水政策評(píng)估的國際創(chuàng)新體制

［美國］ L.D.斯特凡諾

水政策評(píng)估的國際創(chuàng)新體制

［美國］ L.D.斯特凡諾

作為克服當(dāng)前世界水危機(jī)的一種手段，執(zhí)行水資源綜合管理原則的國際協(xié)議需要衡量各國采用新方式管理水資源的進(jìn)展情況。若干政府及非政府國際組織已采用不同方法應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)。分析了目前應(yīng)用于水政策比較評(píng)價(jià)的方法，指出了不同類型創(chuàng)新體制的優(yōu)缺點(diǎn)，展望了這一新研究領(lǐng)域的發(fā)展方向。在不遠(yuǎn)的將來，水政策評(píng)估領(lǐng)域中必須應(yīng)對(duì)的主要挑戰(zhàn)是對(duì)現(xiàn)有數(shù)值指標(biāo)局部的和技術(shù)方面的限制、缺乏統(tǒng)一的定性評(píng)估以及難以衡量水政策的真實(shí)執(zhí)行情況。

水資源管理;管理體制;體制創(chuàng)新;國際

1 概述

可以將水資源綜合管理(IWRM)定義為一個(gè)過程，它能促進(jìn)對(duì)水、土地和相關(guān)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)地開發(fā)和管理，從而在不損害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的情況下，以一種公平方式使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的總福祉最大。這一概念在1992年里約熱內(nèi)盧(Rio)召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上正式提出，此后就獲得了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)同。2000年，聯(lián)合國大會(huì)表決通過了千禧年目標(biāo)宣言，歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)通過了歐盟水框架指令，為國際社會(huì)對(duì)水資源綜合管理原則的認(rèn)同樹立了兩塊重要的里程碑。這兩項(xiàng)國際創(chuàng)新體制都要求各國應(yīng)用IWRM原則，并以2015年為實(shí)施水政策真正變革的最后期限。

實(shí)施IWRM原則使水管理者面臨巨大的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗枰幼⒅厮?guī)劃和政策工具的作用，而且利益相關(guān)者在決策過程中可以表達(dá)自己的意見。

水管理方式的轉(zhuǎn)變已經(jīng)影響到給決策提供信息來源的監(jiān)控程序。傳統(tǒng)上，這些程序注重收集科學(xué)數(shù)據(jù)和分析“環(huán)境狀況”，這種做法響應(yīng)緩慢或以不可預(yù)知的方式進(jìn)行管理。然而，社會(huì)和政策制定者目前都期望將所有努力都投入到有跡可循并能度量的水管理中，而不必等待中期或長期才能看見的政策效果。這表明不僅要監(jiān)控水政策的真實(shí)效力，還要監(jiān)測(cè)水政策追求目標(biāo)和政策工具的執(zhí)行程度和質(zhì)量。只有這樣才可能檢驗(yàn)政府或機(jī)構(gòu)對(duì)于改善水管理的承諾，并預(yù)測(cè)在達(dá)到既定目標(biāo)過程中可能的障礙。

通過驅(qū)動(dòng)力－壓力－狀態(tài)－影響－響應(yīng)(DPSIR)模型的組成，可以看到水評(píng)價(jià)范疇的擴(kuò)展。這種應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的方法框架基于壓力－響應(yīng)(SR)模型，爾后經(jīng)合組織(OECD)將其調(diào)整為壓力－狀態(tài)－響應(yīng)(PSR)模型。隨后，歐洲環(huán)境機(jī)構(gòu)(EEA)新加入了驅(qū)動(dòng)力和影響兩個(gè)組分，創(chuàng)建了目前的DPSIR模型。驅(qū)動(dòng)力是對(duì)環(huán)境產(chǎn)生壓力(二氧化碳排放)的部門趨勢(shì)(能源生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)?，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響(農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、洪水次數(shù)增加)的狀態(tài)發(fā)生變化(全球變暖)。文明社會(huì)對(duì)所有這些因素做出響應(yīng)，以逆轉(zhuǎn)不需要的和負(fù)面的趨勢(shì)(電價(jià)政策、可再生能源研究)。

在該框架內(nèi)，需要更好地理解與衡量SR/PSR/DPSIR體系的響應(yīng)部分。社會(huì)和政策制定者可按這種方式利用其他工具在水資源的驅(qū)動(dòng)力、壓力、狀態(tài)和影響部分采取有效措施。

