水利工程監(jiān)理在提高工程經(jīng)濟效益中所起作用的思考

何德民

（上海東華工程咨詢公司 200434）

1 水利工程監(jiān)理與經(jīng)濟效益的關(guān)系

1.1 水利工程與水利工程監(jiān)理

水利工程包括防洪、排澇、灌溉、水利發(fā)電、引（供）水、灘涂治理、水土保持、水資源保護等各類工程及其配套和附屬工程。水利工程監(jiān)理是指具有相應資質(zhì)的監(jiān)理單位受工程項目建設(shè)單位的委托，依據(jù)國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)，依據(jù)經(jīng)批準的工程項目建設(shè)文件、工程委托監(jiān)理合同以及施工合同文件，對水利工程建設(shè)實施的專業(yè)化管理。

水利工程最早實行了建設(shè)監(jiān)理。早在改革開放初期的1982年，我國利用世界銀行貸款建設(shè)的魯布革水電站工程，按照世界銀行的要求，采用了國際通行的FIDIC土木工程施工合同條件。FIDIC合同條件對工程師作為獨立、公正的第三方的要求，及其對承包商嚴格、細致的監(jiān)督和檢查，對工程的順利實施起到了重要的作用，這應該是我國最早實行建設(shè)監(jiān)理的工程。此后在1988年，建設(shè)部開始組織建設(shè)監(jiān)理試點，水利部在1990年頒發(fā)了《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》，水利行業(yè)經(jīng)過近20年的發(fā)展，在建設(shè)管理中普遍推行了以項目法人責任制、招標投標制和建設(shè)監(jiān)理制為核心，適應市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代建設(shè)管理模式。據(jù)統(tǒng)計，在2000年，水利工程有700多個項目全面實行了建設(shè)監(jiān)理制，至2009年的10年間，水利工程建設(shè)累計完成投資8988億元，而伴隨著我國水利行業(yè)的發(fā)展、水利投資的增加，批準設(shè)立的水利監(jiān)理單位也快速發(fā)展到1002家。水利工程通過建設(shè)監(jiān)理制的推行，水利監(jiān)理單位對工程建設(shè)項目實施中的質(zhì)量、進度、資金、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等進行全過程的監(jiān)管，保證了工程質(zhì)量，規(guī)范了工程建設(shè)。

1.2 水利工程經(jīng)濟效益

效益是效果和利益的總稱。效益包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三類。其中，經(jīng)濟效益是人類活動所取得的收益性成果；社會效益是在經(jīng)濟效益之外對社會生活產(chǎn)生的有益效果；生態(tài)效益則指人類活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的有益效果。工程經(jīng)濟效益是指有工程和無工程相比較所增加的財富或減少的損失，如提供生產(chǎn)用水工程使工農(nóng)業(yè)增產(chǎn)所獲得的收益、興建防洪除澇工程所減少的洪澇災害損失等。從國家或國民經(jīng)濟總體的角度進行經(jīng)濟分析時，所有社會各方面能夠獲得的收益均作為經(jīng)濟效益。

經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者相互聯(lián)系、相輔相成。經(jīng)濟效益是社會效益和生態(tài)效益的基礎(chǔ)，社會效益是促進經(jīng)濟效益提高的重要條件，生態(tài)效益是經(jīng)濟效益和社會效益可持續(xù)發(fā)展的前提，它關(guān)系到人類生存發(fā)展的根本利益和長遠利益。

水利工程一般屬于公益性項目，具有公共產(chǎn)品的特征。水利工程經(jīng)濟效益的特點：一是直接進入生產(chǎn)領(lǐng)域，二是為社會生產(chǎn)和生活提供保障，三是經(jīng)濟利益估量的復雜性。因為水利工程所考慮的成本包括了社會成本，所考慮的投資收益主要是社會收益，它的經(jīng)濟效益除了項目直接產(chǎn)生的內(nèi)部效益外，還涉及到項目對外部社會環(huán)境發(fā)生的間接影響，這些間接的、外部的影響有時很難用貨幣來衡量。

