“5·12”汶川特大地震后四川省防汛抗旱能力建設(shè)的思考

譚小平

(四川省防汛抗旱指揮部辦公室，成都，610017)

1 概述

四川省是一個暴雨、洪澇、滑坡、泥石流、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)和水旱災(zāi)害交替發(fā)生的省份?；谶@樣的省情，長期以來，四川省高度重視以各級防汛抗旱部門為核心的防汛抗旱能力建設(shè)。特別是“5·12”汶川特大地震發(fā)生時，四川省已進入汛期，面對地震和洪澇災(zāi)害雙重夾擊，四川省各級防汛部門義無反顧，全力以赴，在各級黨委政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在人民解放軍、武警官兵和社會各界的大力支持下，奪取了水利抗震救災(zāi)和防洪保安的重大勝利，做到了震損水庫、水電站無一垮壩，震損堤防無一決口，處理堰塞湖無一人傷亡;各級防汛抗旱部門，尤其是地震災(zāi)區(qū)各級防汛部門，也探索了對地震誘發(fā)洪水災(zāi)害的應(yīng)急管理經(jīng)驗。震后，四川省針對在抗震救災(zāi)和洪水管理方面出現(xiàn)的問題，進一步加強了組織機構(gòu)、應(yīng)急機制、非工程性措施、工程性措施等為重點的防汛抗旱能力建設(shè)，充實完善了縱向到底、橫向到邊、響應(yīng)及時、指揮有力、信息靈通、情報準確、突出重點、控制源頭的防汛抗旱工作體系，全省防汛抗旱能力建設(shè)取得了長足進步。

2 防汛抗旱能力建設(shè)情況

2.1 組織機構(gòu)建設(shè)

近年來，四川省逐步建立健全了從省到市、縣、鄉(xiāng)的防汛抗旱組織機構(gòu)。其中，四川省人民政府防汛抗旱指揮部負責(zé)全省的防汛抗旱搶險救災(zāi)工作的指揮和決策。指揮部由分管省長任指揮長，省水利廳廳長、省政府分管副秘書長、省軍區(qū)副司令等任副指揮長，發(fā)改委、財政廳、國土廳、農(nóng)業(yè)廳、氣象局等有關(guān)廳局和武警部隊為成員單位。下設(shè)的省政府防汛抗旱指揮部辦公室(以下簡稱“省防辦”)，是省政府防汛抗旱指揮部常設(shè)辦事機構(gòu)(設(shè)在省水利廳)，主要承擔(dān)省防汛抗旱指揮部的日常工作，及時收集、全面掌握全省防汛抗旱工作情況，研究、制定、審批全省防汛抗災(zāi)計劃及各類度汛預(yù)案，組織擬定不同汛情的應(yīng)急處理方案;貫徹執(zhí)行、督促實施國家防總及省委、省政府和省防汛抗旱指揮部的一系列抗災(zāi)決策，協(xié)調(diào)處理各級各部門在抗災(zāi)斗爭中的矛盾和困難，趕赴災(zāi)害現(xiàn)場處置突發(fā)險情、災(zāi)情，對外發(fā)布防汛抗災(zāi)信息，及時向上級報告情況。

為提高省防辦的協(xié)調(diào)能力，增強其權(quán)威性，四川省擬將省防辦升格為副廳級或干部高配為副廳級，同時全省各級防辦已全部納入?yún)⒄展珓?wù)員管理單位，人員列為參公管理人員，單位列為純公益性單位。

各市(州)、縣參照省上作法，分別成立了防汛抗旱指揮部和防汛抗旱指揮部辦公室，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站分別設(shè)立了水利服務(wù)崗位，負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的防汛抗旱、水利、水保等水利工作。目前省防辦正在調(diào)查研究，積極向省委、省人民政府建議擬在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門防汛抗旱辦公室，村設(shè)工作組，配備必要的專兼職工作人員，具體負責(zé)本級防汛抗旱的日常管理、預(yù)案管理、監(jiān)測預(yù)警、人員轉(zhuǎn)移、搶險救災(zāi)、信息收集與報送等防汛抗旱工作。

2.2 應(yīng)急機制建設(shè)

