從保障性住房建設(shè)角度對(duì)大型居住社區(qū)規(guī)劃的若干思考

王穎禾

1 大型居住社區(qū)規(guī)劃的產(chǎn)生背景

近幾年來，全國部分地區(qū)房價(jià)較快上漲，居民購房壓力倍增。為保障民生，讓百姓安居，上海市委、市政府貫徹黨中央決策部署，提出加快大型居住社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建市場化和保障性“雙住房體系”。為此，在市相關(guān)部門的協(xié)調(diào)組織下，一批大型居住社區(qū)從規(guī)劃編制到土地供應(yīng)、落實(shí)建設(shè)主體，相關(guān)工作迅速開展。繼2009年推出15個(gè)大型居住社區(qū)后，2010年再推23個(gè)大型居住社區(qū)。在這些大型居住社區(qū)內(nèi)，將啟動(dòng)不同類型的住房建設(shè)，其中包括經(jīng)濟(jì)適用房、動(dòng)遷配套商品房、廉租房、公共租賃房、中小套型普通商品房等。這些住房將滿足各層次的需求，進(jìn)一步擴(kuò)大百姓受益面。

大型居住社區(qū)建設(shè)儼然已成為應(yīng)對(duì)城市住房問題的“上海模式”。其開發(fā)建設(shè)將在今后若干年中陸續(xù)為上海提供大量住房供應(yīng)，其中將有一大部分為各種類型的保障性用房，廣大中低收入家庭將因此受益。通過近兩年的努力，作為第一批開工建設(shè)的大型居住社區(qū)，上海城投公司負(fù)責(zé)實(shí)施的松江泗涇大型居住社區(qū)建設(shè)目前已完成近半。在政府相關(guān)部門指導(dǎo)下，開發(fā)團(tuán)隊(duì)在不斷探索推進(jìn)的過程中，對(duì)于大型居住社區(qū)規(guī)劃實(shí)施過程有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，由開發(fā)建設(shè)的實(shí)踐體驗(yàn)也引發(fā)了對(duì)大型社區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的作用與實(shí)施機(jī)制的若干思考，希望能為后續(xù)大型居住社區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)提供一些啟發(fā)。

2 大型居住社區(qū)規(guī)劃的形式與功能

2.1 控制性詳細(xì)規(guī)劃的形式與功能

近幾年來，在市、區(qū)規(guī)劃部門的不斷努力下，從分區(qū)規(guī)劃到單元規(guī)劃，再到控制性詳細(xì)規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃，整個(gè)上海的規(guī)劃編制體系從層級(jí)到覆蓋區(qū)域都日趨完整；同時(shí)通過對(duì)規(guī)劃審批和項(xiàng)目審批規(guī)程的梳理，上海的規(guī)劃管控能力也大大增強(qiáng)。其中，控制性詳細(xì)規(guī)劃扮演著核心角色，在對(duì)其編制形式與審批流程的不斷探索優(yōu)化過程中，通過規(guī)劃部門對(duì)國外空間管治策略的學(xué)習(xí)和借鑒，使控規(guī)日益趨近法定圖則，成為上海城市空間管治的主要工具。這對(duì)上海這個(gè)已呈現(xiàn)高度城市化和日益國際化的大城市來說，無疑具有重要意義。

2.2 保障性住宅建設(shè)對(duì)大型居住社區(qū)規(guī)劃的功能要求

以保障性住宅為主的大型居住社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的民生工程，肇因于住宅房地產(chǎn)迅猛發(fā)展的同時(shí)，保障性住宅缺失造成的城市中低收入群體的住房困難問題。作為政府的一項(xiàng)政策性工程，其實(shí)踐有其特定要求。

首先，大型居住社區(qū)的開發(fā)建設(shè)十分講究時(shí)效性，必須抓住宏觀調(diào)控使房價(jià)穩(wěn)定的有利時(shí)機(jī)，迅速實(shí)現(xiàn)大量保障性住宅的供應(yīng)，為住房困難的中低收入人群一解燃眉之急并改變現(xiàn)有的單一住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，盡快實(shí)現(xiàn)城市住宅市場的長期穩(wěn)定健康發(fā)展。其次，大型居住社區(qū)建設(shè)在實(shí)施推進(jìn)機(jī)制上，充分發(fā)揮政府能集中力量辦大事的“中國模式”優(yōu)勢，從土地供應(yīng)、市政配套、建造計(jì)劃到住宅供應(yīng)，充分整合市、區(qū)兩級(jí)政府相關(guān)部門和國有企業(yè)力量，主動(dòng)作為，落實(shí)政策意圖。再者，大型居住社區(qū)建設(shè)是針對(duì)目前城市住房供應(yīng)問題而提出的具有一定獨(dú)創(chuàng)性的解決方案。在開發(fā)建設(shè)過程中，有許多問題需要?jiǎng)?chuàng)造性地解決，或許還需要突破一些常規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。