1.3 水利工程監(jiān)理與經(jīng)濟效益

根據(jù)水利工程監(jiān)理的定義和水利工程經(jīng)濟效益的特點，水利工程監(jiān)理主要依據(jù)建設(shè)合同規(guī)定的監(jiān)理范圍，實施工程項目的“三控制、二管理、一協(xié)調(diào)”。因此，水利工程監(jiān)理應嚴格遵守國家的建設(shè)法律、法規(guī)、標準等，通過監(jiān)理單位以及監(jiān)理人員良好的專業(yè)性服務，做到既對業(yè)主負責，謀求最大的經(jīng)濟效益，又要對國家和社會負責，取得最佳的綜合效益。從這點上說，水利工程監(jiān)理發(fā)展與水利工程經(jīng)濟效益提升是相輔相成的關(guān)系。

追求工程經(jīng)濟效益最大化最為重要。但是，追求工程經(jīng)濟效益最大化必須建立在確保工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)、文明施工的基礎(chǔ)之上。只有生產(chǎn)安全了，工程的經(jīng)濟效益才有保障；只有施工安全了，施工企業(yè)才有可能走上可持續(xù)發(fā)展之路；同樣，工程施工質(zhì)量和經(jīng)濟效益也是密不可分的。施工單位著眼于未來利益和長遠利益，對自己承建工程的施工質(zhì)量高度重視，監(jiān)理單位對自己所管的工程質(zhì)量嚴格要求，既能杜絕工程質(zhì)量事故的發(fā)生，也能在提升工程經(jīng)濟效益上占據(jù)主動。

2 監(jiān)理在工程經(jīng)濟效益中的作用和重點

2.1 不同階段的水利工程經(jīng)濟效益

水利興修是人類社會的活動，各項水利工程的發(fā)展變化都與人類社會密不可分。新中國成立后不同建設(shè)階段的水利工程重點不同，不同歷史階段的社會要求對水利工程的經(jīng)濟效益反映也不同。

a.新中國成立后至文革前的15年間，水利建設(shè)主要處在恢復和調(diào)整期，水利投資主要配置于水庫工程、灌溉工程、除澇工程和防洪工程等四類項目。其中水庫工程和灌溉工程所占有較大比例，“一五”時期（1953～1957年）占到 48%，“二五”時期（1958～1962 年）高達 84%，“調(diào)整”時期（1963～1965年）為64%。

b.文革至改革開放初期的15年間，是國家經(jīng)濟建設(shè)的“三五”至“五五”時期，強調(diào)的是“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，治水方針為“大寨精神，小型為主，全面配套，加強管理，更好地為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)服務”，重在以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體的水利建設(shè)的經(jīng)濟效益。這一時期為農(nóng)業(yè)水利打下了宏大基礎(chǔ)。

c.改革開放后的30年間，是國家經(jīng)濟建設(shè)的“六五”至“十一五”時期，水利建設(shè)投入力度加強，建設(shè)步伐加快，大批基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成并發(fā)揮重要作用，我國以占全球約6%的淡水資源、9%的耕地，保障了占全球21%人口的溫飽和經(jīng)濟發(fā)展。

2.2 監(jiān)理在建設(shè)項目各階段中的作用

水利工程建設(shè)項目從規(guī)劃、設(shè)計到建成投產(chǎn)包括以下程序：項目建議書階段，可行性研究階段，初步設(shè)計階段，施工招標投標階段，建設(shè)實施階段，生產(chǎn)準備階段，竣工驗收階段以及后評估階段。

a.項目投資決策階段監(jiān)理的作用。項目投資決策階段的各項技術(shù)經(jīng)濟決策對項目工程造價有重大影響，特別是建設(shè)標準、規(guī)模的確定直接系到工程造價的高低。因此在項目的決策階段，項目監(jiān)理工作是以專業(yè)的知識對擬建項目從技術(shù)、經(jīng)濟、安全、質(zhì)量和環(huán)境保護等方面進行全面、系統(tǒng)的論證，編制投資估算時要充分考慮到項目實施過程中可能出現(xiàn)的各種情況及對工程造價的影響，從而為業(yè)主作出正確投資決策提供參考，以保證工程造價目標的實現(xiàn)，取得項目最佳經(jīng)濟效益。