在全球化的今天，國家間的比較是一項(xiàng)有力的政策工具:可將各國績效對(duì)比作為一種軟硬兼施的措施，對(duì)朝著既定目標(biāo)迅速前行的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)落后的予以曝光。這樣可以辨別出良好的管理實(shí)踐、積極的超國家趨勢(shì)、國際層面協(xié)調(diào)行動(dòng)的潛在需求或現(xiàn)有超國家創(chuàng)新體制間的差距。然而，任何比較都需要建立共同的基準(zhǔn)參照規(guī)則，這些規(guī)則最近也因國際社會(huì)對(duì)IWRM原則的認(rèn)同而得以確定。

為響應(yīng)新監(jiān)控工具和水資源日益增長的戰(zhàn)略地位的需要，負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)控的國際組織，如 OECD、EEA、歐盟統(tǒng)計(jì)局、歐洲委員會(huì)(EC)和聯(lián)合國，都已開始尋求有效途徑以監(jiān)控各國按照IWRM變革的進(jìn)程。根據(jù)所用數(shù)據(jù)、地理范圍、臨時(shí)連貫性和重點(diǎn)，雖然途徑各不相同，但都面臨著找到恰當(dāng)、可靠、客觀、可傳播的評(píng)估各國水政策方式的挑戰(zhàn)，這些國家都承諾遵守IWRM原則。

本文旨在描述當(dāng)前用于應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)的主要方法，說明不同創(chuàng)新體制的優(yōu)缺點(diǎn)，指出仍需發(fā)展或改善的地方。評(píng)述不求詳盡，但力圖涵蓋科學(xué)或灰色文獻(xiàn)中報(bào)道的大多數(shù)國際水政策評(píng)估的創(chuàng)新體制。重點(diǎn)是對(duì)照一般原則或目標(biāo)，采用國家間相比較的辦法來評(píng)估水管理響應(yīng)部分的創(chuàng)新體制。而未經(jīng)過數(shù)據(jù)綜合或沒有進(jìn)行國家間鮮明比較，只描述單個(gè)國家內(nèi)水政策的分析著作，利用國際數(shù)據(jù)來推斷水部門機(jī)構(gòu)相互聯(lián)系的分析著作，被排除在外。

2 必需有特定的水政策指標(biāo)

許多創(chuàng)新體制都試圖被用于評(píng)估全球的環(huán)境可持續(xù)性。盡管水資源具有戰(zhàn)略地位，但是很少用創(chuàng)新體制對(duì)其給予特別關(guān)注。水相關(guān)的指標(biāo)往往只是更廣泛可持續(xù)性評(píng)估的一個(gè)較多組成部分，水響應(yīng)指標(biāo)更是少見。例如，環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)包含77個(gè)變量，其中只有10個(gè)涉及水，沒有一個(gè)涉及DPSIR模型的響應(yīng)分量。

過去20 a中，若干國際組織已經(jīng)開始根據(jù)其機(jī)構(gòu)命令和技術(shù)限制條件，探尋評(píng)價(jià)水政策的不同方法。按照利用的數(shù)據(jù)類型，目前使用的方法可分為兩大類:數(shù)值指標(biāo)和定性評(píng)價(jià)。

數(shù)值指標(biāo)可定義為“一個(gè)參數(shù)，或由多個(gè)參數(shù)得出的一個(gè)數(shù)值，它表明一種現(xiàn)象、環(huán)境、地區(qū)，提供關(guān)于一種現(xiàn)象、環(huán)境、地區(qū)的信息，并描述其狀態(tài)，其意義超出與參數(shù)值直接關(guān)聯(lián)的范圍?！贝祟愔笜?biāo)最大的優(yōu)勢(shì)是將復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)壓縮至一個(gè)或一些易于交流的數(shù)值。

相反，定性評(píng)價(jià)包括對(duì)特定環(huán)境的各個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)分析，用書面評(píng)論或反映定性判斷的數(shù)值“記分”做出綜合性結(jié)論，而不是測(cè)量特定自然/人文狀況的參數(shù)值。此類評(píng)價(jià)補(bǔ)充了其他定量及科學(xué)的信息，一般通過收集各種口頭和書面原始資料的問卷調(diào)查來進(jìn)行(如訪談、官方計(jì)劃或法律)。

