川氣東送管道工程安徽段的地方關(guān)系協(xié)調(diào)

中石化管道儲運(yùn)公司華東管道設(shè)計院線路規(guī)劃室 周勇 李偉

川氣東送管道工程干線途徑四川、重慶、湖北、安徽、浙江、上海四省兩市，全長2 100 km。其中安徽境內(nèi)管道全長438.3 km(干線394 km，支線44.3 km)。干線途經(jīng)安慶、池州、蕪湖和宣城四市 12區(qū)縣，走向自西向東，即安慶市宿松縣、太湖縣、望江縣、懷寧縣、大觀區(qū)五個區(qū)縣；池州市東至縣、貴池區(qū)、青陽縣三個區(qū)縣；蕪湖市南陵縣；宣城市宣州區(qū)、郎溪縣、廣德縣三個區(qū)縣，終點(diǎn)為廣德縣東亭鎮(zhèn)對口村；在宣城市郎溪縣十字鎮(zhèn)分輸站分出一條去江蘇金壇的支線，支線途經(jīng)宣城市郎溪縣和廣德縣二個縣，終點(diǎn)為郎溪縣定埠鎮(zhèn)大北莊。

川氣東送管道工程安徽境內(nèi)管道干線分別在安慶市大觀區(qū)?？阪?zhèn)、池州市貴池區(qū)馬衙橋鎮(zhèn)、宣城市宣州區(qū)韓亭鎮(zhèn)和郎溪縣十字鎮(zhèn)設(shè)置四個分輸站，干線沿途設(shè)置18個截斷閥室，支線沿途設(shè)置2個截斷閥室。

川氣東送管道工程在安徽境內(nèi)穿越長江一次，穿越大中型河流25次，小型河流31次，穿越鐵路5次，穿越高速公路5次、等級公路18次、普通公路112次。川氣東送管道工程安徽境內(nèi)途經(jīng)地區(qū)是經(jīng)濟(jì)正在起步發(fā)展的區(qū)域，各種工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、特色農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)星羅棋布，市區(qū)、廠區(qū)、港區(qū)、山區(qū)、村莊、池塘、濕地、河流、湖泊、公路、鐵路首尾相連，河流水系發(fā)達(dá)，地上地下障礙物多。面對復(fù)雜的地形地貌和快速變化的地方規(guī)劃，加大地方協(xié)調(diào)力度。充分依靠上級領(lǐng)導(dǎo)和各級地方政府，積極宣傳管道建設(shè)的重大意義，主動匯報工作，爭取政府在規(guī)劃建設(shè)、理賠政策和關(guān)系協(xié)調(diào)上給予強(qiáng)有力的支持。

項目建設(shè)過程中的地方關(guān)系協(xié)調(diào)，是項目投資方與地方政府、及其他相關(guān)部門就項目建設(shè)而進(jìn)行利益平衡、達(dá)成一致意見、取得項目建設(shè)通行權(quán)的過程。地方關(guān)系協(xié)調(diào)是貫穿整個項目周期的一項管理工作，是工程建設(shè)中不可缺少的重要組成部分。地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作的好壞對項目的立項、設(shè)計、施工及投產(chǎn)運(yùn)行整個項目周期都會有較大的影響，特別是長輸管道項目，點(diǎn)多線長，地方協(xié)調(diào)工作面廣，協(xié)調(diào)工作所面對的是不同地區(qū)、不同行政主管部門和其他行業(yè)部門，情況復(fù)雜多變，隨著國家投資體制改革的深入，項目建設(shè)審批制改為核準(zhǔn)制，項目建設(shè)過程中需要進(jìn)行地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作的深入和廣度也在隨之增加，地方關(guān)系協(xié)調(diào)已成為管道工程項目立項、工程設(shè)計、工程施工的一項控制性工作。

1 項目核準(zhǔn)制

根據(jù)國發(fā)(2004)20號《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革決定》的規(guī)定：按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，國家對企業(yè)投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。同時規(guī)定：跨省市的油氣管線年輸氣能力在5億m3以上項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。實行核準(zhǔn)制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保證公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。

2 項目核準(zhǔn)申報材料

管道建設(shè)項目分部在管道建設(shè)階段需要進(jìn)行地方關(guān)系協(xié)調(diào)的工作項目是，項目所在地政府規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