b.設(shè)計和施工招標投標階段監(jiān)理的作用。建設(shè)項目決策立項后，設(shè)計階段就成為工程建設(shè)的關(guān)鍵階段，是對工程造價影響較大的第二個階段。設(shè)計方案做得好壞、設(shè)計圖紙是否完整細致，都會直接影響工程總造價、投資回報和工程效益。因此，設(shè)計階段的工程監(jiān)理工作應對工程造價的控制和管理采用優(yōu)化設(shè)計、經(jīng)濟設(shè)計的措施，以實現(xiàn)降低造價和限額設(shè)計的目標。招標投標階段的監(jiān)理工作是參與招標人的招標工作，細化編標內(nèi)容，達到招標工作對工程造價的預期控制目標。

c.工程建設(shè)實施階段監(jiān)理的作用。這一階段的監(jiān)理工作，主要是協(xié)助發(fā)包人編制合同付款計劃；審批承辦人提交的資金流計劃，根據(jù)工程實際進展情況，對合同付款情況進行分析，提出資金流調(diào)整意見；審核工程付款申請；根據(jù)施工合同約定進行價格調(diào)整；根據(jù)授權(quán)處理工程變更所引起的工程費用變化事宜；根據(jù)授權(quán)處理合同索賠中的費用問題；審核完工付款申請，簽發(fā)完工付款證書；審核最終付款申請，簽發(fā)最終付款證書等。

d.工程竣工及后評估階段監(jiān)理的作用?？⒐Q算能夠正確反映建設(shè)工程全過程的實際造價和投資結(jié)果，直接關(guān)系到管理者和承包人雙方的經(jīng)濟利益。因此，這一階段監(jiān)理工作要根據(jù)合同規(guī)定和各階段制定的規(guī)則，認真審核工程預結(jié)算，對多算工程量、單價以及不切合實際的簽證、不合理的補償?shù)仍黾拥馁M用通過竣工決算進行合理合法確認，通過竣工決算來總結(jié)分析工程造價的經(jīng)濟效益。

2.3 監(jiān)理在工程經(jīng)濟效益中的重點

提高水利工程經(jīng)濟效益是水利工程以人為本、以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的要求。從水利工程的建設(shè)全過程看，為提高工程的經(jīng)濟效益，監(jiān)理參與項目建設(shè)各個階段的工作應適用于上述水利工程建設(shè)投資決策階段、建設(shè)實施階段以及竣工決算階段，這也符合監(jiān)理單位的職責即“三控、二管、一協(xié)調(diào)”的要求。但是在目前整個水利工程建設(shè)過程中，由于種種原因，特別是體制、機制不配套等原因，使原本監(jiān)理單位的職責多被拆解，該做的沒做夠，該給的沒給到，不該的卻擔著，監(jiān)理的三控，即“投資、進度、質(zhì)量管控”職能多被大大弱化。另外，業(yè)主行為的規(guī)范與否，也直接關(guān)系到工程建設(shè)項目能否順利進行、建設(shè)投資目標能否如期完成。從理論上講，監(jiān)理工程師應該是工程建設(shè)項目現(xiàn)場的唯一管理人員，業(yè)主委托了監(jiān)理，就應由工程師去實施對工程建設(shè)項目的監(jiān)理與管理，業(yè)主的意見和一些決策也應通過監(jiān)理工程師去實施，但在現(xiàn)實中，由于對業(yè)主缺少規(guī)范制約，往往現(xiàn)場由業(yè)主處理和決定，由此帶來的問題對工程投資控制造成消極影響。

盡管水利工程建設(shè)監(jiān)理的覆蓋范圍應當是工程建設(shè)的全過程、全方位的監(jiān)理及咨詢服務，但由于上述原因，也由于建設(shè)工程監(jiān)理的產(chǎn)生和發(fā)展基礎(chǔ)，首先是從工程實施階段質(zhì)量、進度、費用等內(nèi)容監(jiān)督開始，其人員配備、工作內(nèi)容等方面都較強地體現(xiàn)了施工階段的監(jiān)理特征。據(jù)對北京、上海、江蘇、浙江等十六省市172156個監(jiān)理工程的調(diào)查統(tǒng)計，從事施工階段質(zhì)量、進度和投資控制的有148192個，占86%，而從事工程前期咨詢、勘察設(shè)計、招標代理、設(shè)備采購與建造等階段咨詢服務的僅占14%。因此，現(xiàn)階段水利工程監(jiān)理應依據(jù)相關(guān)法規(guī)和合同文件，重點做好工程實施階段的監(jiān)理服務，在工程質(zhì)量監(jiān)管、費用控制、安全保障監(jiān)理工作中，通過監(jiān)理人員在這三方面的監(jiān)管調(diào)控，達到確保工程質(zhì)量、控制工程費用、實現(xiàn)經(jīng)濟效益的目標。具體措施如下：

