我國政府投資項目管理新模式：代建制

□文/譚晶

我國政府投資項目管理新模式：代建制

□文/譚晶

本文提出新的項目管理模式——代建制，在總結(jié)政府投資工程項目“代建制”模式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，提出代建制現(xiàn)存的主要問題及可能的有效建議，為進(jìn)一步推動代建制發(fā)展做研究。

政府投資；代建制；項目管理

一、代建制的概念

代建制，是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（以下簡稱代建單位）負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的公益性項目建設(shè)管理方式。代建制的實質(zhì)是委托專業(yè)項目管理單位作為項目建設(shè)期的法人，取代臨時籌建非專業(yè)機(jī)構(gòu)實施項目管理，全權(quán)負(fù)責(zé)項目全過程的組織管理，讓代建人承擔(dān)實現(xiàn)項目管理目標(biāo)的合同與法律責(zé)任，促使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。實踐證明，代建制是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資行之有效的管理方法。

2004年7月16日，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》被正式批準(zhǔn)，該決定要求非經(jīng)營政府投資項目加快推行代建制。截至2005年12月，在我國約有47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市先后試行了代建制模式。目前，國內(nèi)代建制正在非經(jīng)營性政府投資項目中推行，各代建試點也都開創(chuàng)了符合自己特點的代建制模式。

二、“代建制”的優(yōu)勢

政府投資建設(shè)項目實行代建制是對舊有管理體制的突破性變革，其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在：

（一）社會性。政府投資項目實施代建制實際上就是充分發(fā)揮了社會化分工的優(yōu)勢，專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府和使用單位同時負(fù)責(zé)，理順了政府投資建設(shè)項目中各方主體的責(zé)、權(quán)、利，使政府有關(guān)部門從項目的具體實施者，變成了真正對項目實施的監(jiān)督者，使工程項目的監(jiān)管得到加強(qiáng)，同時也減少了腐敗行為的發(fā)生。

（二）職業(yè)性。建設(shè)機(jī)構(gòu)具有豐富的基本建設(shè)經(jīng)驗，各項工作不靠走捷徑，而以科學(xué)的論證和踏實的工作按基本建設(shè)程序為工程建設(shè)創(chuàng)造條件，設(shè)計方案也比較實際地反映項目的真實面貌，投資估算和概算更加科學(xué)。

（三）市場性。代建機(jī)構(gòu)實行市場化運作，能自覺的按照投資人的要求嚴(yán)格控制投資，能比較主動地按照經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)實施項目建設(shè)。如果使用單位自行控制投資，則很難避免隨意更改功能、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。兩種建設(shè)體制取得不同的效果，其關(guān)鍵原因是利益機(jī)制的轉(zhuǎn)換。

三、代建制模式的建議

（一）明確代建單位法律地位。代建制中作為一項新出臺的政策，其實施的法律環(huán)境尚不完備，有關(guān)法律法規(guī)還沒有對代建單位授予相應(yīng)的法律地位，在代建制的實踐過程中，代建人在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中，其身份無法得到有關(guān)管理部門認(rèn)可，令代建人處境尷尬，有時辦事不得不拉上使用單位同往。建議以法規(guī)的形式確立具有獨立法人的企業(yè)作為代建單位，明確代建單位為項目建設(shè)階段的項目法人，享受項目法人的權(quán)利（如具有與政府相關(guān)審批部門辦理報建、規(guī)劃等建設(shè)手續(xù)的主體資格），并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）合理劃分投資人、代建人、使用人的職權(quán)。實施代建制管理的根本目的就是實現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，因此我們建議將投資人和使用人在體制上構(gòu)建為相關(guān)的統(tǒng)一體，形成投資項目的單一委托人，與代建單位簽訂委托代建合同，明確使用人的主要職責(zé)是：監(jiān)督工程的質(zhì)量、工期、資金合理使用和負(fù)責(zé)提出項目功能要求；明確代建人為建設(shè)期間的項目法人，發(fā)展改革、建設(shè)及財政等政府部門對項目行使行政管理職能。

（三）加強(qiáng)代建單位的行業(yè)管理和專業(yè)人才培養(yǎng)。要不斷培育具有專業(yè)管理水平的代建單位，并強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能。代建單位要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷提高管理水平。政府要建立代建單位的業(yè)績檔案，完善對代建單位績效的考核評比辦法，加強(qiáng)政府對代建單位的動態(tài)管理。

（四）制定合理的代建收費標(biāo)準(zhǔn)。本項目在代建合同中規(guī)定，代建費用包括代建服務(wù)費和從節(jié)約的投資額中的提成，其中代建服務(wù)費為概算中直接工程費的1.05%，投資節(jié)余獎勵的比例為30%。我們感覺到，較低的代建服務(wù)費不利于提高代建單位的積極性，也限制了代建管理水平的進(jìn)一步提高，而投資節(jié)余獎勵的可行性也較差，實際工作中由于使用單位或投資人的壓力，總是千方百計地迫使代建單位盡量用完批準(zhǔn)的投資，因此節(jié)余獎勵的實際效果并不明顯。建議在完善代建管理費的取費政策時，為體現(xiàn)代建服務(wù)應(yīng)有的回報，應(yīng)綜合考慮代建單位專業(yè)技術(shù)服務(wù)的成本、投資額大小的非線性影響、代建工作的介入點以及合理利潤等因素，明確合適的取費基數(shù)，并采取區(qū)間取費比例制，依據(jù)代建工作難易程度及工作條件設(shè)定適當(dāng)?shù)娜≠M比例，建立一套科學(xué)完整的收費體系。另外，可以考慮將代建人的節(jié)余分成改成固定數(shù)值，而不要采用比例或百分?jǐn)?shù)方法。

四、結(jié)語

“代建制”為政府投資項目管理工作提供了一個新的舞臺。如今，在全國范圍內(nèi)推廣的“代建制”模式正逐步趨于成熟，相信通過不斷實踐和探索，這個模式一定能夠更趨完善，更加具備可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場之間的橋梁作用。

（作者單位：江西外語外貿(mào)職業(yè)學(xué)院）

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