下文中將對(duì)有關(guān)國際創(chuàng)新體制所面臨的相似挑戰(zhàn)的評(píng)價(jià)進(jìn)行闡述。鑒于評(píng)價(jià)目標(biāo)決定了評(píng)價(jià)方法，重要的是應(yīng)區(qū)分以下幾個(gè)方面:對(duì)用來達(dá)到政策目標(biāo)的工具的評(píng)價(jià)(“方法指標(biāo)”)、對(duì)水政策工具執(zhí)行的評(píng)估(“執(zhí)行指標(biāo)”)以及對(duì)相關(guān)行為實(shí)際效果的測(cè)定(“影響指標(biāo)”)。

3 數(shù)值類評(píng)估的創(chuàng)新體制

現(xiàn)有的大多數(shù)數(shù)值類水響應(yīng)指標(biāo)都是評(píng)價(jià)公共政策效果(“影響指標(biāo)”)的國際努力的一部分，通常涵蓋廣泛(可持續(xù)性、環(huán)境特性)，涉水內(nèi)容僅為一個(gè)部分，某些案例中僅有只言片語。

在此背景下，OECD倡導(dǎo)建立了在各成員國中計(jì)算的國際環(huán)境指標(biāo)。由此定義了約50個(gè)核心環(huán)境指標(biāo)(CEI)，用于追蹤環(huán)境改善情況及其因素，分析環(huán)境政策。其中5個(gè)水相關(guān)響應(yīng)指標(biāo)都涉及到污水處理設(shè)施(表1)。關(guān)鍵環(huán)境指標(biāo)(KEI)是從CEI中抽選的一組縮減指標(biāo)，用于為公眾和政策制定者提供信息，并通過廢水處理接通率來評(píng)價(jià)水問題的社會(huì)響應(yīng)。

同時(shí)，為響應(yīng)其機(jī)構(gòu)命令，EEA和EC從20世紀(jì)90年代中期就開始研究評(píng)價(jià)歐盟政策行為效果的方法。這些努力證實(shí)了政策與環(huán)境變化相關(guān)聯(lián)的困難，從而使確定歐盟水政策數(shù)值“影響指標(biāo)”取得顯著進(jìn)展。典型例子是淡水中的硝酸鹽濃度、沐浴水質(zhì)，或湖水的磷濃度。

EEA根據(jù)對(duì)環(huán)境指標(biāo)詳細(xì)的方法論研究，編制了《歐洲的水:基于指標(biāo)的評(píng)價(jià)》的報(bào)告，提出了50多個(gè)指標(biāo)，包括使用EEA、EC、OECD的數(shù)據(jù)對(duì)國家間進(jìn)行比較計(jì)算得出的4個(gè)響應(yīng)指標(biāo)。

EEA 2003年的報(bào)告是基于與歐盟成員國合作，征詢了公眾對(duì)指標(biāo)初稿的意見，為確定“統(tǒng)一”指標(biāo)的預(yù)備步驟。最終的核心指標(biāo)于2004年獲得了正式批準(zhǔn)，為EEA基于指標(biāo)的報(bào)告建立了穩(wěn)定基礎(chǔ)。其中確定了關(guān)于水資源的7項(xiàng)核心指標(biāo)，只有1個(gè)歸類于響應(yīng)指標(biāo)(見表1)。

歐盟統(tǒng)計(jì)局也采用相同的方式實(shí)施了歐盟環(huán)境壓力指標(biāo)項(xiàng)目(TEPI)，通過咨詢歐洲2 300多位專家，對(duì)可能的數(shù)字型環(huán)境指標(biāo)作了分析。最終確定了60個(gè)指標(biāo)。另外，通過廢水處理能力特性，可以衡量社會(huì)對(duì)水問題的反響(見表1)。

表1 包含水資源的定量/數(shù)字型響應(yīng)指標(biāo)的國際創(chuàng)新體制比較

1999年，世界銀行為測(cè)量中美地區(qū)的鄉(xiāng)村可持續(xù)性，開發(fā)了一項(xiàng)針對(duì)水部門的概念性專題研究。研究提出了7個(gè)“響應(yīng)變量”，包括水處理的百分比和水價(jià)。然而，由于中美地區(qū)水部門的數(shù)據(jù)覆蓋不廣，無法對(duì)該方法進(jìn)行驗(yàn)證。