2008年12月17日，四川省人民政府印發(fā)了《關(guān)于實行應(yīng)急管理“一崗雙責(zé)”責(zé)任制的通知》(川府發(fā)〔2008〕45號);2009年06月24日，中共四川省委、四川省人民政府出臺了《關(guān)于加強和改進應(yīng)急管理工作的決定》(川委發(fā)〔2009〕7號)。根據(jù)這兩個文件精神和中華人民共和國防洪法等有關(guān)法律法規(guī)，四川省防指和防辦進一步修訂完善了《四川省防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》，建立一套包括組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)防和預(yù)警機制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障、獎勵與責(zé)任追究的防汛抗旱應(yīng)急機制，大大提高了全省防汛抗旱應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急管理能力。

2.2.1 組織指揮體系及職責(zé)。四川省人民政府設(shè)立省防汛抗旱指揮機構(gòu)，縣級以上地方人民政府設(shè)立防汛抗旱指揮機構(gòu)，負責(zé)本行政區(qū)域防汛抗旱突發(fā)事件應(yīng)對工作。有關(guān)單位可根據(jù)需要設(shè)立防汛抗旱指揮機構(gòu)，負責(zé)本單位防汛抗旱突發(fā)事件應(yīng)對工作。

2.2.2 預(yù)防和預(yù)警機制。各級氣象局、水文局建立雨、水情監(jiān)測點，按照氣象預(yù)報標準和水文預(yù)報標準的國家規(guī)范向省防指及時報告。水利部門負責(zé)堤防、水庫、水電站等預(yù)警預(yù)報信息，住建、交通等相關(guān)部門各自按職責(zé)范圍規(guī)定，及時將有關(guān)信息報本級人民政府和防汛抗旱指揮部。

2.2.3 應(yīng)急響應(yīng)。按全省洪、澇、旱災(zāi)的嚴重程度和范圍，將應(yīng)急響應(yīng)分為四級。各級防汛指揮機構(gòu)在汛期實行24小時值班制度，全程跟蹤雨情、水情、工情、旱情、災(zāi)情，根據(jù)出現(xiàn)的洪、澇、旱災(zāi)情況分級響應(yīng)。

2.2.4 應(yīng)急保障。主要涉及通信與信息保障、現(xiàn)場救援和工程搶險裝備保障、應(yīng)急搶險隊伍保障、交通運輸保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、治安保障、物資保障、資金保障、社會動員保障、技術(shù)保障等。各級職能部門在各級政府及防指的指揮下加強應(yīng)急保障工作。

2.2.5 獎勵與責(zé)任追究。對防汛搶險和抗旱工作做出突出貢獻的勞動模范、先進集體和個人，由省人事廳和省防指聯(lián)合表彰或省防指報請省政府表彰;對防汛搶險和抗旱工作中英勇獻身的人員，按有關(guān)規(guī)定追認為烈士;對防汛抗旱工作中玩忽職守造成損失的，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)追究當(dāng)事人責(zé)任，并予以處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

2.3 非工程性措施建設(shè)

全省按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，遠近結(jié)合，突出重點，分步實施”工作思路，逐步開展全省防汛信息化建設(shè)工作，以先進性、實用性、標準性和開放性為目標，提高四川省抗御洪旱災(zāi)害的能力。

2.3.1 2009年年底完成了全省防汛抗旱指揮系統(tǒng)總體規(guī)劃，并上報省發(fā)改委批準、立項，明確了未來3～5年信息化建設(shè)具體項目。目前一期工程已經(jīng)按省級山洪防治及防汛預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的項目名稱立項建設(shè)，爭取到國家災(zāi)后重建資金5280萬元投入建設(shè)，完成投資4200萬元，年底全部投入使用。

2.3.2 充分發(fā)揮防汛專網(wǎng)作用，建成了全省防汛視頻會議系統(tǒng)，實現(xiàn)全省至21個市、州的防汛抗旱信息綜合管理，提高了工作效率，保障了工作質(zhì)量。

2.3.3 2010年初步完成了全省防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程(即省級山洪防治及防汛預(yù)警系統(tǒng))建設(shè)工作，初步建成覆蓋全省的雨、水、工情的實時監(jiān)測子系統(tǒng)，實現(xiàn)氣象和水文信息數(shù)據(jù)的全省范圍內(nèi)共享共用，為防汛指揮提供有力的支撐。

2.3.4 建設(shè)了防汛應(yīng)急通訊體系，配備防汛專用通訊車和專業(yè)設(shè)備，應(yīng)用先進的通訊手段和可靠的通信技術(shù)，確保非常情況下防汛指揮調(diào)度指令的上傳下達。

