我國農(nóng)村金融監(jiān)管制度法理思考

□文/安 杰 黃星華 國效寧

我國農(nóng)村金融監(jiān)管制度法理思考

□文/安 杰 黃星華 國效寧

農(nóng)村金融已成為我國整體金融系統(tǒng)的瓶頸，農(nóng)村金融的改革和發(fā)展離不開對農(nóng)村金融的有效監(jiān)管，從法律制度的角度強化農(nóng)村金融監(jiān)管具有充分且重要的現(xiàn)實意義。

農(nóng)村；金融監(jiān)管；法理分析

一、農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度問題分析

（一）農(nóng)村金融監(jiān)管模式滯后。經(jīng)濟決定金融，金融是經(jīng)濟的反映。一直以來，我國農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度長期堅持著國家本位主義的指導思想，存在著兩個基本價值上的偏差：一是堅持壓制等于穩(wěn)定和安全的理念，過分強調(diào)嚴格的壓制；二是過分強調(diào)通過抑制農(nóng)村金融來促進城市建設的目標。在這樣監(jiān)管目標的指引下，農(nóng)村金融監(jiān)管制度離民生越來越遠，離科學的發(fā)展越來越遠，離公平的追求越來越遠。

此外，我國長期對農(nóng)村金融市場的過度管制源于金融安全目標的追求和對農(nóng)村金融風險的擔憂。研究表明，在許多欠發(fā)達國家和地區(qū)，落后的制度和不恰當?shù)恼咭约肮┙o不足的市場機制，明顯削弱了市場主體應對風險的能力。由于面臨金融壓制政策和所有制歧視的壓力，在農(nóng)村金融領域衍生了各種各樣的非正規(guī)金融組織和交易方式，形成農(nóng)村金融市場的一個層次，為那些被排斥在正規(guī)金融體系之外的廣大中小企業(yè)和農(nóng)戶提供資金。這也無形中加劇了農(nóng)村金融監(jiān)管的負擔。

大量的資金外流也反映了農(nóng)村金融監(jiān)管模式的疲軟，這也造成了農(nóng)村資本的稀缺，加劇了農(nóng)村居民和企業(yè)融資的負擔。當前的農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度對制止和吸引資本回流沒有有效地控制措施和激勵條款，形成了事實上的監(jiān)管法律空白。對此，農(nóng)村金融市場的新變化，新出現(xiàn)的新型金融機構(gòu)，也沒有相應的規(guī)定予以調(diào)整監(jiān)管，這就使農(nóng)村金融市場隱約地形成了巨大的金融風險。

（二）公平監(jiān)管理念缺位。制度不僅要有效率地配置權(quán)利資源，還應該公平地配置權(quán)利資源，實現(xiàn)各金融市場主體權(quán)利的平等保護。缺乏正義目標的金融市場不是現(xiàn)代金融市場，背離正義理念的金融監(jiān)管制不是現(xiàn)代法制所提倡的制度安排。

當前的監(jiān)管法律制度，體現(xiàn)著對民間資本、非公有制行業(yè)的歧視和不公平對待。民間資本和國有資本是社會資本的不同形式，應享受同等的國民待遇。民間借貸監(jiān)管制度應促進并體現(xiàn)民間借貸監(jiān)管制度的形成和發(fā)展，而不是為了保護個別市場主體的特殊利益，尤其不應成為國有金融機構(gòu)在市場經(jīng)濟體制下謀取壟斷利益或政府部門實現(xiàn)部門利益的工具。

在我國金融制度相對落后和金融體系尚不完善的時期，正義目標強調(diào)平衡弱勢金融主體和強勢金融主體間的巨大利益差額和風險比例。尤其在我國廣大農(nóng)村，民間借貸與一般市場意義上的金融交易具有不同的特點和條件，金融資源獲得的機會和條件差別很大，國家和政府有責任通過監(jiān)管盡可能矯正這種事實上的差別，促進農(nóng)村企業(yè)和居民享有相對公平的融資機會。

（三）廣大農(nóng)村居民金融權(quán)利缺失。在很長的時間內(nèi)，我國的整個金融法律制度將金融問題視為經(jīng)濟發(fā)展的問題，視為資源配置的問題，在制度設計中對民生保障問題考慮不夠，甚至為了金融的穩(wěn)定而犧牲了公民自由融資的權(quán)利訴求。這應當是我國農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度存在許多問題的根源之一。雖然國家和政府早已認識到這一點，采取小額貸款、允許設立村鎮(zhèn)銀行、借貸公司以及支農(nóng)資金支持等措施加大農(nóng)村資金的供給，但這些基本上都是具體手段層面的改革，整個民間借貸監(jiān)管制度的基本理念并未出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。