聯(lián)合國還實(shí)行了計(jì)算與水相關(guān)的數(shù)值響應(yīng)指標(biāo)的其他創(chuàng)新體制。例如，關(guān)于水統(tǒng)計(jì)的UNSD/UNEP調(diào)查問卷，試圖收集每個(gè)國家的水資源管理基本數(shù)據(jù)(1 a 2次)，用來編制UNSD/UNEP環(huán)境指標(biāo)，包括2個(gè)響應(yīng)指標(biāo):與廢水收集系統(tǒng)連通的人口數(shù)量和與廢水處理廠連通的人口數(shù)量。

為統(tǒng)一報(bào)告成果，各國際組織已協(xié)作銜接了其數(shù)據(jù)收集程序。如，“歐盟統(tǒng)計(jì)局/OECD水資源、抽取與使用調(diào)查問卷”，其中有2項(xiàng)響應(yīng)指標(biāo)。

OECD、EEA、歐盟統(tǒng)計(jì)局和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的監(jiān)控工作最初是從對(duì)總體可持續(xù)發(fā)展機(jī)構(gòu)的承諾而展開的，要求執(zhí)行IWRM原則則是在此之后，最后是將強(qiáng)化IWRM原則作為實(shí)施可持續(xù)水資源管理最恰當(dāng)?shù)耐緩健?/p>

2002年通過了地中?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略(MSSD)，其中將綜合資源管理與水需求作為其行動(dòng)的重點(diǎn)。藍(lán)色計(jì)劃被授權(quán)監(jiān)控其執(zhí)行情況。為完成關(guān)于水資源的任務(wù)，藍(lán)色計(jì)劃依次確定了5個(gè)優(yōu)先的指標(biāo)和14個(gè)補(bǔ)充指標(biāo)。其中包括6個(gè)響應(yīng)指標(biāo)，力圖通過補(bǔ)充傳統(tǒng)水處理設(shè)施的信息拓展IWRM措施的觀察，用數(shù)值反映用水效率、成本效率以及用水需求管理的公共經(jīng)費(fèi)。

聯(lián)合國教科文組織于2000年在全球范圍內(nèi)啟動(dòng)了世界水評(píng)價(jià)計(jì)劃(WWAP)，以響應(yīng)“公認(rèn)的對(duì)水資源各個(gè)方面實(shí)施綜合客觀評(píng)價(jià)的需要，包括評(píng)價(jià)各國應(yīng)對(duì)水管理挑戰(zhàn)的能力?！痹撚?jì)劃從2003年起，每3 a編寫一份世界水發(fā)展報(bào)告。2003年首份報(bào)告中包括一份列有176項(xiàng)指標(biāo)的清單;在2006年完成的第2份報(bào)告中，將指標(biāo)縮減為63項(xiàng)。對(duì)于社會(huì)響應(yīng)，用若干數(shù)值指標(biāo)定量表述，目前仍在補(bǔ)充完善中，尚未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)集。另外，WWDP承認(rèn)，隨著監(jiān)控制度的變化，將會(huì)對(duì)指標(biāo)作深入調(diào)查，并預(yù)測(cè)“定性方面可能成為目標(biāo)是否達(dá)到的決定因素?！?/p>

傳統(tǒng)上，數(shù)值指標(biāo)主要用于測(cè)量水政策對(duì)水資源的影響。當(dāng)監(jiān)控程序試圖通過數(shù)值指標(biāo)捕捉政策工具的質(zhì)量和實(shí)施程度時(shí)，只能定量一些關(guān)于廢水收集與處理的參數(shù)。嘗試考慮的其他類型的數(shù)值指標(biāo)，是關(guān)于水部門的支出、水價(jià)政策或配水管網(wǎng)的水量損失等方面，這些令人感興趣的數(shù)值還沒有統(tǒng)一。TEPI，WWDR等創(chuàng)新體制表明，擴(kuò)展數(shù)值指標(biāo)的范圍與缺乏恰當(dāng)可靠的數(shù)據(jù)來推廣新的評(píng)估相抵觸。實(shí)際上，新的國際報(bào)告是要求建立同種類的國家監(jiān)控程序，但對(duì)于與IWRM原則有關(guān)的響應(yīng)指標(biāo)，這些監(jiān)控程序尚未開發(fā)，主要原因可能是執(zhí)行IWRM原則屬于那些“不適合用定量尺度或指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估的課題”之一。也就是說，對(duì)于IWRM，可能會(huì)出現(xiàn)“重要的方面”不能通過定量參數(shù)測(cè)量，而能被測(cè)量的，又不與評(píng)估中短期的水政策過程完全相關(guān)這樣的情況。

