參與式財政預算理論與實踐

□文/王秀華

參與式財政預算理論與實踐

□文/王秀華

參與式預算是公民直接參與預算的決策過程，決定公共資源如何配置的一種預算管理模式。1989年參與式預算最早在巴西產(chǎn)生，之后逐漸擴展到北美、非洲、歐洲和亞洲的許多國家和地區(qū)。參與式預算在優(yōu)化資源配置、政府贏取公眾的支持、基層民主發(fā)展及防治腐敗等方面具有積極意義。國外參與式預算的實施為我國提供了可借鑒的經(jīng)驗。

參與式預算；概念；意義

一、參與式預算的概念

國際行動援助組織對參與式預算的解釋是：參與式預算就是在公共預算的各個階段（制定、審批、執(zhí)行和評估），采用有效的創(chuàng)新方法，加強公眾對預算的參與，創(chuàng)造公眾參與的環(huán)境和機制，注重公眾參與的能力建設。參與式預算不僅能增強現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的公信力和透明度，更能提高政府提供公共產(chǎn)品和服務的績效，有效調(diào)和不同社會群體間的利益差異，增強政權的合法性，促進和諧善治。

參與式預算應堅持的基本原則：（1）基層民主原則。參與式預算允許廣大的基層民眾參與到預算的決策過程中，對公共預算及公共資源的分配提出意見；（2）公平正義原則。通過民眾參加預算的決策過程，可以將資源分配到更加需要的、條件差的地區(qū)，防止公共資源被私占；（3）透明原則。通過將決策的地點從政治家和技術官僚的辦公室中轉(zhuǎn)移到公眾的公開討論會上，使政府成為“玻璃缸中的金魚”。參與式預算使政府的支出更加公開、透明，便于民眾對預算執(zhí)行監(jiān)督，在一定程度上防治腐敗。

參與式預算的發(fā)展經(jīng)過了三個階段：第一階段是1989～1997年，在這一時期，只是巴西的幾個城市實施了參與式預算；第二階段是1997～2000年，參與式預算在巴西逐漸擴展，并且逐步得到了鞏固；第三階段是2000年至今，巴西以外的其他國家和地區(qū)開始實施參與式預算，逐漸擴展到北美、歐洲、亞洲等的國家和地區(qū)。

二、參與式預算實施的意義

（一）參與式預算有利于優(yōu)化公共資源配置。以往的預算對公眾來說帶有局限性、封閉性和神秘性，而參與式預算可以打破傳統(tǒng)預算的這些特點。公眾直接參加預算的決策過程，可以將有限的資源用到公共利益最需要的地方，并且公眾能直接監(jiān)督預算的執(zhí)行情況。

（二）參與式預算有利于政府贏取公眾的支持。伯曼等人的實證研究發(fā)現(xiàn)：“那些有著更多參與性的城市公民被發(fā)現(xiàn)對地方政府會少一些憤世嫉俗的態(tài)度”。參與式預算建起了政府與群眾溝通的橋梁，政府通過對公眾偏好的回應，可以實現(xiàn)政府和公眾的互動，密切了政府和公眾的聯(lián)系，提高了政府的威信；同時，參與式預算讓老百姓有了發(fā)言權，讓稅收真正做到“取之于民，用之于民”，公眾也可以了解到政府在滿足各種需求方面的艱難，一定程度上減少了公眾對政府的不滿，可以使政府贏得更廣泛的群眾支持。

（三）參與式預算有利于基層民主的發(fā)展。傳統(tǒng)的預算是“外行人看不懂，內(nèi)行人看不清”，普通百姓對預算更是不了解，參與式預算要實施就要改變這種現(xiàn)象，就要采用通俗易懂的方法對基層人大代表及參與者進行相關知識的培訓，激活基層人大的運轉(zhuǎn)，從而對政府的預算不再是形式上的舉舉手、張張口，決策的發(fā)言權在公眾手中，實現(xiàn)了真正意義上的民主，可有效地制約和監(jiān)督政府。

（四）參與式預算有利于防治腐敗問題的發(fā)生。傳統(tǒng)的預算，其支出資料被當作機密文件封存，無論是立法機構(gòu)還是預算的專家學者，都不能搜集到預算實施的全部信息，一定程度上導致了地方政府在財政領域的腐敗。參與式預算的決策和實施過程都是公開透明的，使各個環(huán)節(jié)規(guī)范有序，公眾可以對預算進行全方位的監(jiān)督，從而抑制和消除以權謀私、暗箱操作等形形色色腐敗問題的發(fā)生。