一直以來，規(guī)劃被認(rèn)為是城市建設(shè)的“龍頭”，在大型居住社區(qū)建設(shè)這項(xiàng)政府工程中，規(guī)劃更是凸顯這一主導(dǎo)建設(shè)的重要作用。在目前的規(guī)劃層級(jí)設(shè)置中，控制性詳細(xì)規(guī)劃是大型居住社區(qū)規(guī)劃采取的主要形式，但與控制性詳細(xì)規(guī)劃在一般情況下所體現(xiàn)的空間管治作用有所不同的是，大型居住社區(qū)規(guī)劃更多地被期待具有開發(fā)指南和建設(shè)藍(lán)圖的作用。而且由于大型居住社區(qū)建設(shè)具有上述時(shí)效性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性的要求，使規(guī)劃的編制與實(shí)施在過程、主體和內(nèi)容方面，都需要密切互動(dòng)才能確保規(guī)劃作用的有效發(fā)揮。

3 大型居住社區(qū)規(guī)劃編制與實(shí)施的互動(dòng)性

3.1 規(guī)劃編制與實(shí)施在過程上的互動(dòng)性

首先，由于推進(jìn)建設(shè)的急迫性，大型社區(qū)從規(guī)劃編制到開工建設(shè)的一系列前期工作往往在較短的時(shí)間內(nèi)完成，如泗涇大型居住社區(qū)2009年3月明確選址，4月份啟動(dòng)規(guī)劃編制，同時(shí)明確了城投公司為建設(shè)主體，6月初已完成控詳規(guī)劃的審批，到2009年底已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一期地塊的開工建設(shè)。在這半年多的時(shí)間里，要完成包括土地供應(yīng)、七通一平市政配套的前期工作、住宅單體及學(xué)校等配套公建的設(shè)計(jì)和相關(guān)報(bào)建工作等。在所有這些工作平行展開、推進(jìn)建設(shè)的過程中，規(guī)劃除了解決開發(fā)的合法合規(guī)性問題外，還被期待能切實(shí)指導(dǎo)建設(shè)的進(jìn)行，如市政道路、橋梁、河道水系、市政站點(diǎn)等都依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制專項(xiàng)設(shè)計(jì)落實(shí)到各實(shí)施部門；各地塊根據(jù)控規(guī)規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行建筑和景觀設(shè)計(jì)，并落實(shí)市政配套，通過各項(xiàng)專業(yè)評(píng)審后付諸建造。

事實(shí)上，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制完成并批復(fù)后，主要解決了開發(fā)的合法性問題，以及對(duì)大型社區(qū)各項(xiàng)要素的總體部署。其中關(guān)于道路、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套設(shè)施等各系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)想，以及地塊控制指標(biāo)所表達(dá)的對(duì)空間形態(tài)的規(guī)劃設(shè)想并不足以直接拿來作為實(shí)施任務(wù)書。在后續(xù)實(shí)施深化過程中，為順利推進(jìn)建設(shè)，經(jīng)常因?yàn)楦鲗I(yè)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)問題而需要對(duì)用地形狀或通道位置作些調(diào)整；有時(shí)候，需要兼顧實(shí)施或運(yùn)營主體的不同利益訴求而調(diào)整某些規(guī)劃設(shè)想；甚至有些時(shí)候由于現(xiàn)場條件無法滿足規(guī)劃要求而不得不修改最初的規(guī)劃布局。

因此，在控詳批復(fù)以后，擔(dān)負(fù)著指導(dǎo)大型社區(qū)建設(shè)重任的規(guī)劃工作并不算完成，甚至才剛剛開始?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的編制和審批是領(lǐng)先于所有政府審批流程的最初環(huán)節(jié)，控詳規(guī)劃的實(shí)施過程包括了建設(shè)前完成各項(xiàng)專業(yè)部門審批的過程。對(duì)大型居住社區(qū)規(guī)劃來說，要成為開發(fā)指南和建設(shè)藍(lán)圖，就必須是一個(gè)和建設(shè)前期工作互動(dòng)的規(guī)劃過程。隨著大型社區(qū)開發(fā)建設(shè)的逐步推進(jìn)，各市政專業(yè)部門的專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)之間互相協(xié)調(diào)，最終落地；各項(xiàng)市政和公建配套設(shè)施通過條塊平衡，落實(shí)為具體的建設(shè)規(guī)模和運(yùn)營模式；地塊內(nèi)空間指標(biāo)通過各項(xiàng)建造規(guī)范的檢驗(yàn)，形成可付諸建造的布局方案。直到此時(shí)，經(jīng)過與實(shí)施過程密切互動(dòng)的規(guī)劃深化過程，不斷接受建設(shè)前期工作中的反饋信息并不斷調(diào)整后的大型居住社區(qū)規(guī)劃才可能成為期待中具有可操作性和實(shí)施性的開發(fā)指南。

