上海市土地利用空間發(fā)展戰(zhàn)略研究

新世紀以來，上海的城市發(fā)展和建設取得了很大的成就，其規(guī)劃發(fā)展背景也發(fā)生了較大的變化。這些變化歸結起來，就是對資源利用和配置的效率要求、對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新要求、對生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量要求都達到了新的高度。

本研究以上海后世博時期的戰(zhàn)略發(fā)展重點為核心，尋找和梳理關系未來發(fā)展效率的重點要素，探索城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃真正合二為一的工作方法，在城市總體規(guī)劃的框架內(nèi)深化、細化各項要件，優(yōu)化、整合既有地方性規(guī)劃，并提出空間資源分配和城市各系統(tǒng)綜合配置的優(yōu)化方案。

本研究開展了世界城市案例和空間發(fā)展理論綜述、上海城市空間發(fā)展趨勢分析、上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及空間需求、上海交通建設與空間發(fā)展關系、香港經(jīng)驗借鑒五個專題，采取了城市案例考察（香港）、文獻分析、比較分析等多種研究手段，以趨勢分析為核心，以政策研究為重點，以對應操作為目的，提出研究建議和對策。該成果2010年獲得第七屆上海市決策咨詢研究成果獎三等獎。

一、歷史回顧與經(jīng)驗借鑒

回顧上海城市規(guī)劃的發(fā)展史，可以看出上海一直在追求一種疏解城市功能的有理念導引的城市空間形態(tài)結構。從大都市計劃時期提出的“有機疏散”到2001版總規(guī)“多心開敞”，從衛(wèi)星城鎮(zhèn)到層級豐富的城鎮(zhèn)體系，都是大都市區(qū)建設發(fā)展應長期秉持的理念。在新一輪的發(fā)展中，須通過更加有效的實施機制和管制措施，促進規(guī)劃理念的有效落實。

城市空間發(fā)展的基本理論模式有單中心集中式模式、單中心軸線模式、軸線組團模式和多中心網(wǎng)絡空間模式。其中，多中心網(wǎng)絡空間模式是由多個不同大小的中心節(jié)點構成，并具有豐富的活力和交流環(huán)境。它比同等規(guī)模的中心城市享有更大的多樣性和創(chuàng)造性。中心城的活動被分散到網(wǎng)絡中，并集中到連接整個系統(tǒng)的、具有不同密度和專業(yè)化功能的中心節(jié)點上，形成大小不一的中心。

從產(chǎn)業(yè)、規(guī)模、布局和規(guī)劃等方面，對紐約、倫敦、巴黎和東京進行了案例研究，研究發(fā)現(xiàn)這些國際大都市在經(jīng)濟快速發(fā)展、人口迅速增長時期，無不從區(qū)域空間尋找發(fā)展空間，無不通過生態(tài)空間來維護城市空間結構，紐約的區(qū)域規(guī)劃、倫敦的開放空間戰(zhàn)略網(wǎng)絡、巴黎區(qū)域綠色規(guī)劃和東京多心多核空間結構都值得上海借鑒。

二、土地利用現(xiàn)狀分析

1、土地利用規(guī)模與增長速度。建設用地增長速度快，總體規(guī)劃實施期限不到一半，提前達到規(guī)劃建設用地總規(guī)模。至2006年年底，上海全市建設用地約2580平方公里（不包括已批未建的用地），超過總體規(guī)劃13%。1997至2006年，全市城市建設用地翻番，年均增長112平方公里，年均增長率為7%。相當于每年新增15個靜安區(qū)。

2、土地利用效率。1997至2006年，城市建設用地規(guī)模增長翻番，但城市建設用地的地均產(chǎn)出率的增幅為52%，人均城市建設用地的增幅為56%，均只是用地規(guī)模增幅的一半。2006年，每平方公里國家級工業(yè)區(qū)地均產(chǎn)出115億元，市級工業(yè)區(qū)為47億元，但全市工業(yè)用地平均只有7.4億元。

3、人口規(guī)模。上海常住人口規(guī)模持續(xù)高速增長，1990年以來年均增長25萬人，2000年以來更增加到30萬人。其中大部分為外來流動人口和機械增長人口。2008年全市外來常住人口達到517萬，其中80%為農(nóng)民工，農(nóng)民工普遍受教育程度較低，其中70%以上集中于制造業(yè)、建筑業(yè)和批發(fā)零售業(yè)。

4、人均用地水平。即使以全市半年常住總?cè)丝冢òㄞr(nóng)村人口和外來人口）作為統(tǒng)計人口，現(xiàn)狀人均城市建設用地也高達121平方米，超過了人均100平方米的國家標準。中心城人均56 平方米<75平方米目標；中心城外人均181平方米>國家標準。人均工業(yè)倉儲用地（65平方米）>中心城人均總用地（56平方米）。

5、用地結構。全市現(xiàn)狀城市建設用地總體結構的突出特點是工業(yè)倉儲用地的比重過高。從1997年以來，主要城市建設用地（居住、工業(yè)、公共設施）的比重變化較小，工業(yè)倉儲用地占已建成城市建設用地的比重始終在40%左右。用地結構不合理的情況在中心城外更為突出。中心城外現(xiàn)狀已建成城市建設用地中，工業(yè)倉儲用地為575平方公里，是居住用地的2.2倍，其用地比重達到43.7%。