4 定性評(píng)估的創(chuàng)新體制

前面談到水資源通常只是許多組數(shù)值指標(biāo)中的一個(gè)組分。相反，有一些使用定量方法的國際創(chuàng)新體制專門關(guān)注水資源，這可能是因?yàn)樗麄儗?duì)監(jiān)控水資源政策演變的特殊需要或命令做出響應(yīng)。此類評(píng)估一般通過對(duì)官方報(bào)告的咨詢和(或)向國家官員或利益相關(guān)者發(fā)放調(diào)查問卷來進(jìn)行。因而，其結(jié)果通常是文字說明的指標(biāo)比數(shù)值指標(biāo)更多，需要獨(dú)立的報(bào)告來解釋評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)微差別。

在歐洲，歐盟水框架指令(WFD)的批準(zhǔn)實(shí)施為啟動(dòng)若干水相關(guān)的評(píng)價(jià)工作做出了貢獻(xiàn)(表2)。EC的一些機(jī)構(gòu)和一些歐洲非政府環(huán)境組織計(jì)算了監(jiān)控歐盟水法規(guī)的應(yīng)用進(jìn)程與實(shí)施指標(biāo)。評(píng)價(jià)的主要焦點(diǎn)是行政程序，幾乎不涉及法律實(shí)際執(zhí)行情況。因此，EC報(bào)告主要根據(jù)國家官方報(bào)告的內(nèi)容來估測(cè)國家立法需求的完成情況。這些報(bào)告中評(píng)價(jià)的歐盟立法指令被認(rèn)為是可持續(xù)水管理的實(shí)質(zhì)組成部分，而WFD特別關(guān)注在歐洲建立IWRM。通過評(píng)價(jià)成員國報(bào)告的完整性或調(diào)查實(shí)施過程的特定環(huán)節(jié)，EC進(jìn)行的WFD評(píng)估，用定量部分補(bǔ)充了對(duì)行政管理要求的分析。一些環(huán)境問題專家也從各自的視角，采用對(duì)實(shí)施過程的定量評(píng)價(jià)，來補(bǔ)充EC關(guān)于WFD的監(jiān)控成果。

表2 包含水政策定量評(píng)價(jià)的國際/超國家創(chuàng)新體制比較

WWF開發(fā)水與濕地指數(shù)是受到歐盟要求的激發(fā)，在WFD實(shí)施之初，關(guān)注的重點(diǎn)是優(yōu)質(zhì)水政策的測(cè)定。實(shí)際上，該指數(shù)測(cè)量了20個(gè)歐洲國家關(guān)于3項(xiàng)WFD/IWRM原則(公眾參與、水政策的整合、濕地管理)的執(zhí)行績效和各國最突出的淡水問題(水質(zhì)問題、水量問題和河流破壞)應(yīng)對(duì)措施的應(yīng)用效果。

在全球范圍內(nèi)，定量監(jiān)控的創(chuàng)新體制都圍繞著2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)(WSSD)通過的“發(fā)展水資源管理與2005年用水效率計(jì)劃”的國際目標(biāo)。在此框架下，確定IWRM定量指標(biāo)的分類研究工作由聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)牽頭，并得到了一些國際組織或機(jī)構(gòu)的支持，如GWP、DHI和水資源研究所(WRI)。

聯(lián)合國水機(jī)制水資源綜合管理與水利用效率狀況報(bào)告，旨在說明WSSD目標(biāo)的進(jìn)展情況。該報(bào)告綜合了各種調(diào)查結(jié)果，旨在“提供當(dāng)前水資源管理狀況最全面客觀的綜述?！逼浣Y(jié)論分別來自GWP的兩項(xiàng)調(diào)查以及UNDESA和UNEP/DHI的兩項(xiàng)問卷調(diào)查。報(bào)告還利用了AfDB直接引用UNEP/DHI問卷進(jìn)行的調(diào)查結(jié)論。