3.2 規(guī)劃編制與實(shí)施主體的互動(dòng)性

從大型居住社區(qū)建設(shè)的實(shí)施主體來說，是市區(qū)兩級(jí)政府管理部門和國有開發(fā)企業(yè)聯(lián)合作戰(zhàn)，推進(jìn)這一政府實(shí)事工程。政府部門和企業(yè)之間各有側(cè)重，政府部門主要通過各項(xiàng)行政審批流程，在合法合規(guī)的前提下，盡快讓大型社區(qū)的建設(shè)工作付諸實(shí)施；而國有開發(fā)企業(yè)則需要在時(shí)間上整合各項(xiàng)行政審批，空間上系統(tǒng)安排各項(xiàng)建設(shè)工作，盡快完成建造，提供符合要求的住宅產(chǎn)品。

就泗涇大型居住社區(qū)來說，城投公司通過土地現(xiàn)狀出讓的方式，在近100公頃的土地上實(shí)施大型居住社區(qū)開發(fā)建設(shè)，包括動(dòng)遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施和道路的建設(shè)和移交、住宅地塊的開發(fā)建造、學(xué)校等公建配套設(shè)施的建設(shè)和移交等工作。作為建設(shè)主體，項(xiàng)目開發(fā)團(tuán)隊(duì)必須完成從土地取得，到項(xiàng)目開工建設(shè)所需證照的一系列前期手續(xù)，包括從市政道路設(shè)計(jì)到地塊建筑施工圖在內(nèi)的一系列技術(shù)協(xié)調(diào)工作。

客觀上，在較短時(shí)間內(nèi)完成的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，是一個(gè)較封閉的過程。專業(yè)規(guī)劃師組成的團(tuán)隊(duì)，在規(guī)劃審批部門的指導(dǎo)下，提出規(guī)劃方案，按程序完成相關(guān)意見收集后，即進(jìn)行規(guī)劃文本的編制、報(bào)批。與實(shí)施相關(guān)的信息在規(guī)劃中反應(yīng)不充分，必然使得控規(guī)與指導(dǎo)建設(shè)的要求差距較大。對(duì)于以推進(jìn)建設(shè)為主導(dǎo)的大型居住社區(qū)規(guī)劃來說，規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)與開發(fā)建設(shè)團(tuán)隊(duì)的互動(dòng)，顯得尤為重要。在控規(guī)階段的有效互動(dòng)，可以在用地劃分、設(shè)施配置方面，更好地整合其他政府專業(yè)部門的審批要求和建設(shè)主體的利益需求，使控規(guī)內(nèi)容更便于實(shí)現(xiàn)；在后續(xù)規(guī)劃深化階段，開發(fā)建設(shè)團(tuán)隊(duì)在建設(shè)前期進(jìn)行的相關(guān)技術(shù)協(xié)調(diào)工作和形成的實(shí)施方案，更是規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)最終確定各項(xiàng)要素配置和系統(tǒng)布局的科學(xué)依據(jù)。

3.3 規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)施需求的互動(dòng)性

提供保障性住宅供應(yīng)是大型居住社區(qū)建設(shè)的主要目的，規(guī)劃也因此具有較強(qiáng)針對(duì)性。從規(guī)劃的目標(biāo)來看，主要關(guān)注的應(yīng)該是：一要滿足入住保障性住宅的普通百姓對(duì)社區(qū)生活的要求；二要在土地資源有限的情況下，提供盡可能多的住房滿足需求；三要從控制保障性住宅的成本角度，合理配置各項(xiàng)設(shè)施及開發(fā)控制指標(biāo)。為此，以控規(guī)為主要形式的大型社區(qū)規(guī)劃在編制過程中對(duì)用地分配、公建配套、地塊控制指標(biāo)等主要內(nèi)容的確定，應(yīng)充分考慮實(shí)施的可行性和性價(jià)比。

