對港口碼頭配備溢油應(yīng)急設(shè)備的探討

文/ 湛江海事局 黃 杰 邸錦疆

隨著我國對能源的消費日益增長，中國進(jìn)口原油的數(shù)量逐年提高，年進(jìn)口原油的數(shù)量早已突破億噸大關(guān)[1]，船舶進(jìn)出港和碼頭裝卸油作業(yè)次數(shù)不斷增加，港口及附近水域溢油污染風(fēng)險不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，國際上船舶溢油污染事故的清污率已達(dá)70%以上，而我國沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%，每年在我國沿海海域發(fā)生的船舶溢油污染絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。[2]碼頭常常是溢油事故頻發(fā)水域，以南方某港為例：該港2000年至2009年一共發(fā)生大小溢油事故30起，而發(fā)生在碼頭及附近水域的溢油事故達(dá)23起，占事故總數(shù)的75%以上。一旦發(fā)生溢油事故，單獨依賴靠泊船只開展應(yīng)急清污行動往往難以奏效，而碼頭作為應(yīng)急現(xiàn)場的平臺，有時間和位置的優(yōu)勢，可以在較短的時間內(nèi)組織碼頭清污人員使用溢油應(yīng)急器材開展清污行動。因此，碼頭應(yīng)被作為防控溢油事故的重點地段。經(jīng)驗表明：及時布放圍油設(shè)備，對溢油的圍控在溢油事故應(yīng)急處置工作中是尤為重要的環(huán)節(jié)，是防止港口水域海洋環(huán)境遭受更大破壞的重要手段，也是整個溢油應(yīng)急行動的基礎(chǔ)和關(guān)鍵性操作，會直接影響后續(xù)的浮油回收和處理效果，因而碼頭溢油設(shè)備的配備顯得極其必要和緊迫，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、相關(guān)依據(jù)

為了做好船舶的防污染工作，保護(hù)好海洋環(huán)境，我國有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備有了明確的規(guī)定和要求。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第69條規(guī)定：裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應(yīng)急計劃，并配備相應(yīng)的溢油污染應(yīng)急設(shè)備和器材。《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第15條規(guī)定：建設(shè)港口、碼頭，應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其吞吐能力和貨物種類相適應(yīng)的防污設(shè)施。港口、油碼頭、化學(xué)危險品碼頭，應(yīng)當(dāng)配備海上重大污染損害事故應(yīng)急設(shè)備和器材。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第13條規(guī)定：港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動的單位應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)安全營運和防治污染的管理制度，按照國家有關(guān)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，配備相應(yīng)的防治污染設(shè)備和器材，并通過海事管理機構(gòu)的專項驗收。2009年5月發(fā)布的交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》（JT/T451—2009）對不同類型、不同等級的碼頭的溢油應(yīng)急設(shè)備的配備做了量化的要求。

二、目前的現(xiàn)狀

調(diào)查顯示：我國絕大多數(shù)港口現(xiàn)有碼頭的防污染設(shè)備都達(dá)不到《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》的標(biāo)準(zhǔn)，較早時期建造的油品碼頭，在防治污染設(shè)備和器材以及污染監(jiān)視設(shè)施的配置上還有相當(dāng)?shù)牟罹?，而一些較早時期建造的非油品碼頭，在防治污染設(shè)備和器材方面更是一片空白。盡管一些近年來新建的碼頭在海事管理機構(gòu)的積極督促下也加大了對防污染設(shè)備和器材的投入，但是防污應(yīng)急設(shè)備在數(shù)量和油污應(yīng)急能力上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求?？v觀全國，僅有極少數(shù)油品碼頭配備了專業(yè)溢油應(yīng)急處置船，絕大多數(shù)碼頭的溢油防備器材仍局限于少量吸油氈和消油劑。

三、原因分析

1. 有關(guān)立法、標(biāo)準(zhǔn)建立的滯后

經(jīng)第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議修訂通過的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》從2000年4月1日開始施行，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》自2003年生效施行，《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》（JT/T451—2009）自2009年5月施行。我國早期建設(shè)并營運的港口，由于立法滯后和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的不健全，存在沒有配備相應(yīng)溢油應(yīng)急設(shè)備的普遍現(xiàn)象。

2. 政出多門、職能交叉影響執(zhí)法效能

管理部門職能交叉造成管理上的脫節(jié)，涉及港口碼頭相關(guān)管理的部門有海事、港口行政管理、環(huán)保等部門。依據(jù)國務(wù)院《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定，海事部門負(fù)責(zé)對港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業(yè)活動的單位配備相應(yīng)的防治污染設(shè)備和器材的專項驗收。而依據(jù)《中華人民共和國港口法》，由港口行政管理部門實施港口經(jīng)營許可，兩部門在一些問題上存在著分歧，譬如，港口行政管理部門核定的“危險貨物港口作業(yè)認(rèn)可證”上關(guān)于危險貨物港口作業(yè)范圍，該危險貨物范圍不包括未列入GB12268《危險貨物品名表》的固體散裝危險貨物、高閃點的散裝油類物質(zhì)、散裝有毒液體物質(zhì)，而這些在國際公約和我國法律法規(guī)屬于污染危害性貨物。