a.認真審核施工組織設(shè)計。工程施工前，監(jiān)理應根據(jù)規(guī)范及合同文件規(guī)定，按照工程項目合理的建設(shè)程序，結(jié)合工程項目的性質(zhì)和規(guī)模，從現(xiàn)場實際情況出發(fā)，認真仔細審核施工單位的施工組織設(shè)計，研究其施工進度計劃是否合理，施工技術(shù)是否先進、施工經(jīng)濟管理是否有效，在保證工程質(zhì)量、施工安全的同時，能否做到工作效率和設(shè)備利用最優(yōu)，能否壓縮建設(shè)工期，降低工程成本，以保證工程投資控制目標得以實現(xiàn)。

b.認真審批工程進度結(jié)算款。工程價款進度支付嚴格按照合同條款執(zhí)行。監(jiān)理應首先核對工程內(nèi)容是否符合合同條款要求，只有完成并質(zhì)量合格的工程才能計量支付。監(jiān)理審核時，應按合同規(guī)定的結(jié)算方法、對應的工程量清單項目及單價進行審核結(jié)算；對所有已完項目尤其是隱蔽工程都要應有驗收記錄并且履行簽證程序，按設(shè)計施工圖核實工程數(shù)量，并按合同規(guī)定的計算原則對工程量進行結(jié)算。

c.認真對待設(shè)計變更事項。在施工階段，工程新增和設(shè)計變更的事項時有發(fā)生，包括可調(diào)單價項目，還有由于地質(zhì)條件變化、招標文件中漏項、設(shè)計與實際發(fā)生工程量誤差、政策性變化引起的調(diào)整價差項目等，上述原因都可能改變項目造價，使實際投資超出原來的預算投資，因此必須認真對待新增和設(shè)計變更事項。一是要對工程變更嚴格予以控制；二是要按照合同條款規(guī)定，本著“合理、合法、公平、公正”的原則，計算應該調(diào)整的單價；三是對變更的事件要有嚴格測量、驗收、簽證等原始且真實的記錄，嚴禁弄虛作假、多估冒算，杜絕將不屬簽證范疇的內(nèi)容列入簽證參與決算的情況。

d.認真處理工程索賠事件。水利工程建設(shè)中常見的索賠，一般是承包人對發(fā)包人的索賠。因此索賠是承包人在合同實施過程中根據(jù)合同及法律規(guī)定，對并非由于自己的過錯并且屬于應由發(fā)包人承擔責任的情況所造成的實際損失，憑有關(guān)證據(jù)向監(jiān)理工程師提出給予補償?shù)囊?，包括?jīng)濟補償和工期延長。一般只要不是承包商自身責任，而是由于外界干擾造成工期延長和成本增加的都有可能提出索賠。由于索賠將導致工程的投資發(fā)生變化，因此監(jiān)理應認真處理和嚴肅對待，要準確無誤并實時掌握施工過程中的各種事件，以減少施工單位索賠的發(fā)生。

3 監(jiān)理在提高工程經(jīng)濟效益中的實踐

大溪水庫除險加固工程是國家拉動內(nèi)需的水利工程項目，其主要內(nèi)容包括加固主壩和副壩，溢洪道移址新建溢洪閘、整治溢洪河，新建、加固灌溉涵洞及連接段整治，沙溪河整治及庫區(qū)加固工程，新建防汛道路以及觀測設(shè)施改造、管理設(shè)施完善等。工程自2009年9月5日開工以來，共支付預付款4次、進度款32次，支付進度款5209.3萬元，占合同金額的70%。及時準確地支付工程價款是保證工程質(zhì)量、促進工程進度的基本保證。為使施工單位及時得到月進度價款，減少審核過程的反復，現(xiàn)結(jié)合大溪水庫除險加固工程月進度價款支付實際情況，探討進度款支付過程中應注意的幾個問題。