6、城市空間形態(tài)。城市總體規(guī)劃試圖通過設定建設敏感區(qū)以及楔形綠地來引導中心城空間布局結構，但實際效果并不明顯，中心城向外的空間擴張仍維持了總體規(guī)劃實施以前的圈層蔓延方式，并且浦西的擴張規(guī)模大于浦東。傳統(tǒng)的滬寧、滬杭軸線發(fā)展特征相當明顯。此外，有三條發(fā)展軸線呈現(xiàn)明顯的發(fā)育特征（潛力軸）。分別是：中心城-臨港軸線、中心城-奉賢濱海軸線和中心城-青浦軸線。

三、土地利用趨勢判斷

1、從兩軸向多軸發(fā)展趨勢明顯。隨著滬崇蘇通道、杭州灣大橋、沿江高速、滬青平高速、A6等對外交通干線的建設，使上海向長三角的輻射發(fā)展態(tài)勢更為多元化，也使空間結構的兩軸發(fā)展逐步形成多軸發(fā)展態(tài)勢。

2、都市通勤圈擴張趨勢。高速公路系統(tǒng)呈環(huán)網(wǎng)加多軸的特點。從1小時（抵達城市副中心區(qū)域）通勤圈角度，抵達蘇州嘉興一線。該區(qū)域內(nèi)的地區(qū)建設沖動將最為強烈。高速鐵路系統(tǒng)為兩軸特點，滬寧一線強于滬杭一線。從1小時（抵達城市副中心區(qū)域）商務通勤圈角度，可抵達南京寧波一線。

3、既有軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃帶來的都市區(qū)擴張。既定城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，在上海中心城周邊原控制的建設敏感區(qū)較密集地設站，將進一步促進都市區(qū)向周邊擴張。市區(qū)公交出行40分鐘通勤時間圈（以市中心為圓心）內(nèi)均為大都市圈層布局的強烈沖動區(qū)。

4、既有規(guī)劃方案概述及特點分析。根據(jù)既有規(guī)劃匯總，規(guī)劃建設用地規(guī)模3072平方公里，其中城市建設用地2943平方公里。規(guī)劃中工業(yè)倉儲用地比重過高的問題仍然較為突出，工業(yè)園區(qū)的用地占上海郊區(qū)規(guī)劃建設用地的35.1%。

四、土地利用空間發(fā)展戰(zhàn)略

在研究產(chǎn)業(yè)政策、民生政策、重大事件、生態(tài)保護和土地利用等方面的空間優(yōu)化與發(fā)展需求的基礎上，提出了空間發(fā)展戰(zhàn)略目標、結構和布局。

1、空間發(fā)展戰(zhàn)略理念。以“有限索取”的智慧謀求長期持續(xù)健康的發(fā)展。堅持以提升資源利用的產(chǎn)出效率為發(fā)展的核心推動力，摒棄片面追求建設規(guī)模的發(fā)展觀；堅持以提升資源配置的綜合效率為發(fā)展的長期保障，摒棄片面追求短期經(jīng)濟效益的價值觀。

2、空間布局理念?！岸鄬佣嗪恕?都市區(qū)空間形態(tài)是構成世界城市國際競爭力的關鍵要素?！岸嘈拈_敞” 都市區(qū)空間形態(tài)是支持世界城市發(fā)展須長期秉持的理念。

3、土地利用原則。以少謀多，突出重點；城鄉(xiāng)一體，區(qū)域統(tǒng)籌；資源積聚、生態(tài)保育；交通先導，公交優(yōu)先。

4、土地利用空間結構——“一軸兩鏈多核”的城市功能布局結構。一軸：東西向城市發(fā)展主軸；兩鏈：培育真正具有獨立城市意義的西部新城發(fā)展鏈構筑聚焦國家戰(zhàn)略型先進制造業(yè)的濱江沿海發(fā)展鏈；多核：中心城、新城。

5、五個板塊的空間管制區(qū)劃。都市區(qū)板塊、西部板塊、新浦東板塊、杭州灣北岸板塊和崇明三島板塊。

6、環(huán)楔廊園塊的城市生態(tài)空間結構。構筑起“環(huán)（都市生態(tài)保育環(huán)）-楔（市域楔形生態(tài)廊道）-廊（市域大型帶狀生態(tài)通廊：西部新城生態(tài)通廊、濱江沿海生態(tài)通廊、黃浦江大治河生態(tài)通廊）-園（郊野公園、休閑農(nóng)園、體驗農(nóng)園等）-塊（生態(tài)斑塊）”的多層次生態(tài)空間結構，促進城市和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

7、產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化方案。改變一般工業(yè)區(qū)“游離”在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)之外的做法，重新以完整的“安居樂業(yè)”的城鎮(zhèn)角度梳理相關發(fā)展建設空間。改變均質(zhì)化、分散化布局特征，結合具體產(chǎn)業(yè)特點和配套條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局和生活配套條件。

8、綜合交通體系規(guī)劃優(yōu)化戰(zhàn)略方案。確立門戶地區(qū)的綜合交通樞紐功能，實現(xiàn)內(nèi)外交通無縫銜接。切實確保新城與中心城區(qū)之間的快捷交通聯(lián)系，啟動研究新城之間、新城與市外城市之間的快速客運交通。