2.4 工程性措施建設(shè)

2.4.1 加緊編制渠江流域防洪規(guī)劃。四川省正在抓緊編制渠江流域防洪規(guī)劃，預(yù)計明年1月底前完成。此規(guī)劃的實施將全面提高渠江流域防汛保安能力，對提升長江防汛保安有極其重要的意義。

2.4.2 加快重要支流堤防工程建設(shè)進度。加快了岷江(含大渡河、青衣江)、沱江、涪江、嘉陵江、渠江(含巴河、州河)、安寧河等長江重要支流以及長江上游干流(四川段)防洪工程及設(shè)施的建設(shè)進度。

2.4.3 提速病險除險加固。四川省現(xiàn)有水庫6723座。其中，大型6座，中型107座，小(一)型1015座，小(二)型5595座。由于建設(shè)標準低、管護不到位等原因，水庫病險十分突出。2008年以來，在水利部的支持下，全省不斷加大工作力度，已對3400多座病險水庫進行了除險加固，為防汛保安擰緊了又一道安全栓。

2.4.4 加快地震水利災(zāi)后重建工作。目前，39個重災(zāi)縣水利災(zāi)后重建項目共1646個，已開工項目1600個，開工率97%;完工1313個，完工率80%。累計完成投資133.69億元，占規(guī)劃總投資的63%，占落實資金(187.08億元)的72%。其中，震損水庫規(guī)劃1222座，已開工建設(shè)1221座，主體完工1133座，主體完工率92.7%;堤防工程規(guī)劃完成810.87km，已完成長度426km，占規(guī)劃的52.4%。災(zāi)后重建規(guī)劃處置堰塞湖113座，除唐家山后期處置工期較長外，其余堰塞湖已全部銷號，災(zāi)后重建工作力度的加大和進度的加快極大地減輕了全省防汛工作壓力。

3 加強防汛抗旱能力建設(shè)取得的主要成效

“5·12”地震后，四川先后遭受川西南特大干旱和2010年暴雨洪水襲擊，由于加強了防汛抗旱能力建設(shè)，全省將這兩次創(chuàng)記錄災(zāi)害的損失降至最低，考驗了震后全省防汛抗旱能力建設(shè)工作，奪取了防汛抗旱救災(zāi)的勝利。

3.1 取得抗擊2009年川西南特大干旱的勝利

2009年9月至2010年3月底，川西南平均降雨量155.0mm，比常年同期均值285.0mm偏少46%;日均最高氣溫21.3℃，比常年同期偏高3.0℃;先后有137個縣達到冬干標準，44個縣遭受嚴重干旱，受旱農(nóng)作物面積32.15萬hm2、人口135.1萬人、牲畜187.5萬頭。全省防汛抗旱系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，預(yù)警預(yù)報，暢通信息，加強監(jiān)測，及時向各級提供決策參考依據(jù)，采取人工增雨、加快水源工程建設(shè)，大力開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，及時下達抗旱資金等有效措施抗擊干旱。累計投入抗旱資金9279萬元，投入抗旱人數(shù)640萬人、投入抗旱提水設(shè)備39萬臺套，抗旱澆地面積38.2萬hm2，運水車4698輛，臨時解決了136萬人、188萬頭牲畜飲水困難。

3.2 取得抗擊2010年特大暴雨洪水的勝利

2010年四川省連續(xù)遭遇了“7.17”“7.24”“8.13”“8.19”特大洪澇災(zāi)害，引發(fā)汶川地震災(zāi)區(qū)群發(fā)性嚴重洪水泥流災(zāi)害。災(zāi)害呈現(xiàn)雨量強度特別大、洪水水位特別高、地震災(zāi)區(qū)影響特別大、災(zāi)害損失特別重4個顯著特點。面對嚴峻的抗洪救災(zāi)形勢，四川省防汛系統(tǒng)采取加強督導(dǎo)、嚴查災(zāi)害隱患，加強會商、提前預(yù)警防范，聞汛而動、迅速靠前指揮，突出重點、全力搶險除險，迅速排險、強化應(yīng)急措施，實現(xiàn)了全省無一座水庫潰壩失事，受損水庫已全部采取應(yīng)急措施排除了險情。及時解決災(zāi)區(qū)群眾飲水困難247.45萬人;啟用老井臨時供水、車輛送水等方式，臨時解決飲水困難106.05萬人，減輕了生命財產(chǎn)損失。