縱觀海事行政管理機關(guān)管理的污染危害性物質(zhì)，除了包括《危險化學(xué)品安全管理條例》中的危險化學(xué)品和《港口危險貨物管理規(guī)定》中的“危險貨物”外，還有未列入危險化學(xué)品名單和GB12268《危險貨物品名表》的部分固體散裝危險貨物、散裝油類物質(zhì)、散裝液體危險化學(xué)品和散裝有毒液體物質(zhì)，即沒有聯(lián)合國編號的固體散裝危險貨物、散裝油類物質(zhì)、散裝液體危險化學(xué)品和散裝有毒液體物質(zhì)。港口行政管理部門在核發(fā)危險貨物港口經(jīng)營資質(zhì)許可時，沒有把《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》作為核發(fā)條件。

環(huán)保部門職責(zé)主要體現(xiàn)在建設(shè)碼頭設(shè)施的環(huán)境影響評價方面，按照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保部門在批準(zhǔn)環(huán)境影響報告書前，必須征求相關(guān)海上執(zhí)法部門意見，而在實踐中，這個步驟經(jīng)常被省略或僅僅是走過場。

3. 政府監(jiān)督缺位、監(jiān)管力度不夠

《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定海岸工程建設(shè)項目在環(huán)境影響評價中必須征求海事部門的意見，而一些近期新建、改建和擴(kuò)建的碼頭工程仍存在著政府管理和監(jiān)督不到位的情況，環(huán)境保護(hù)“三同時”制度（配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）也沒能嚴(yán)格執(zhí)行和具體落實，主要表現(xiàn)在：一方面，一部分碼頭在沒有海事部門介入的情況下順利通過環(huán)評、施工并取得經(jīng)營資質(zhì)投產(chǎn)使用，這種碼頭溢油設(shè)備的配備情況可想而知；另一方面，盡管碼頭工程按照規(guī)定程序開展了環(huán)評，海事管理機構(gòu)也提出了一些有關(guān)碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備的配備要求，但在政府監(jiān)管部門缺乏有效的溝通和及時的跟蹤評價的情況下，很難保證工程方能按照要求配備有關(guān)溢油應(yīng)急設(shè)備。[3]

4. 溢油應(yīng)急設(shè)備缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)且投入費用高

我國的溢油應(yīng)急設(shè)備市場還不規(guī)范，除消油劑、圍油欄、吸油氈和浮油回收船外，大多數(shù)的應(yīng)急設(shè)備還沒有建立起統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[4]。據(jù)調(diào)查，盡管大部分碼頭業(yè)主想配置一些溢油應(yīng)急設(shè)備，但不知道購買渠道，也不清楚所選擇的設(shè)備是否符合要求，導(dǎo)致碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配置的滯緩。

另外，行業(yè)人士普遍認(rèn)為，購置溢油應(yīng)急設(shè)備需高投入，清污器材價格高，使用壽命短，而且需要定時的維護(hù)保養(yǎng)，需要花費大量的財力和人力，而新的標(biāo)準(zhǔn)更是提高了碼頭對溢油應(yīng)急設(shè)備的配備要求。一些大的碼頭需要配浮油回收船，而供養(yǎng)一艘?guī)装賴嵉拇昂痛瑔T實需一筆不小的開銷，大多數(shù)碼頭業(yè)主不愿意花錢去配置相關(guān)設(shè)備。

四、對策和建議

對于港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備所遇到的問題，應(yīng)該全面考慮分析，找出有效的切合實際的辦法，逐步達(dá)到港口碼頭按照國家相關(guān)要求配備溢油應(yīng)急設(shè)備的目的。

1. 完善相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)并合理地貫徹執(zhí)行

針對港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備，交通運輸部專門制定了標(biāo)準(zhǔn)《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》（JT/T451—2009）。該標(biāo)準(zhǔn)雖已于2009年5月1日正式實施，但真正貫徹起來將有一定難度，原因有兩方面：其一，該標(biāo)準(zhǔn)僅為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而非強制執(zhí)行的國標(biāo)，該標(biāo)準(zhǔn)制定的合理性和有效性還沒有有效的檢驗例子；其二，雖然該行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對不同等級的碼頭做出了量化的要求，但并沒有配套的實施細(xì)則出臺，目前在對該標(biāo)準(zhǔn)的理解上存在一定的差異，例如標(biāo)準(zhǔn)中沒有注明是否適應(yīng)較早時期建造的碼頭，對于已建好的碼頭，也沒有具體規(guī)定什么時候必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的要求。

建議主管機關(guān)加強對有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)的研究，制定《港口碼頭防污染設(shè)備配備專項驗收規(guī)定》，并完善防污設(shè)備器材的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，以達(dá)到引導(dǎo)和促進(jìn)碼頭盡快按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求配備相應(yīng)的溢油應(yīng)急設(shè)備，并通過主管機關(guān)驗收的理想效果。

2. 鼓勵清污公司建設(shè)并參與碼頭溢油應(yīng)急聯(lián)防機構(gòu)