二、完善農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的設想

（一）推行適度的金融自由。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度體系中，自由競爭是市場經(jīng)濟的根本驅(qū)動力，適度的金融自由是金融活動的重要推動力，應當成為金融法律制度的基本價值取向。在適度自由的價值目標下，金融市場才能形成多層次良性互動的結(jié)構(gòu)，才具有可持續(xù)性。對于農(nóng)村金融監(jiān)管制度而言，法律應當賦予農(nóng)村融資主體以更多的自由，承認其合法的主體地位，保護公民在金融市場中適度自由競爭的權(quán)利。通過立法，賦予農(nóng)村融資主體自由配置資源的權(quán)利，從而實現(xiàn)金融市場主體間的自由競爭機制，降低金融交易的成本。只有賦予廣大農(nóng)村的企業(yè)和農(nóng)戶自由融資的權(quán)利，在制度上維護多向度的融資機制，農(nóng)村的改革與發(fā)展才具有可持續(xù)性。

（二）保障公民金融權(quán)利的實現(xiàn)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，維護和保障公民的存在權(quán)和發(fā)展權(quán)是一切法律必須堅持的基本價值追求。金融的本質(zhì)是為民眾的生產(chǎn)和生活提供資金融通，保障民生。在市場經(jīng)濟中，主體及利益開始多元化，眾多公民進入市場從事經(jīng)營活動，資金成為許多人從事生產(chǎn)經(jīng)營的基本條件，尤其在廣大農(nóng)村，融資事實上已經(jīng)成為公民生存與發(fā)展的基本條件，融資權(quán)利成為公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的一部分。學者們的研究證明，獲得貸款的能力雖然不是農(nóng)戶增加收入的決定性因素，但在許多情況下，能否籌集到足夠的資金進行生產(chǎn)性投入，是農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和增加收入的必要條件。尤其在不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村的民間借貸具有明顯的居民互助性質(zhì)和功能。在我國金融資源配置明顯不均衡和不合理的背景下，廣大中小企業(yè)和農(nóng)戶獲得融資特別困難，農(nóng)戶和農(nóng)村工商業(yè)者的資金需求從來就未得到過滿足，民間借貸因而具有了更為突出的解決基本民生問題的功能。在這個意義上講，監(jiān)管制度嚴格限制甚至禁止非正規(guī)金融機構(gòu)的存在，懲罰私自放貸者，事實上壓制了農(nóng)村資金的自由流動，影響了公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，排除了公民生存和發(fā)展的條件和機會。因此，農(nóng)村金融監(jiān)管制度的本質(zhì)應當是為廣大公民融資提供安全保障，而不能簡單地排斥或壓制資金的流動。

（三）實行公平保護理念。金融監(jiān)管是隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要而產(chǎn)生的，其目標是促進經(jīng)濟發(fā)展，而金融業(yè)的安全并不是金融監(jiān)管的中心目標，也不是金融業(yè)存在和發(fā)展的終極目標。從這樣的角度講，金融監(jiān)管的終極目標應當是滿足金融業(yè)繁榮發(fā)展的需要，并以此促進社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，提高社會福利。第一，農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度應以促進農(nóng)村企業(yè)和居民獲得公平融資機會為出發(fā)點，以保障融資權(quán)利的公平實現(xiàn)為最終目標。如果監(jiān)管導致獲得金融資源的機會和結(jié)果存在不公平，監(jiān)管制度就應當改革；第二，對農(nóng)村金融的管制要著眼于提高金融資源配置的公平性，通過鼓勵、引導、規(guī)范和監(jiān)督管理提高金融業(yè)的整體社會效益，而不是制造少數(shù)人的富有，所以監(jiān)管不能導致金融業(yè)偏離社會整體公平的目標運行，更不應當影響整個社會資源的公平配置；第三，農(nóng)村金融法律管制的公平目標從“條件”、“模式”、“后果”等法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)及其直接作用表現(xiàn)出來，也受金融立法博弈結(jié)果的影響，因此應當從規(guī)則或立法等不同的制度層面檢討和衡量農(nóng)村金融監(jiān)管制度是否背離了公平目標的要求。

（四）必須更新政府責任的理念。在國際社會，聯(lián)合國的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》重新塑造了權(quán)利的理念和體系，即為每個公民提供其生存的條件是國家和政府的基本責任。在我國農(nóng)村長期缺乏金融資源的條件下，國家和政府有責任創(chuàng)設有利于公民自由融資的法律制度和環(huán)境，保障廣大農(nóng)村的企業(yè)和居民通過融資獲得生存和發(fā)展。在保障民生的價值目標下，政府應當放棄為了維護正規(guī)金融的地位而壓制民間借貸的政策，盡快建立多層次融資市場，讓廣大中小企業(yè)、個體戶、公民個人都能夠有更多地機會和條件獲得金融支持，保障公民能夠享受自由融資的權(quán)利，從根本上保護公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

[1]姚亮.完善我國農(nóng)村金融監(jiān)管的構(gòu)想[J].商業(yè)研究，2009.4.

[2]劉牧晗.完善我國農(nóng)村金融監(jiān)管的法律分析[J].經(jīng)濟研究導刊，2009.23.

[3]張燕，吳正剛，楊依凡.論農(nóng)民金融權(quán)益的法律保障與實現(xiàn)[J].鄭州航空工業(yè)管理學院學報，2009.27.

本文系江蘇省高校哲學社會科學課題“農(nóng)村集體籌資可持續(xù)性與資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（07SJD630054）、江蘇省社科院課題“農(nóng)村基層組織治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)”（院閱C0706）的階段性成果

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（作者單位：南京信息工程大學）