a.預付款支付與扣回。合同協(xié)議書簽訂后，施工單位向業(yè)主單位提供由銀行出具的工程預付款保函，擔保金額與第一次工程預付款金額相同，得到認可后，向監(jiān)理單位提交工程預付款申報表，經(jīng)監(jiān)理單位、主業(yè)單位審核并出具支付證書后，施工單位可以得到第一次工程預付款。該工程未出現(xiàn)支付第二次工程預付款情況。工程預付款在合同累計完成金額達到20%時開始在月進度付款中扣回，至合同累計完成金額達到90%時全部扣清。

b.工程價款支付。監(jiān)理單位負責進度款審核人員首先要熟悉有關(guān)規(guī)范規(guī)定，包括熟悉合同文件有關(guān)內(nèi)容，熟悉支付申請有關(guān)規(guī)定；其次進行工程量的計算，就是按進度階段審核工程量，然后根據(jù)工程量套相應定額、取費、確定進度價款，最后開具進度款付款證書，報送業(yè)主單位核對工程量和工程進度價款。監(jiān)理要認真領(lǐng)會合同協(xié)議書、招標文件、技術(shù)條款等合同文件中關(guān)于各項工程的計量與支付方法。如該工程防汛道路工程招標文件關(guān)于計量和支付的說明中指出“按本合同施工圖紙超出的范圍不予計量”、“混凝土工程按監(jiān)理實際測量的構(gòu)件凈尺寸計量”。其他關(guān)于路基土方、鋼筋鋼材等項目的計量和支付方法合同中都有明確的說明，應認真領(lǐng)會。

c.嚴格按照工程量清單的列項和分項順序計量。工程量清單是合同的重要組成部分，是支付工程進度款的重要依據(jù)，是單位工程、工程項目結(jié)算的基礎(chǔ)，因此在進行進度款支付時，必須嚴格按照工程量清單的列項和分項順序進行，不能絲毫改動。這個原則和實際的施工工藝無關(guān)。例如，新建溢洪閘單位工程土石方開挖實際施工程序是整體進行的，但工程量清單是按進水渠、控制段、泄槽、消力池等劃分的。最初施工單位上報的土方開挖工程量僅根據(jù)施工工藝整體量測，只有一個結(jié)果，而且把這個結(jié)果放在了進口及閘室段土方開挖項中，這樣顯然與工程量清單意圖不符，無法進行分部工程結(jié)算。在此情況下，監(jiān)理要求按分部工程單獨實測并重新計算，分別計入相應分部工程中。同時，按照監(jiān)理規(guī)范在進行月完成工程量匯總和工程量計算時，各項目的排列順序也要和工程量清單的順序一致，以便審閱。而且項目名稱、單位也要和工程量清單一致，不要出現(xiàn)新的項目名稱。例如，“管底混凝土”不能改叫“底板混凝土”、“側(cè)墻混凝土”不能改叫“邊墻混凝土”等。

4 結(jié)語

a.水利工程監(jiān)理應嚴格遵守國家的建設(shè)法律、法規(guī)、標準等，通過監(jiān)理單位以及監(jiān)理人員良好的專業(yè)性服務，做到既對業(yè)主負責，謀求最大的經(jīng)濟效益，又要對國家和社會負責，取得最佳的綜合效益，

b.由于現(xiàn)行建設(shè)體制、現(xiàn)行制度的不規(guī)范，對水利工程建設(shè)監(jiān)理在投資控制中的作用有限，監(jiān)理單位和監(jiān)理人員必須充分利用現(xiàn)有的規(guī)范，積極爭取建設(shè)單位的支持，積極努力地做好監(jiān)理控制工作，促進工程經(jīng)濟效益的提高。

c.監(jiān)理單位要做好造價控制，現(xiàn)場監(jiān)理必須要配備造價員，既要進行工作量的計量與審核，還要會進行定額的套用及計算。只有這樣，每月施工單位申報完成的工程量，監(jiān)理才能進行準確審核。