目前，幾乎每個港口都有船舶污染清除單位（俗稱清污公司），但大部分規(guī)模偏小，清污設(shè)備簡陋，工作人員素質(zhì)不高，原因有幾點：第一，國內(nèi)的污染損害賠償機制不夠完善，清污公司參與污染事故應(yīng)急行動的酬勞得不到足額、及時支付的現(xiàn)象時有發(fā)生；第二，大多數(shù)清污公司不是經(jīng)常需要采取應(yīng)急行動，主要收入來自油污水接收、垃圾接收作業(yè)，僅夠維持生計，而有些競爭激烈、接收作業(yè)少、規(guī)模小的清污公司境遇更糟。因此，很多清污公司不愿意冒風(fēng)險投資購買更多的溢油應(yīng)急設(shè)備去提升清污力量。

在宣傳貫徹《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》標(biāo)準(zhǔn)的過程中，筆者了解到：很多碼頭業(yè)主紛紛反映該標(biāo)準(zhǔn)要求高，他們更傾向于參加聯(lián)防機構(gòu)，集資購買溢油應(yīng)急設(shè)備，以實現(xiàn)應(yīng)急設(shè)備資源的整合和統(tǒng)一調(diào)配使用。在對溢油應(yīng)急設(shè)備的日常管理和使用上，他們也傾向于把設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)工作及圍油欄布放和應(yīng)急業(yè)務(wù)委托給有資質(zhì)的專業(yè)清污公司。

筆者設(shè)想，如果能夠?qū)⑶逦酃炯{入聯(lián)防機構(gòu)，參與碼頭的溢油應(yīng)急設(shè)備建設(shè)，碼頭出資買設(shè)備（包括浮油回收船、圍油欄布放艇），清污公司負(fù)責(zé)設(shè)備的日常使用和管理，兩方協(xié)商達(dá)成協(xié)議，并輔以海事管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，這種合作模式完全可以取得雙贏的效果：一方面，港口碼頭能夠減少成本，并按照要求配備好相關(guān)的溢油應(yīng)急設(shè)備；另一方面，清污公司能夠在合作中獲得一定的利潤，維持公司正常的運轉(zhuǎn)。合作模式還具有更深層次的意義，即加強碼頭和清污公司的合作，提高應(yīng)急反應(yīng)速度，從而進(jìn)一步提升整個港口的溢油應(yīng)急能力。

3. 積極參與碼頭建設(shè)并督促碼頭業(yè)主落實防污染設(shè)備的配備

碼頭工程的環(huán)境評價是保證碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備按要求配備中尤為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，對于在建或?qū)⒁ǖ拇a頭，海事管理機構(gòu)應(yīng)認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，加強與環(huán)保部門、海洋主管部門的溝通協(xié)調(diào)，積極參與碼頭的海洋環(huán)境影響評價，提出國際公約及法律法規(guī)有關(guān)防污染要求。從目前國內(nèi)的現(xiàn)狀分析，提前介入碼頭的建設(shè)，參與碼頭工程的海洋環(huán)境影響評價的環(huán)節(jié)對保證碼頭在投入使用前配備好符合要求的防污染設(shè)施和器材起著至關(guān)重要的作用。建議海事部門在碼頭工程準(zhǔn)備階段的環(huán)評中提出防污染設(shè)備的配備要求，并附上《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》，提前讓碼頭業(yè)主了解到有關(guān)要求，以便碼頭工程在設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)充分考慮到防污染方面的要求，并在項目驗收階段嚴(yán)格把關(guān)，確保海岸工程“三同時”的落實。

五、結(jié)束語

珍惜港口資源，保護(hù)海洋環(huán)境是全社會的責(zé)任，大連“七一六”事故敲響了警鐘，我們不能抱有任何僥幸心理，必須防患于未然，同時我們也進(jìn)一步體會到碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備的極為不足和所帶來的嚴(yán)重后果?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》已于2010年3月1日實施，如何確保港口碼頭按照相關(guān)要求配備溢油應(yīng)急設(shè)備，將是一項艱巨的任務(wù)，需要政府各監(jiān)管部門的配合協(xié)作和企業(yè)的大力支持，通過相關(guān)行業(yè)的共同努力，盡早保證各港口碼頭按要求配備溢油應(yīng)急設(shè)備，提高港口碼頭的溢油應(yīng)急能力，從而實現(xiàn)經(jīng)營和安全雙贏的目標(biāo)。

[1]王建軍,趙慶濤.海灣至中國港口VLCC航線的風(fēng)險水域分析[J].航海技術(shù),2009(6):7-8.

[2]楊省世.我國水上船舶溢油應(yīng)急能力現(xiàn)狀及建設(shè)規(guī)劃研究[J].中國海事,2009(3):37-41.

[3]王真茂,王彬彬.論如何發(fā)揮海事部門在涉海工程項目海洋環(huán)境影響評價中的積極作用[C]// 海上污染防治及應(yīng)急技術(shù)研討會論文集.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,2009:177-178.

[4]董艷.溢油應(yīng)急設(shè)備檢測機制的構(gòu)建[J].中國海事,2010(5):67-69.