集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的利益相關(guān)者博弈分析

柯水發(fā)1,2,李紅勛1

(1.北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100083;2.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所博士后流動站,北京 100732)

1 引言

林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)條件下林業(yè)發(fā)展的客觀必然[1]。2008年6月8日中央10號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》做出了“加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)”的規(guī)定。博弈論自20世紀(jì)80年代引入中國以來,許多學(xué)者開展了卓有成效的理論研究和應(yīng)用研究[2]。文獻(xiàn)研究表明,孫海兵[3]、康雄華[4]、陳翠芳[5]、李亞成[6]等一些學(xué)者已針對農(nóng)地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)開展了博弈研究,然而目前尚缺乏運(yùn)用博弈論專門針對林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加以分析的研究成果。因此,本文在借鑒前人相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,嘗試從多元動態(tài)博弈的視角對林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的利益博弈關(guān)系加以分析,旨在為進(jìn)一步規(guī)范林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為,完善林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制提供決策參考。

2 林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者分析

林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者分析是林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為博弈分析的基礎(chǔ)。林地使用權(quán)是從林地所有權(quán)中分離出來的,包括對林地的占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和一定條件下的處分權(quán)[7]。林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下,將林地的使用權(quán)按一定的程序,以有償或無償?shù)姆绞?由一方轉(zhuǎn)讓給另一方的經(jīng)濟(jì)行為[8]。林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括一級市場流轉(zhuǎn)和二級市場流轉(zhuǎn)[9]。一級流轉(zhuǎn)系在集體林權(quán)制度改革的過程中,集體林地使用權(quán)通過“確權(quán)到戶”流轉(zhuǎn)至各個(gè)農(nóng)戶。二級流轉(zhuǎn)系農(nóng)戶獲得林地使用權(quán)后,二次流轉(zhuǎn)給其它利益主體進(jìn)行經(jīng)營的行為過程。本文主要側(cè)重于二級流轉(zhuǎn)的博弈行為研究。1998年4月修改出臺的《森林法》使得林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一制度得以正式確立[10]?！渡址ā返谑鍡l明確規(guī)定了在不改變林地用途的情況下,用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán);用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán);國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件。

根據(jù)利益相關(guān)者理論[11],林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者系與林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著利害關(guān)系的個(gè)人、團(tuán)體或機(jī)構(gòu)。林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中涉及到轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方、中央政府、地方政府、林業(yè)主管部門、村集體組織、林業(yè)相關(guān)企業(yè)、各類流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織、科研院所、新聞媒體等諸多利益相關(guān)者。根據(jù)相關(guān)者與林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的緊密性及其利益影響程度,可將利益相關(guān)者分為直接利益相關(guān)者、間接利益相關(guān)者和潛在利益相關(guān)者。

(1)直接利益相關(guān)者。指直接介入實(shí)際林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程,并與林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著密切的直接利益影響關(guān)系的群體、機(jī)構(gòu)或個(gè)人,具體包括:轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方、流轉(zhuǎn)中介及相關(guān)服務(wù)組織等。農(nóng)戶(轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方)是林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最直接的利益關(guān)系主體。隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入,以保障林農(nóng)福利和明晰產(chǎn)權(quán)為手段的分戶承包經(jīng)營體制全面展開,南方集體林區(qū)已呈現(xiàn)出以分戶經(jīng)營為主體的基本經(jīng)營格局[12],農(nóng)戶已日益成為一個(gè)擁有自主決策權(quán)的決策主體,有權(quán)就自己所擁有的林地使用權(quán)是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)進(jìn)行決策。

(2)間接利益相關(guān)者。指與林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著間接利益影響關(guān)系的群體、機(jī)構(gòu)或個(gè)人,具體包括中央政府(以國務(wù)院為代表)、地方政府(省、市、縣、鄉(xiāng)政府)、林業(yè)主管部門(內(nèi)涵包括國家及地方林業(yè)局)和村集體組織(村干部為代表)等。其中,林管部門(指各級林業(yè)管理機(jī)構(gòu),包括國家林業(yè)局、各級林業(yè)廳局等)是林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的制定者、執(zhí)行者、協(xié)調(diào)者和督導(dǎo)者,是林地流轉(zhuǎn)行為的重要博弈方,其利益目標(biāo)在于追求通過林地使用權(quán)流轉(zhuǎn),提高林業(yè)生產(chǎn)力,提升林業(yè)部門績效。此外,村干部也是重要的博弈利益主體,村干部是村集體經(jīng)濟(jì)組織決策及利益的代表者。村集體組織是村民自治組織,擁有林地所有權(quán),有權(quán)管理本村集體資源,有權(quán)收取林地使用費(fèi)。在集體林權(quán)制度改革過程中,《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定:集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn),要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示,依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意,收益應(yīng)納入農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理,用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。在二次流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)戶林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也需告知村集體,并由村集體出具相關(guān)證明材料?？梢?以“村干部”為代表的村集體組織在林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中也是一個(gè)重要的利益集團(tuán)。