GWP的調(diào)查在發(fā)展中國家內(nèi)進(jìn)行，以問卷調(diào)查為基礎(chǔ)，調(diào)查對(duì)象是學(xué)院派科學(xué)家、非政府組織、非正式職位的政府官員及GWP雇員;內(nèi)容不僅包括關(guān)于水政策、法律、規(guī)劃及策略的實(shí)際問題，還包括詢問專家對(duì)以WSSD為目標(biāo)的看法。由于調(diào)查時(shí)限截止為2005年年底，所以調(diào)查重點(diǎn)為IWRM規(guī)劃的創(chuàng)立過程，而不是實(shí)際的執(zhí)行情況。

調(diào)查的執(zhí)行是18個(gè)月以后，以UNDESA和UN-EP/DHI的問卷調(diào)查形式進(jìn)行，對(duì)象為被調(diào)查國家的政府官員。UNDESA創(chuàng)新體制旨在獲得現(xiàn)有水政策戰(zhàn)略與規(guī)劃及其主要因素的初步印象，通過直接提問來評(píng)價(jià)執(zhí)行程度(“執(zhí)行狀況的指示”)，輔以對(duì)答案提供實(shí)際證明數(shù)據(jù)的一般提問。

對(duì)于UNEP/DHI問卷調(diào)查，力圖采用比UNDESA更多的分析方法，因?yàn)樗髮?duì)于特定問題應(yīng)給出與水法規(guī)和機(jī)構(gòu)能力密切相關(guān)的答案。通過設(shè)計(jì)適合問卷每個(gè)部分的內(nèi)容(征求專家意見的問題)，來評(píng)價(jià)執(zhí)行情況。

聯(lián)合國和GWP的評(píng)價(jià)已經(jīng)在其更廣泛的分類研究工作框架下開展，以確定足以跟蹤IWRM和水利用效率計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)程的響應(yīng)指標(biāo)。由此確定了3組指標(biāo)，以對(duì)應(yīng)執(zhí)行IWRM的3個(gè)階段。對(duì)2009年前要計(jì)算的第1組指標(biāo)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注衡量是否具有向IWRM轉(zhuǎn)變的法律和財(cái)政條件的過程指標(biāo)。第2組指標(biāo)則應(yīng)關(guān)注衡量建立相應(yīng)法律和財(cái)政手段的國家績效指標(biāo)(執(zhí)行指標(biāo))，預(yù)計(jì)在2012年以前計(jì)算。第3組指標(biāo)將于2015年以前分析IWRM實(shí)踐對(duì)達(dá)到最初政策目標(biāo)的影響程度(影響指標(biāo))。

PWA后續(xù)調(diào)查是在全球范圍內(nèi)考察IWRM進(jìn)展的另一個(gè)創(chuàng)新體制，日本水論壇將它與千禧年發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)數(shù)據(jù)相結(jié)合，以得出每個(gè)受調(diào)查國家的總評(píng)分。內(nèi)容包括法律框架、水資源規(guī)劃、流域?qū)用娴墓ぷ?、自然保護(hù)工作、利益相關(guān)者參與和能力建設(shè)等方面。根據(jù)政府支持上述各方面的現(xiàn)有支出憑據(jù)來測(cè)定執(zhí)行的程度。

所有創(chuàng)新體制闡明的目標(biāo)都是測(cè)量水資源綜合管理原則的履行程度，通過各種國際承諾或義務(wù)觸發(fā)的不同過程和時(shí)間表，使實(shí)施任務(wù)得以完成。然而，即使IWRM是國際認(rèn)可的理念，也存在將它轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍_萬象的概念”的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。因此，IWRM術(shù)語的模糊性會(huì)降低其作為基準(zhǔn)的價(jià)值。

國際水政策評(píng)估的主要論題包括:

(1)IWRM相關(guān)議題

與其他部門政策的整合與協(xié)調(diào);

整合不同用途的水;

與國內(nèi)和跨國界伙伴間的合作;

公眾參與;

婦女在水管理中的作用;

污染者付費(fèi)原則;

用水者付費(fèi)原則;

機(jī)構(gòu)/人力/財(cái)政能力;

充分的規(guī)模管理(包括流域)。

(2)其他水管理方面

水利用效率;

IWRM導(dǎo)向規(guī)劃的現(xiàn)狀與執(zhí)行;

水監(jiān)控計(jì)劃;

應(yīng)對(duì)水挑戰(zhàn)的政策與措施;

