發(fā)展改革部門、人民銀行以及銀監(jiān)部門等相關(guān)部門的認(rèn)可才得以成立和運作。

(三)績效空間：收益與風(fēng)險——公平與效率——短期利益與長期發(fā)展——內(nèi)部效應(yīng)與外部效應(yīng)

通過對政府性債務(wù)的時間線和切割面的分析，債務(wù)存在、發(fā)展、終止的主線以及項目、資金和參與主體的三要素都清晰的展現(xiàn)在我們面前，然而只在線和面的兩個維度上思考問題顯然不夠全面，因此還應(yīng)該增加第三個維度將其構(gòu)成三維績效空間，這個空間的長度、寬度和深度取決于政府和各類參與主體對收益與風(fēng)險、公平與效率、短期利益與長期發(fā)展和內(nèi)部效應(yīng)與外部效應(yīng)這四組關(guān)系的把握。

1、收益與風(fēng)險：一個項目從最初進行可行性分析的時候就和收益與風(fēng)險這兩個詞密不可分，包括后來的運作和終止也都和收益與風(fēng)險息息相關(guān)。政府及各類參與主體應(yīng)該在保證基本收益的情況下嚴(yán)控風(fēng)險，分析對比債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等各項指標(biāo)，確保風(fēng)險與收益相當(dāng)，杜絕為了追求收益而不顧風(fēng)險的短視行為。

2、公平與效率：政府作為舉債和償債的主體，應(yīng)該在項目的最初就考慮公平與效率的問題，有時二者似乎矛盾，但如果在地方經(jīng)濟長期發(fā)展的背景下思考問題，政府就不難在二者之中做出抉擇。大多數(shù)公益性項目應(yīng)該主要把公平放在首要考慮的因素，即使有些競爭性項目需要效率做保證也不應(yīng)犧牲公平而追求一時的“短平快”。

3、短期利益和長期發(fā)展：一般情況下，政府應(yīng)著眼于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的長期發(fā)展，但政府有時也需要處理某些突發(fā)性緊急性的事務(wù)，比如全球金融危機的爆發(fā)就使政府的某些決策偏向于短期目標(biāo)，這些短期性的抉擇其實并不影響經(jīng)濟的長期發(fā)展，而恰恰是為了長期發(fā)展才做出的正確抉擇。

4、內(nèi)部效應(yīng)與外部效應(yīng)。這是經(jīng)濟學(xué)上關(guān)于道德風(fēng)險和逆向選擇的一組常用關(guān)系，這就要求政府作為經(jīng)濟生活中的參與者和政策的制定者，必須考慮到除它以外的其他群體和個體的利益，在內(nèi)部正效應(yīng)的前提下也應(yīng)盡量使外部正效應(yīng)達到最大化，最典型的例子就是政府如果開發(fā)修建一個污染較嚴(yán)重的項目，就應(yīng)該合理考慮到周邊地區(qū)居民的健康狀況和生活需求，有必要時甚至還要考慮到搬遷安置等后續(xù)工作，不能一味的只發(fā)展項目，不管不顧項目帶來的外部負(fù)效應(yīng)。

績效空間內(nèi)的四組關(guān)系基本反映了該空間的長度、寬度和深度，它與時間線和切割面共同組成地方政府性債務(wù)的三維模型，政府及相關(guān)參與主體在舉債、成立和運作項目，償債等方面應(yīng)該綜合考慮上述三維空間的各種要素，才得以形成較佳選擇。

三、關(guān)于地方政府性債務(wù)審計調(diào)查的進一步思考

審計調(diào)查不同于一般意義上的審計，審計調(diào)查涉及的范圍廣，層次高，政策性強，對被調(diào)查的個體而言，不出具具體行為的處罰糾正決定，更多的是發(fā)揮參謀作用，為決策層提供宏觀決策和政策調(diào)整的依據(jù)。因此，上述三維空間不但是政府及相關(guān)主體作出舉債償債決策時的有效模型，對審計機關(guān)開展的審計調(diào)查也有很大的參考價值。在審計調(diào)查的過程中，審計人員首先可以遵循時間線進行某筆債務(wù)或某個項目的流程分析，把握其事前、事中、事后的準(zhǔn)確關(guān)鍵點，這相當(dāng)于對整個項目進行一個總攬式的“鳥瞰”，有利于審計人員把握項目資金進出的關(guān)鍵時間點和應(yīng)該注意的控制點。之后，審計人員可以對項目進行全方位的剖析，對項目本身、資金來源和流向、參與主體資格審查和舉債額度等方面做出進一步的分析，以備隨后進行有針對性的調(diào)查研究，深挖項目建設(shè)重復(fù)浪費、資金抽逃與藏匿、參與主體不具資格或超額度舉債等存在的各類問題。最后，審計人員在提出審計調(diào)查報告前應(yīng)綜合分析績效空間內(nèi)的四組關(guān)系，評價其收益與風(fēng)險、公平與效率等相關(guān)要素，以使其調(diào)查報告既有定量指標(biāo)，又有定性分析，為決策層進一步的舉債和償債計劃作出有價值的參考。

(作者單位：陜西省審計廳)