2.1 選址意見書申報材料

(1)建設(shè)單位申請選址報告，填寫《建設(shè)項目選址申請表》；

(2)1:50 000線路走向圖1份；

(3)批準(zhǔn)的建設(shè)項目意向書或項目建議書；

(4)油氣管道建設(shè)項目可行性研究報告批件。

2.2 用地許可證申報材料

(1)建設(shè)單位申請選址報告，填寫《建設(shè)用地規(guī)劃許可證申請表》；

(2)批準(zhǔn)的立項文件；

(3)批準(zhǔn)的規(guī)劃方案1套；

(4)1:50 000線路走向圖1份。

2.3 規(guī)劃許可證申報材料

(1)建設(shè)單位申請報告和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請表》；

(2)批準(zhǔn)的項目年度投資計劃；

(3)土地使用權(quán)證(土地使用單位意見)；

(4)現(xiàn)狀地形圖1份，管道線路圖1份；

(5)選址意見書；

(6)建設(shè)、消防、安全、市政、綠化等部門意見；

(7)施工圖文件1份。

3 核準(zhǔn)重點(diǎn)及影響

企業(yè)投資項目的審批制改為核準(zhǔn)制，一方面下放了企業(yè)的自主經(jīng)營決策權(quán)，另一方面加強(qiáng)了地方政府對項目投資的監(jiān)控權(quán)。從項目目標(biāo)定位及規(guī)劃背景，整體戰(zhàn)略的角度，長期規(guī)劃、重大專項規(guī)劃、地區(qū)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等對項目的指導(dǎo)作用，分析項目建設(shè)與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、 城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的銜接和協(xié)調(diào)。由此看來，投資建設(shè)項目必須時刻與各地方的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合，兼顧各項利益的平衡，做到全面、和諧發(fā)展。

管道建設(shè)工程是典型的線性工程，工程所經(jīng)地區(qū)的自然環(huán)境、社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)利益、處理問題的方式方法各不相同，地方關(guān)系協(xié)調(diào)所遇到的每一個問題都是新問題、所接觸的每一個人都是新面孔，管道工程的地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作，絕不是一項簡單重復(fù)工作，而是一項復(fù)雜重復(fù)的工作，工作好壞直接影響著項目建設(shè)的成敗。

4 協(xié)調(diào)特點(diǎn)

央企油氣長輸管道建設(shè)對社會看來還是一塊“大蛋糕”，蛋糕的切分方式等方面直接關(guān)系著沿線各級地方的直接經(jīng)濟(jì)利益，因此來自管道沿線地區(qū)方方面面的阻力非常大，這無疑給地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作帶來極大難度，處理的結(jié)果會直接影響管線的建設(shè)。而協(xié)調(diào)工作更多的是通過學(xué)習(xí)，充分掌握國家法律法規(guī)、地方規(guī)章規(guī)范，貫徹“干一個工程、創(chuàng)一項精品、促一方發(fā)展、播一片誠信、交一方朋友”的管理理念，堅持“充分依靠各級地方政府，取得政府的支持；充分利用各項政策，維護(hù)企業(yè)自身利益”的原則開展工作。反對不講原則，隨意開口。

地方協(xié)調(diào)工作具有很強(qiáng)的實效性和目的性，實效性是指在最短的時間內(nèi)達(dá)成一致意見；目的性是指通過地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作，最大程度地維護(hù)自身利益，二者是互為前提的。

5 工作體會

5.1 明確目標(biāo)

每一項協(xié)調(diào)工作都會有多個可能性結(jié)果，其中有一個結(jié)果是我們希望得到的，那么，得到這個結(jié)果就是協(xié)調(diào)工作的目標(biāo)。我們的協(xié)調(diào)工作就是圍繞著這個目標(biāo)開展的。