三、國外參與式預算的實踐

（一）巴西。巴西是最早實施參與式預算的國家。1989年，當時執(zhí)政的工黨在阿雷格里市實施了參與式預算，阿雷格里市的參與式預算分為兩個階段：第一階段是每年的3～6月；第二階段是7～11月。第一階段主要是由地區(qū)代表參加召開的地區(qū)會議。與會代表將針對各個地區(qū)提交的項目預選提案進行審議，并對項目進行先后排序；第二階段包括地區(qū)會議和全市會議。這次的與會者將會對本地區(qū)的項目做出規(guī)劃，并會讓由選舉代表組成的監(jiān)督委員會進行監(jiān)督。與會代表將會對第一階段提出的項目及實施的先后順序進行辯論，進行實地考察后，由參與者進行投票來決定最后的項目及排序，并將結(jié)果遞交到市預算辦公室，市預算辦公室根據(jù)遞交的材料起草預算提案并遞交給市長，市長再遞交給市議會，市議會再進行最后的表決來確定下一財政年度的實施項目的預算安排，政府將會根據(jù)議會的最后預算提案安排下一財政年度的公共工程及相關財政政策。

（二）德國。在政黨合法性逐漸喪失、黨員數(shù)量不斷減少、投票人數(shù)量減少的情況下，德國開始實施參與式預算，公民通過自愿行動為本社區(qū)爭取更多的利益。德國的參與式主要分為三個階段：第一階段是向公民公開市的財政收支、稅收的詳細信息和固定開支信息，以便于公民獲得稅收和管理的信息，對預算提出建議；第二階段是召開公共會議，公民可以在公共會議上就相關問題進行咨詢，同時還會在網(wǎng)上進行問卷調(diào)查；第三階段是根據(jù)第二階段形成的方案向市議會進行報告，由市議會對預算進行表決，最后確定下一年度的預算安排。

（三）阿根廷。在吸收了巴西參與式預算實施經(jīng)驗的基礎上，2002年阿根廷的羅薩里奧市啟動了參與式預算。羅薩里奧市的6個區(qū)召開區(qū)會議，由居民決定地方的需求以及解決這些需求的計劃，選舉一些代表向區(qū)的參與理事會反映，然后參與理事會在市政府的幫助下，對這些計劃進行討論并做出回應。在會議之外，代表還會參觀考察社區(qū)計劃，并會把發(fā)現(xiàn)的問題反饋給會議。最后，參與理事會在地區(qū)的大會上提出計劃，然后由居民投票決定實施哪些計劃及計劃的優(yōu)先順序，預算代表還負責監(jiān)督計劃的實施情況。

四、國外實施參與式預算的經(jīng)驗

我國的浙江省溫嶺市在1999年6月首創(chuàng)了民主懇談制，2006年3～4月，江蘇省無錫市也開始實施參與式預算，河南省焦作市也實施了參與式預算。我國的參與式預算還處于起步階段，國外的參與式預算為我國參與式預算的發(fā)展提供了一些可借鑒的經(jīng)驗。

（一）培養(yǎng)公眾普遍參與的意識。美國著名的公共行政學家Cupps說：“避免公民參與或沒有經(jīng)過良好設計與規(guī)劃的公民參與過程，不僅對公共管理無所裨益，而且對管理本身形成一定的挑戰(zhàn)、對民主目標形成嚴重的沖擊”。在參與式預算中，每個公民都有參與的權力，每個公民也應該參與到其中，而不是間接地由其他團體或組織代表公民參加。這種普遍參與的形式可以鼓勵公民去參加會議并在會議上表達自己的需求，進而可以保證社會的意愿能夠以多元和普遍的方式得到表達。而在我國，公眾的參與意識還需要進一步提高。

（二）鼓勵具有專業(yè)知識的社會團體參加。在巴西，除了公眾參加參與式預算的決策和執(zhí)行監(jiān)督外，巴西的社會性力量也參加到了其中，這增強了政府預算的力量和能力。在我國，參與力量較為單一，應鼓勵相關的社會團體或組織也參加到參與式預算的決策和監(jiān)督中來。

（三）延長公眾參加的時間。在實施參與式預算的其他國家，公眾參加討論的時間是比較長的，這有利于他們充分表達自己的意愿。在我國，公眾參加討論的時間很短，最長也不過10天，短的則只有3天時間。在這么倉促的時間內(nèi)，參與者是很難充分表達自己的意愿的，討論也不會很深入，相關部門很難了解公眾的最終意愿，對預算草案做出相應的調(diào)整也是比較困難的，這就削弱了政府預算對公民的回應性。

（四）加強對預算執(zhí)行階段的有效監(jiān)督。在我國，對預算執(zhí)行情況雖然也有很多部門對其進行監(jiān)督，但結(jié)果并不是很理想，我國監(jiān)督的工作方式和程序需要進一步改進和完善。烏干達通過對預算投資的階段性成果進行抽查，進而看政府的預算執(zhí)行情況，這種模式值得我國借鑒。

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（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學財稅學院）