國家水法律與政策的現(xiàn)狀和內(nèi)容;

組織分析;

環(huán)境保護(hù);

水規(guī)劃的融資來源;

與水相關(guān)的支出;

私人企業(yè)的作用;

水的所有權(quán);

政策效果評(píng)估;

用水管理的法律工具;

防汛與抗旱措施;

用水管理的財(cái)政工具;

用水管理的研究/認(rèn)識(shí)/自愿行動(dòng)手段。

WWF和UNDESA創(chuàng)新體制都考慮了目前的各種計(jì)劃、政策、策略、措施和法律，以應(yīng)對(duì)水管理的挑戰(zhàn)。然而，更多的計(jì)劃或措施，并不一定與更完備的國家水政策有聯(lián)系。換言之，一個(gè)國家可能制定有調(diào)查問卷中的所有措施，但同時(shí)也還有無效的水政策(設(shè)計(jì)的不好，執(zhí)行的不好或二者兼有);反之亦然，可能認(rèn)為少量恰當(dāng)設(shè)計(jì)和實(shí)施的措施足以應(yīng)對(duì)國家面臨的水挑戰(zhàn)。因此，可以采用分析當(dāng)前各種政策工具的辦法，以得出更為普遍的實(shí)踐活動(dòng)概觀。這是提出WWF和UNDEAS評(píng)估結(jié)果應(yīng)遵循的辦法，但不能將其直接用于衡量某一特定國家的水政策質(zhì)量。

測(cè)定水政策創(chuàng)新體制的質(zhì)量，實(shí)際上是評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)，但仍然是一個(gè)沒有解決的難題。在上述創(chuàng)新體制中，采用3種不同方法衡量這種質(zhì)量，或至少是執(zhí)行的進(jìn)展情況:符合官方報(bào)告表述的行政管理要求;政府在評(píng)價(jià)內(nèi)容方面持續(xù)支出的現(xiàn)有憑證;利益相關(guān)者或政府官員中的專家觀點(diǎn)。前兩種方法的優(yōu)點(diǎn)是易于應(yīng)用(通過文件咨詢)和可以用一種明確的方式測(cè)量進(jìn)展情況。同時(shí)，由于文件所反映的與實(shí)際情況可能有偏差，這兩種方法對(duì)于反映真實(shí)執(zhí)行狀況的質(zhì)量有清晰的界限。也就是說，可測(cè)量對(duì)象并不一定相關(guān)聯(lián)。基于感知的評(píng)價(jià)似乎更適合彌合法律上和事實(shí)上的分歧，并且由于這種評(píng)價(jià)能捕捉到根據(jù)自己的觀點(diǎn)采取行動(dòng)的相關(guān)行為人的觀點(diǎn)，而他們又與政策制定者相關(guān)，所以這些方法能有助于顯示水政策的質(zhì)量。其缺點(diǎn)是，計(jì)算時(shí)的后勤工作量可能更大，同時(shí)，由于是基于小樣本的專家觀點(diǎn)，因此其可靠性有時(shí)不足。

評(píng)估的另一普遍特征是結(jié)果的聚合性較低，這意味著其成果是按主題而非一個(gè)指標(biāo)呈現(xiàn)的，因?yàn)橐话悴贿m合或不能整合不同管理實(shí)踐的績效，以及此類評(píng)估的附加值正是其可提供的細(xì)節(jié)程度。

5 結(jié)論

盡管環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)始于20世紀(jì)60年代，但水政策具體指標(biāo)的確定與計(jì)算則相對(duì)較晚。傳統(tǒng)上，監(jiān)控計(jì)劃的重點(diǎn)是評(píng)估環(huán)境狀況及人類對(duì)環(huán)境的壓力，但隨著IWRM原則的國際化，越來越注重對(duì)水政策的評(píng)估。

IWRM的價(jià)值得到國際認(rèn)同有助于改善水政策評(píng)估范圍，因?yàn)檫_(dá)成共同原則是開展國家間比較的首要步驟。然而，IWRM概念的寬泛性和偶爾的含糊性阻礙了建立連貫的評(píng)估創(chuàng)新體制。水政策朝著IWRM轉(zhuǎn)變的最后期限的確定是另一項(xiàng)基本因素，因?yàn)樗_定了一個(gè)測(cè)量與既定目標(biāo)有關(guān)的進(jìn)展情況的臨時(shí)框架。