首先是將長輸管道的規(guī)模、路由、閥室和站場選址方案及相關(guān)材料報送地方政府規(guī)劃主管部門(一般為縣級)，審核建設(shè)方案是否符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃要求，使工程建設(shè)方案與規(guī)劃形成統(tǒng)一意見后，地方政府規(guī)劃主管部門出具選址批復(fù)意見書。其次是將工程詳細(xì)設(shè)計文件和相關(guān)資料報送地方政府規(guī)劃主管部門，詳細(xì)審核建設(shè)方案是否符合城鄉(xiāng)用地、建設(shè)、消防、安全、市政、綠化等方面的發(fā)展規(guī)劃要求，再形成統(tǒng)一意見后出具用地和規(guī)劃許可證。三是根據(jù)報建批復(fù)文件的政策支持進(jìn)行管道沿途在打火開焊前的路由清障理賠工作。報送建設(shè)方案有多種，經(jīng)過審查還會派生出其他新方案，多方案中有一種對我們最有利，那么如何使該方案得以通過，這就是規(guī)劃方面協(xié)調(diào)工作的目標(biāo)。比如地方政府由于利益沒有滿足或作風(fēng)拖拉使報建工作拖延滯后，為了保證工程建設(shè)工期和工程順利開展，可以在取得選址批復(fù)意見書后進(jìn)行路由清障理賠，待工程開工建設(shè)后再辦理用地和規(guī)劃許可證。

5.2 思路和步驟

開展地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作之前，首先要了解對方的管理結(jié)構(gòu)、管理層次、工作流程、工作慣例、主管人員、工作作風(fēng)、人員素質(zhì)等相關(guān)內(nèi)容，制定相應(yīng)的思路和步驟。這是協(xié)調(diào)工作思路開展、防止走彎路的保證，有時還會起到事半功倍的效果。協(xié)調(diào)工作的思路和步驟一般包括：問題的切入點(diǎn)、切入方式、從地方那一級別開始向哪個方向推進(jìn)、需要我們那一級管理層出面、投入多大精力等等。

長輸管道工程的規(guī)劃選址審批工作，一般是先與省政府或省級建設(shè)行政主管部門聯(lián)系，在宏觀規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、社會效益方面形成統(tǒng)一意見和共識，取得上級政府的支持，拿到相關(guān)路條(支持文件)。本著這一協(xié)調(diào)工作的思路和步驟，在只有國家發(fā)改委發(fā)改辦能源(2006)2644號文件《國家發(fā)展改革辦公廳關(guān)于開展川氣東送工程前期工作的復(fù)函》這唯一支持文件下，積極與省政府及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系溝通。通過努力，相關(guān)工程被安徽省列為省政府的重點(diǎn)工程，專門為此組織川氣東送管道工程沿途市縣分管領(lǐng)導(dǎo)召開了“安徽省川氣東送管道工程建設(shè)協(xié)調(diào)大會”；成立了安徽省天然氣開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)小組，并下發(fā)了《關(guān)于協(xié)助做好“川氣東送”工程建設(shè)的通知》，致使管道沿途市縣上層領(lǐng)域重視“川氣東送”工程建設(shè)的意識開始形成。在此氛圍下，分成三個協(xié)調(diào)小組，會同設(shè)計單位、武警水電部隊等相關(guān)單位分三個區(qū)段與工程所在地的各級政府及規(guī)劃部門聯(lián)系，從上向下逐級做工作，開展具體城市規(guī)劃審批工作，然后逐級向上匯總，最終形成4市 12區(qū)縣級規(guī)劃選址批復(fù)意見(核準(zhǔn)制要件之一)，為下一步辦理用地許可證和規(guī)劃許可證等建設(shè)手續(xù)。加快開工建設(shè)提供了政策保障。

5.3 制定對策

地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作中，需要協(xié)調(diào)的問題會有多種可能情況出現(xiàn)，對于可能出現(xiàn)的情況要事先進(jìn)行預(yù)測分析，制定相應(yīng)對策。城市發(fā)展規(guī)劃綜合了城市發(fā)展歷史、文化、產(chǎn)業(yè)布局、地質(zhì)、水文及氣象等內(nèi)容，工程建設(shè)方案很難做到一次性與地方規(guī)劃意見相符合，對規(guī)劃部門可能提出的意見建議，必須事先從管道工程的安全方面、技術(shù)方面、經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行利弊分析，做好各種方案的比選工作，及時給予合理、科學(xué)可行的答復(fù)。