(3)潛在利益相關(guān)者。指與林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著潛在利益關(guān)系的群體、機(jī)構(gòu)或個(gè)人,一旦介入林地使用權(quán)流轉(zhuǎn),就會轉(zhuǎn)化為主要利益相關(guān)者或次要利益相關(guān)者,主要包括科研教學(xué)機(jī)構(gòu)及人員、新聞媒體、國內(nèi)外非政府組織、非流轉(zhuǎn)戶、潛在廠商(如林業(yè)企業(yè))、周邊村社、相關(guān)財(cái)稅部門等。他們是林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的潛在參與者和影響者,作為理性主體,也追求各自潛在利益的最大化。

林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際過程就是各利益主體間復(fù)雜的多元博弈過程。在各利益相關(guān)者復(fù)雜的責(zé)任、權(quán)利和利益關(guān)系中,各利益主體之間有共同的利益結(jié)合點(diǎn),但同時(shí)也存有差異,各方都希望能在林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中達(dá)到自己的最優(yōu)目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)利益的最大化,其過程就是多方博弈的行為過程。

3 林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益博弈分析

3.1 基本假設(shè)

(1)理性局中人假設(shè)。本研究的局中人就是政府部門(林管部門)、村干部和農(nóng)戶3方,是博弈的決策主體和策略的制定者。

(2)行為策略空間假設(shè)。本研究假設(shè)林管部門有鼓勵(lì)和限制流轉(zhuǎn)2種策略;村干部有積極配合和消極配合2種策略;而農(nóng)戶的策略空間為流轉(zhuǎn)和不流轉(zhuǎn)2種。

(3)動態(tài)博弈次序假設(shè)。本研究中的博弈次序假定為由林管部門首先做出是否鼓勵(lì)或限制流轉(zhuǎn)的決策,其次由村干部做出是否積極或消極配合的決策;最后由農(nóng)戶做出是否選擇流轉(zhuǎn)決策。

(4)完全信息假設(shè)。假設(shè)林管部門、村干部和農(nóng)戶彼此都了解對方的行為策略空間和收益函數(shù),及對對方都具有完全信息。

(5)收益假設(shè)。當(dāng)所有的局中人采取的策略確定以后,他們各自就會得到相應(yīng)的“收益”。這里采用支付函數(shù)表示局中人從博弈中獲得的收益。

在林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶若進(jìn)行流轉(zhuǎn),農(nóng)戶進(jìn)行流轉(zhuǎn)的收益為RH,則村干部積極配合取得的收益為RC;村干部消極配合取得的收益為0;林管部門取得的收益為RF。若農(nóng)戶未進(jìn)行流轉(zhuǎn),農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)的收益為0;而林管部門的績效目標(biāo)未實(shí)現(xiàn),收益為0,村干部的收益也為0。在林管部門限制流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶若發(fā)生流轉(zhuǎn)則林管部門限制流轉(zhuǎn)的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn),林管部門收益為0,村干部的收益為0,若農(nóng)戶未進(jìn)行流轉(zhuǎn),則林管部門的收益為RF,村干部收益為RC。若林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn),而村干部消極配合,設(shè)置流轉(zhuǎn)障礙,則農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)需額外支出Δ RH,即農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益會損失ΔRH。若林管部門限制流轉(zhuǎn),而村集體積極配合,積極干預(yù)流轉(zhuǎn)行為,則農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)需額外支出 Δ RH,即農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益會損失Δ RH。林管部門鼓勵(lì)或限制流轉(zhuǎn)的成本為Δ FC;村干部因積極配合付出成本為ΔCC。若林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn),但村干部消極配合,若要讓農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn),林管部門需多支付促進(jìn)成本ΔCF;若林管部門限制流轉(zhuǎn),但村干部消極配合,若要讓農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn),林管部門需多支付激勵(lì)成本ΔCF。