4 存在的問題及建議

4.1 存在的問題

雖然四川省在“5·12”汶川特大地震后，從軟硬兩方面加強了防汛抗旱能力建設(shè)，取得了較為明顯的成效，但實際工作中暴露出來的問題仍然不容忽視。

4.1.1 防洪工程不完善。全省防洪工程還不完善，規(guī)劃的“五江一河”堤防工程已經(jīng)建成的長度不足1/2，尚未形成防洪閉合圈，一般集鎮(zhèn)和農(nóng)村的防洪能力更低。同時，我省水利工程建設(shè)嚴重滯后，特別是渠江流域，大中型水利骨干工程嚴重不足，干流及主要支流僅建成堤防工程90km(其中達標堤防52km)，不到規(guī)劃堤防總長度的20%。

4.1.2 山洪、地質(zhì)災(zāi)害仍然是我省防汛工作的薄弱環(huán)節(jié)。四川省歷來是山洪、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)省份，特別受汶川特大地震影響，山地災(zāi)害防御形勢更為嚴峻。目前全省共發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患點28327處，僅需治理的重大地質(zhì)災(zāi)隱患點就達2334處。全省157個有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的縣(市、區(qū))中，僅有44個縣已經(jīng)或正在實施山洪災(zāi)害防治及防汛預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，山洪災(zāi)害仍然是今后工作中的一大隱憂。

4.1.3 城鎮(zhèn)排澇能力偏低。目前城鎮(zhèn)防洪呈現(xiàn)出一些新的特點，如城市不透水面積增加，排水系統(tǒng)未得到及時改善;城市雨島效應(yīng);大規(guī)模城市擴張導(dǎo)致局部水系紊亂、河道與排水管網(wǎng)淤塞，人為導(dǎo)致城市防洪排澇能力下降等。這些新特點使我們的城鎮(zhèn)防汛難度加劇，任務(wù)增多。

4.1.4 地震災(zāi)區(qū)防汛壓力大。今年是災(zāi)后重建“三年任務(wù)、兩年完成”的最后一年，是四川省水利集中建設(shè)期，在建工程點多面廣戰(zhàn)線長。部分地震災(zāi)區(qū)新建城鎮(zhèn)、村、移民安置點防洪排澇設(shè)施以及完成整治的震損水庫、堤防尚未經(jīng)過洪水檢驗，安全度汛壓力大。

4.2 工作建議

今后四川省根據(jù)在防汛抗旱工作中暴露出的不足，重點做好以下幾方面工作。

4.2.1 要以人為本，從群眾的根本利益出發(fā)，著重加強防汛抗旱應(yīng)急處置能力，提高防汛抗旱工作的實效性和有效性。盡快完成渠江流域防洪規(guī)劃、中小河流和“五江一河”主要支流防洪建設(shè)規(guī)劃的編制，進行重點小(二)型水庫規(guī)劃編制及申報，并及時修訂完善山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，進一步解決我省防汛存在的問題。

4.2.2 加強防汛抗旱的現(xiàn)代化水平。提高對水、旱災(zāi)害的預(yù)報能力和預(yù)報結(jié)果的準確性，提高防汛應(yīng)急管理能力;重點要加強對四川省防汛專網(wǎng)、防汛決策指揮軟件系統(tǒng)、防汛遠程視頻監(jiān)視系統(tǒng)、防汛視頻會商系統(tǒng)、山洪預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)和管理，不斷優(yōu)化系統(tǒng)，加快進度，提高使用效率，實現(xiàn)科學(xué)決策。

4.2.3 繼續(xù)堅持統(tǒng)籌兼顧方針。以全局的眼光發(fā)展防洪工程措施，提高防汛抗旱的能力;重點抓好岷江(含大渡河、青衣江)、沱江、涪江、嘉陵江、渠江(含巴河、州河)、安寧河等長江重要支流以及長江上游干流(四川段)防洪工程及設(shè)施，加快城鎮(zhèn)防洪排澇系統(tǒng)的建設(shè)進度。

4.2.4 要在統(tǒng)籌全局的基礎(chǔ)上突出重點。在做好大江大河常規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)上，對中小河流、山洪泥石流、山地災(zāi)害等突出災(zāi)害方面加大建設(shè)力度，形成閉合防洪工程體系，努力提高抗災(zāi)減災(zāi)能力，保證生命財產(chǎn)安全。 ■