泗涇大型居住社區(qū)總用地近100公頃，其中規(guī)劃用于建設(shè)保障性住宅的用地為52公頃左右，其它用地則用于道路、公共綠地、公建配套設(shè)施等。在土地資源有限的情況下，盡可能地?cái)U(kuò)大大型社區(qū)中的住宅建設(shè)用地面積，可以間接降低保障性住宅的土地成本，建造更多的住宅單元，當(dāng)然這不能以犧牲公共服務(wù)功能為代價(jià)。比如在規(guī)劃結(jié)構(gòu)布局方面再作些優(yōu)化，減少不必要的邊角地塊；再如結(jié)合實(shí)際功能和景觀效果，合理控制公共綠地的規(guī)模；又如結(jié)合公建設(shè)施屬地化管理的實(shí)際情況，整合區(qū)域資源，合理確定教育、衛(wèi)生、福利、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量，在滿足功能要求的前提下，集約化布局，適當(dāng)提高公建設(shè)施地塊的開發(fā)強(qiáng)度。這些挖潛措施一方面可以提高住宅建設(shè)用地的比重，同時(shí)也可減少土地開發(fā)、配套設(shè)施建設(shè)對(duì)保障性住宅建設(shè)成本的分?jǐn)偂?/p>

地塊控制指標(biāo)的確定，也會(huì)影響保障性住宅建設(shè)的成本控制。比如配建停車位指標(biāo)，由于保障性住宅為了集約用地而采取較高的地塊容積率，且戶均建筑面積基本在60-80平方米，按通常的停車位指標(biāo)會(huì)大大增加地下車庫建設(shè)的規(guī)模，增加住宅造價(jià)；而大型居住社區(qū)往往選址在軌道交通站點(diǎn)附近，應(yīng)該具有建設(shè)公交導(dǎo)向居住社區(qū)的條件，也符合保障住宅人群的消費(fèi)定位。如果適當(dāng)降低地塊停車位指標(biāo)，合理配建公共交通設(shè)施，既滿足百姓出行需求，也降低了住宅造價(jià)，應(yīng)該是符合保障性住宅社區(qū)定位的規(guī)劃策略。

4 結(jié)語

大力推進(jìn)保障性住宅建設(shè)是目前政府最為關(guān)注的民生工程，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)政府公共管理職能應(yīng)發(fā)揮重要作用，而規(guī)劃要積極發(fā)揮作用也必須緊密配合政府在保障性住宅建設(shè)方面的有關(guān)政策性部署。大型居住社區(qū)的開發(fā)建設(shè)是上海市政府對(duì)住房保障這一民生問題的應(yīng)對(duì)之策，是政府集中公共資源破解難題的積極作為。在此，規(guī)劃不僅僅是消極的管控，規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)直接導(dǎo)向后續(xù)的建設(shè)行為。大型居住社區(qū)規(guī)劃的編制除了考慮規(guī)范對(duì)建設(shè)用地的空間使用，更是根據(jù)政府住房保障的政策意圖主動(dòng)配置空間資源，制定開發(fā)建設(shè)的行動(dòng)導(dǎo)則。大型居住社區(qū)規(guī)劃的實(shí)施是政府部門和國有開發(fā)企業(yè)協(xié)同推進(jìn)的過程，既是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)未開發(fā)土地的城市空間布局和管控要求，也是落實(shí)政府保障性住宅建設(shè)計(jì)劃的年度目標(biāo)。

對(duì)大型居住社區(qū)的規(guī)劃采用控制性詳細(xì)規(guī)劃為主要形式，便于與立項(xiàng)、土地等各項(xiàng)開發(fā)審批程序銜接，規(guī)劃深度與大型居住社區(qū)的開發(fā)規(guī)模也較匹配，有利于盡快啟動(dòng)建設(shè)。但從已投入開發(fā)的大型居住社區(qū)的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)看來，作為主要用于管控城市空間使用的一般準(zhǔn)則，控制性詳細(xì)規(guī)劃從編制內(nèi)容到審批程序的設(shè)置相對(duì)于大型居住社區(qū)保障性住宅建設(shè)的時(shí)效性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性的要求來說，還存在優(yōu)化調(diào)整的必要，主要表現(xiàn)在規(guī)劃與實(shí)施的互動(dòng)性應(yīng)得到重視并加強(qiáng)。

綜上所述，是從保障性住宅的建設(shè)者角度，對(duì)大型居住社區(qū)規(guī)劃和實(shí)施過程作的簡單回顧與思考。對(duì)于這一特定的城市建設(shè)任務(wù)的執(zhí)行，希望規(guī)劃能更靈活包容、務(wù)實(shí)有效。而對(duì)于規(guī)劃部門由此面對(duì)的課題，則更為深刻長遠(yuǎn)。城市規(guī)劃作為一種社會(huì)理性，力求使城市發(fā)展無論從時(shí)間上還是空間上都有序可控；城市規(guī)劃作為一種政策資源，是政府貫徹執(zhí)政意圖的有力手段，也因此獲得自身的權(quán)威性。規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)邏輯即在于，不斷強(qiáng)化自身的權(quán)威性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市有序發(fā)展的理性追求。