3.2 動態(tài)博弈模型構(gòu)建與說明

根據(jù)前文假設(shè)分析,可以勾畫出政府、農(nóng)戶與林管部門3者間的動態(tài)擴(kuò)展式博弈樹,見圖1。

表1 局中人博弈矩陣

圖1 林管部門、村干部與農(nóng)戶間的動態(tài)博弈樹

根據(jù)博弈樹不難確定出參與人的博弈結(jié)果(表1),分析得出以下幾點(diǎn)。

(1)在林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、村干部積極配合、農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益為RH;村干部因積極配合付出成本為Δ CC,因農(nóng)戶流轉(zhuǎn)村干部獲得收益為RC,因此村干部收益為RC-Δ CC;而林管部門因農(nóng)戶流轉(zhuǎn),目標(biāo)實(shí)現(xiàn)獲得收益為RF,因鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)支付成本ΔFC。因此,達(dá)成的博弈結(jié)果為(RF-Δ FC,RC-Δ CC,RH)。

(2)在林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、村干部積極配合、農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)的情形下,則農(nóng)戶因沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)行為,收益水平為0;村干部也無流轉(zhuǎn)收益,且需支付積極配合的成本為ΔCC;林管部門也需支付鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的成本ΔFC,因此得出此種情形的均衡結(jié)果為(-Δ FC,-Δ CC,0)。

(3)在林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、村干部消極配合、農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶的收益會因村干部消極配合,設(shè)置流轉(zhuǎn)障礙,致使農(nóng)戶的正常流轉(zhuǎn)收益損失ΔRH;村干部因消極配合,無成本支出,也無法獲得正常收益水平RC,因而收益為0;而林管部門因村干部的消極配合,在原鼓勵(lì)成本ΔFC的基礎(chǔ)上需多支付Δ CF來促進(jìn)流轉(zhuǎn)。因此,此種情形的博弈結(jié)果為(RF-Δ FC-Δ CF,0,RH-Δ RH)。

(4)在林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、村干部消極配合、農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶的收益水平為0,村干部因消極配合無成本支出,但因農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)需支付消極配合的責(zé)任成本,在此假設(shè)等同于RC;政府無流轉(zhuǎn)收益,且需支付先前的鼓勵(lì)成本ΔFC。因此博弈結(jié)果為(-Δ FC,-RC,0)。

(5)在林管部門限制流轉(zhuǎn)、村干部積極配合、農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶要完成流轉(zhuǎn)行為,需多支付成本ΔRH;農(nóng)戶若進(jìn)行流轉(zhuǎn),則林管部門的限制流轉(zhuǎn)目標(biāo)未實(shí)現(xiàn),收益為0,同時(shí)還要支付ΔFC的限制成本;而村干部因積極配合需付出配合成本Δ CC。因此,博弈結(jié)果為(-Δ FC,-Δ CC,RH-Δ RH)。

(6)在林管部門限制流轉(zhuǎn)、村干部積極配合、農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶收益為0;政府因農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),收益為RF,但同時(shí)需支付限制成本Δ FC;村干部因積極配合實(shí)現(xiàn)不流轉(zhuǎn)收益目標(biāo)RC,但同時(shí)需支付配合成本Δ CC。因此,博弈結(jié)果為(RF-Δ FC,RC-Δ CC,0)。

(7)在林管部門限制流轉(zhuǎn)、村干部消極配合、農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶收益為RH,且因村干部消極配合,農(nóng)戶無須支付額外流轉(zhuǎn)成本;村干部因農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)損失收益RC;政府因農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)無收益,且須支付限制成本 ΔFC和處置成本 Δ CF。因此,博弈結(jié)果為(-Δ FC-Δ CF,-RC,RH)。

(8)在林管部門限制流轉(zhuǎn)、村干部消極配合、農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶收益為0;村干部消極配合收益為0,政府RF的收益目標(biāo)實(shí)現(xiàn),同時(shí)除支付正常的ΔFC限制成本外,因村干部的消極配合還需支付額外的促進(jìn)成本Δ CF以激勵(lì)農(nóng)戶選擇不流轉(zhuǎn)。因此,博弈結(jié)果為(RF-Δ FC-Δ CF,0,0)。

3.3 博弈均衡解分析

從表1中得知:就林管部門和村干部的角度而言,在鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的情形下,最優(yōu)解為①,在限制流轉(zhuǎn)的情形下,最優(yōu)解為⑥。作為理性的行為主體,林管部門之所以鼓勵(lì)流轉(zhuǎn),是基于流轉(zhuǎn)的利大于弊而進(jìn)行的行為決策。農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)是基于流轉(zhuǎn)可獲利前提而進(jìn)行的行為選擇。因此,在林管部門鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶選擇林地流轉(zhuǎn),則表明流轉(zhuǎn)有助于實(shí)現(xiàn)林地資源的優(yōu)化配置和林業(yè)生產(chǎn)率的提升,農(nóng)戶、村集體和林管部門都可從流轉(zhuǎn)中獲利。實(shí)踐中,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府在行政組織上存在從屬關(guān)系,大多情況下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是地方政府“行政命令”的傳達(dá)者。因此,村集體作為一個(gè)自治組織,在強(qiáng)勢的政府部門面前,村干部通常會積極響應(yīng)政府號召,積極配合宣傳并開展鼓勵(lì)或限制林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)活動,以一小部分利益損失獲取次優(yōu)的收益選擇。另外,在強(qiáng)勢的政府態(tài)度和鮮明的輿論導(dǎo)向中,農(nóng)戶會選擇跟隨林管部門和村干部的行為導(dǎo)向。