5.4 靈活處理

規(guī)劃審批是投資方與地方政府在技術(shù)和利益方面達(dá)成一致意見的過程。對規(guī)劃部門提出的意見和建議我們要靈活處理，兼顧項目建成的社會綜合效益。要做到：一方面要維護(hù)城市建設(shè)規(guī)劃的嚴(yán)肅性；另一方面鑒于管道工程是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，必要時還需督促地方政府從大局出發(fā)，維護(hù)管道的基本線性，調(diào)整局部規(guī)劃，二者結(jié)合有時會出現(xiàn)互利的結(jié)果。

比如，管道建設(shè)與城鄉(xiāng)道路規(guī)劃相結(jié)合，管道建設(shè)過程修筑了路基，城鄉(xiāng)道路的路基又為管道的運(yùn)行、維修提供了方便，二者的結(jié)合提高了建設(shè)項目的社會效益；有利支援了當(dāng)?shù)氐纳鐣髁x新農(nóng)村和城鄉(xiāng)建設(shè)。

又如，川氣東送管道工程安慶境內(nèi)原線路全長151 km，途經(jīng)安慶市宿松縣、太湖縣、潛山縣、懷寧縣、宜秀區(qū)、樅陽縣，由于原線路長江石磯穿越點(diǎn)位置處于桐城－池州高速公路長江大橋的選址范圍，且穿越路徑和線路路由相對較長，故將安慶長江穿越點(diǎn)選在海口鎮(zhèn)。線路走向改為宿松縣、太湖縣、望江縣、懷寧縣、安慶市大觀區(qū)，現(xiàn)線路在安慶境內(nèi)全長94 km。由于長江穿越點(diǎn)和線路路由的變更，當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)烈要求對?？阪?zhèn)飲用水取水口上移、已建城市天然氣管網(wǎng)、城市發(fā)展及港口深度規(guī)劃等事項給予補(bǔ)償。在雙方數(shù)十次的協(xié)商均無效果的情況下，通過分析對比，采取相應(yīng)對策：一是避開利益沖突的鋒芒，從外圍的宿松縣開始逐步向安慶市中心區(qū)縣進(jìn)行報建，在較短的時間里取得了區(qū)縣級規(guī)劃選址批復(fù)意見；二是積極辦理收集川氣東送管道工程國家及集團(tuán)公司批文(比如2006年11月 22日《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展川氣東送工程前期工作的復(fù)函》，2007年4月12日中國石化川氣東送工程獲國務(wù)院正式核準(zhǔn)，使川氣東送工程的實施得以正名)、國家及行業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)的專業(yè)論證(比如2006年12月5日有關(guān)專家論證通過了《川氣東送管道工程宜昌－上海段長江穿越方案評審報告》和《華東管道設(shè)計研究院對安慶海口及石磯長江穿越點(diǎn)的評價報告》)；三是借助中石化集團(tuán)公司總部領(lǐng)導(dǎo)來安徽石化企業(yè)考察之際，通過安徽石化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)向集團(tuán)公司總部領(lǐng)導(dǎo)匯報，并通過集團(tuán)公司總部領(lǐng)導(dǎo)向陪同的安徽省領(lǐng)導(dǎo)提出，由安徽省領(lǐng)導(dǎo)做所在市的工作。與此同時，由下而上的工作也在不間斷地展開，兩種工作途徑的合力進(jìn)行，使安慶市城區(qū)線路的報建工作開始逐步步入正軌。

5.5 關(guān)系的建立

實踐已經(jīng)充分證明，建立良好的企地關(guān)系、人際關(guān)系、營造和諧的環(huán)境的確能形成一條心、一股勁、一家人、一件事、一個目標(biāo)，有利于地方關(guān)系協(xié)調(diào)工作的開展、有利于工程項目的順利實施。由此可見，良好的關(guān)系就是一種無形的生產(chǎn)力。始終把宣傳貫徹“干一個工程、創(chuàng)一項精品、促一方發(fā)展、播一片誠信、交一方朋友”作為對外協(xié)調(diào)管理的一種理念而開展工作，建立良好的地企關(guān)系和人際關(guān)系，不僅在爭取政策方面得到支持，更重要的是在政策落實方面能夠得到有利支持和保證。同時，建立和保持這種和諧、友好的關(guān)系還會對其他方面關(guān)系協(xié)調(diào)工作起到表率和示范作用。