有些創(chuàng)新體制使用不同方法評(píng)估水管理，也就面臨著不同的機(jī)構(gòu)體制和技術(shù)限制。EEA和OECD承擔(dān)了水相關(guān)數(shù)字值響應(yīng)指標(biāo)的主要工作，而聯(lián)合國則牽頭開展與定性評(píng)價(jià)有關(guān)的工作。

探究恰當(dāng)又可行的數(shù)值指標(biāo)表明，與定量測(cè)量政策執(zhí)行的進(jìn)展情況相比，它們更適合用來測(cè)定水政策的效果(影響指標(biāo))，有效的數(shù)值數(shù)據(jù)可以用來計(jì)算極少量重要響應(yīng)指標(biāo)，而且，這一領(lǐng)域中唯一的綜合指標(biāo)可能與城鎮(zhèn)廢水收集和處理設(shè)施有關(guān)。其他諸如與IWRM實(shí)踐活動(dòng)有關(guān)的公共支出方面的指標(biāo)，還有待作進(jìn)一步調(diào)整和完善。

鑒于其靈活性，定量指標(biāo)在評(píng)估政策進(jìn)展中已顯示出潛力，但正式的定量指標(biāo)的計(jì)算仍然處于研究和分立狀態(tài)?，F(xiàn)有的評(píng)估方法可以反映某時(shí)段水管理實(shí)踐的概況，但還不能反映各國水管理績效隨時(shí)間的進(jìn)展?fàn)顩r。各非政府組織的定量創(chuàng)新體制都附加了有關(guān)水政策問題的不同觀點(diǎn)，獲得了某些利益相關(guān)部門的意見。

建立一組能夠描繪各國IWRM方法執(zhí)行狀況特征的指標(biāo)是共同的需要。對(duì)于定量評(píng)估，最關(guān)鍵的是對(duì)執(zhí)行水平的測(cè)定以及檢測(cè)反映水管理隨時(shí)間進(jìn)展的指標(biāo)的有效性。

迄今為止，政策的執(zhí)行程度一直是通過制定的行政管理方面的要求、作為政府實(shí)際承諾的證明的公共支出現(xiàn)有憑證及專家的判斷來衡量。每種方式都有局限性，主要是關(guān)系到產(chǎn)生信息的意義(前2種方式)和信息的可說明性(第3種)，專家的判斷似乎能對(duì)政策執(zhí)行過程提供有價(jià)值的輸入信息。

要識(shí)別水管理實(shí)踐的轉(zhuǎn)變方式，就需要有較長時(shí)間間隔的重復(fù)相同的評(píng)估以及連續(xù)幾輪評(píng)估結(jié)果的可比性，而這種要求至今都尚未做到。近期聯(lián)合國將若干評(píng)估創(chuàng)新體制進(jìn)行協(xié)調(diào)和融合，無疑是朝著該方向努力的重要進(jìn)步。當(dāng)評(píng)價(jià)重點(diǎn)僅限于執(zhí)行過程中的特定階段時(shí)(如在既定的時(shí)間框架內(nèi)批準(zhǔn)特殊法律或計(jì)劃)，則出現(xiàn)了另一個(gè)可比性問題。該方法盡管吸引人，但限制了水管理實(shí)踐隨時(shí)間繼續(xù)進(jìn)展的可能性。為克服該局限，至少有部分評(píng)估應(yīng)針對(duì)總體上應(yīng)用IWRM原則，并獨(dú)立于特定的臨時(shí)目標(biāo)。最后，從過去錯(cuò)誤中吸取教訓(xùn)是加強(qiáng)目前定量方法的基礎(chǔ)。然而，根據(jù)以往幾輪評(píng)估而精煉的調(diào)查問卷不應(yīng)造成評(píng)估方法的劇烈變化，如果變化太大，將使與以前的對(duì)比變得毫無意義。

隨著時(shí)間的推移，一旦評(píng)估方法變得連續(xù)而統(tǒng)一，令人感興趣的將是尋找過程、執(zhí)行指標(biāo)和影響指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)性，以便驗(yàn)證有效執(zhí)行IWRM原則是否真的有助于改善水生環(huán)境。

李 慶 譯自荷刊《水資源管理》2010年第11期

趙樹湘 校

TV213.4

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2011-09-13