就農(nóng)戶角度而言,最優(yōu)解為①和⑦。即不論在限制流轉(zhuǎn)和鼓勵(lì)流轉(zhuǎn),無論村干部是積極配合,還是消極配合,只要流轉(zhuǎn)的凈收益為正,也就是說通過流轉(zhuǎn)可以改善自身福利,農(nóng)戶就會千方百計(jì)地尋求流轉(zhuǎn),并盡可能地通過場外流轉(zhuǎn),以減少交易成本。

上述均衡解中,最優(yōu)解①系3方利益主體可共同接受。這一均衡解也正好解釋了當(dāng)前的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐情況,即當(dāng)前林管部門大力鼓勵(lì)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn),村干部積極配合流轉(zhuǎn),農(nóng)戶也愿意積極參與流轉(zhuǎn)。相關(guān)研究成果[13-15]也表明,在明晰經(jīng)營主體林業(yè)產(chǎn)權(quán)的前提下,通過公平公正和合理有序的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn),各利益主體積極參與林地使用權(quán)流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營,增加林業(yè)經(jīng)營收益和社會福利已成為共識。

此外,當(dāng)出現(xiàn)如下幾種情形時(shí),舊的博弈均衡會被打破,以形成新的利益均衡。

(1)當(dāng)林管部門的激勵(lì)或限制流轉(zhuǎn)的成本 Δ FC過大時(shí),超過給林管部門激勵(lì)或限制流轉(zhuǎn)所帶來的收益水平RF時(shí),舊的博弈均衡會被打破,新的博弈均衡會重新形成。

(2)當(dāng)村干部配合林管部門開展激勵(lì)或限制流轉(zhuǎn)行動的成本ΔCC超過其所帶來的收益水平RC時(shí),村干部也有可能重新進(jìn)行自身的行為選擇,以改善自身的收益狀態(tài)。

(3)當(dāng)農(nóng)戶逆林管部門鼓勵(lì)或限制流轉(zhuǎn)政策而采取反方向的策略行動時(shí),農(nóng)戶要為此多支付額外的成本ΔRH,以實(shí)現(xiàn)其策略選擇,當(dāng)這一成本高過其選擇流轉(zhuǎn)或不流轉(zhuǎn)的收益水平RH時(shí),農(nóng)戶的策略選擇也會發(fā)生相應(yīng)的變化。

4 結(jié)語

林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)涉及農(nóng)戶、村干部、林管部門等多元主體的利益博弈過程。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,不同的利益主體有著不同的博弈利益訴求,作為每一個(gè)理性主體會盡可能的去追求利益的最大化,并在多個(gè)主體的博弈關(guān)系中取得均衡。為進(jìn)一步促進(jìn)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn),盡可能地實(shí)現(xiàn)各方利益目標(biāo)的最大化目標(biāo),需進(jìn)一步加強(qiáng)如下幾個(gè)方面的建設(shè)。

(1)建立公平有效的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的利益分配及獎懲機(jī)制,合理配置產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)收益,形成各博弈方穩(wěn)定的收益預(yù)期,有利于各博弈方做出長期理性的行為決策。

(2)進(jìn)一步深化林權(quán)制度改革和完善配套改革,以促進(jìn)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。通過林權(quán)改革,明晰山林權(quán)屬,落實(shí)經(jīng)營主體,放活林業(yè)經(jīng)營,落實(shí)處置權(quán),保障收益權(quán),進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力;同時(shí)通過創(chuàng)新林業(yè)管理體系、改革林業(yè)投融資體制、完善林木采伐管理政策、建立健全林業(yè)社會化服務(wù)體系等,以保障林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

(3)完善林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,以激勵(lì)和規(guī)范林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。建立集信息發(fā)布、市場交易、林權(quán)登記、中介服務(wù)、法律政策咨詢于一體的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,建立森林資源流轉(zhuǎn)信息庫,完善森林資源資產(chǎn)評估體系,流轉(zhuǎn)交易市場中介服務(wù)體系、流轉(zhuǎn)合同法律服務(wù)體系、流轉(zhuǎn)收益保障體系、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范體系等,真正實(shí)現(xiàn)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自由化、公平化、簡便化、理性化、市場化和規(guī)范化。

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