關(guān)于建立晉城市現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的思考

杜建蓮

（山西省晉城市林業(yè)局， 山西 晉城 048000）

2010年，山西省全面開(kāi)展的以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，目的就是要通過(guò)改革進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體，建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界造林護(hù)林積極性，推進(jìn)林業(yè)又好又快和可持續(xù)發(fā)展，確保農(nóng)民得到實(shí)惠、生態(tài)受到保護(hù)。為此，筆者結(jié)合晉城市的實(shí)際，就該市通過(guò)集體林權(quán)制度改革建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，提出以下思考。

1 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 林地產(chǎn)權(quán)不明晰

晉城市林地資源較為豐富，約占全市國(guó)土總面積的58.80%，所以林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體也較為復(fù)雜，不僅有省直國(guó)有林場(chǎng)、縣屬國(guó)有林場(chǎng)，還有礦柱林場(chǎng)和鄉(xiāng)辦林場(chǎng)，不僅有村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的林地，還有個(gè)人（法人）經(jīng)營(yíng)管理的林地，相互之間特別是村集體與林場(chǎng)、村集體與個(gè)人之間，由于四至不清造成的林權(quán)糾紛比較多。

1.2 經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有落實(shí)

晉城市林業(yè)雖經(jīng)歷了多次改革，但由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、投資大、見(jiàn)效慢，政府對(duì)林業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)扶持力度也不夠，再加上政策限制過(guò)多，群眾對(duì)經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性不高，甚至過(guò)去一些獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的個(gè)人或集體由于無(wú)力持續(xù)投入而放棄了經(jīng)營(yíng)。所以，林地名義上為集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)主體虛置，粗放經(jīng)營(yíng)，管理松散，結(jié)果導(dǎo)致有林無(wú)人管、成林不成材，林地產(chǎn)出率極低，僅相當(dāng)于耕地產(chǎn)出1/34，從而造成林地資源的閑置或者浪費(fèi)。

1.3 經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制不靈活

長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制雖然經(jīng)過(guò)多次改革和不斷完善，但是由于種種原因，始終沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)置種種限制性規(guī)定過(guò)多，林農(nóng)的采伐權(quán)很難實(shí)現(xiàn)，林地林木流轉(zhuǎn)很不規(guī)范，林農(nóng)權(quán)益沒(méi)有保障，林農(nóng)生產(chǎn)資金得不到信貸的支持，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重挫傷了造林的積極性。

1.4 監(jiān)管服務(wù)不到位

近年來(lái)，林業(yè)管理雖然逐步由以造林為主向造管并舉轉(zhuǎn)變，但是由于受當(dāng)?shù)刎?cái)力和人事編制的限制，普遍存在監(jiān)管力量嚴(yán)重不足、行政服務(wù)效率不高、科技信息服務(wù)缺位、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不全等問(wèn)題，這些都成為制約林業(yè)發(fā)展的重要因素。

2 建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的意義

2.1 有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源

確定林業(yè)產(chǎn)權(quán)的“四權(quán)”之后，林權(quán)所有者才能意識(shí)到自己就是林地的主人，從而煥發(fā)出更高的林業(yè)生產(chǎn)熱情，更加重視森林資源的保護(hù)、培育和發(fā)展。這就解決了林業(yè)發(fā)展的“動(dòng)力源”問(wèn)題，最大限度地發(fā)揮了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，進(jìn)一步促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

2.2 有利于縮短林業(yè)生產(chǎn)周期

林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)和投入營(yíng)林的資金回收周期長(zhǎng)是制約林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的瓶頸，這兩個(gè)周期所存在的風(fēng)險(xiǎn)，使林農(nóng)對(duì)林業(yè)投入望而生畏。通過(guò)建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，林農(nóng)對(duì)林地、林木具有處置權(quán)和收益權(quán)，隨時(shí)都可以將自己擁有的產(chǎn)權(quán)部分或全部變現(xiàn)，只要有人同意購(gòu)買(mǎi)，本人又愿意出讓，就可以成交。無(wú)論是林木生長(zhǎng)過(guò)程中的幼齡林、中齡林，還是成熟林，都可以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則依法交易，進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。如此，不僅破解了林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的難題，而且有利于森林資源合理配置和林木資產(chǎn)優(yōu)化組合。2.3有利于逐步形成林業(yè)集約化規(guī)模經(jīng)營(yíng)

任何一處一地的森林資源都是一個(gè)相對(duì)完整的生態(tài)系統(tǒng)，彼此息息相關(guān)，互相依存，一個(gè)地方的衰落可能導(dǎo)致另一個(gè)地方生態(tài)的紊亂甚至惡化。如森林病蟲(chóng)害和森林火災(zāi)的發(fā)生以及野生動(dòng)植物資源的生長(zhǎng)繁衍等等。再加上森林資源是一個(gè)露天倉(cāng)庫(kù)，是長(zhǎng)在山上的“綠色銀行”，誰(shuí)能保證這座“綠色銀行”里的錢(qián)不被別人取走？而山林的小面積經(jīng)營(yíng)，由于經(jīng)營(yíng)成本太高，林農(nóng)覺(jué)得不合算，因而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)粗放，管理松散。因此，集約化規(guī)模經(jīng)營(yíng)更有利于森林資源的保護(hù)和發(fā)展，而建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度有利于集約化規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。經(jīng)營(yíng)山林者覺(jué)得無(wú)力經(jīng)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)效益低的，可以通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓或聯(lián)營(yíng)、入股等方式將自己的林業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到較高效益的生產(chǎn)運(yùn)作中，集中到林業(yè)大戶或股份制公司手中，從而逐步推進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入集約化規(guī)模經(jīng)營(yíng)的軌道。

3 建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的途徑

3.1 要進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)歸屬

明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)的歸屬，落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體是建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。一是首先要按照國(guó)家政策和法律法規(guī)的要求，把集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的林地通過(guò)家庭承包方式落實(shí)到戶，逐戶逐塊勘界勾圖，進(jìn)行登記審核，發(fā)放全國(guó)統(tǒng)一式樣的《林權(quán)證》，依照法定程序?qū)⒘謽I(yè)產(chǎn)權(quán)完完整整地交給廣大林農(nóng)，鼓勵(lì)林農(nóng)聯(lián)戶合作經(jīng)營(yíng)。二是保持自留山、責(zé)任山的連續(xù)性和穩(wěn)定性。對(duì)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的山林，凡是符合法律規(guī)定的，群眾基本滿意的要繼續(xù)維護(hù)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益；對(duì)群眾意見(jiàn)較大的要本著“尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)”的原則，妥善解決；對(duì)不符合法律規(guī)定，侵害群眾利益的要堅(jiān)決糾正。三要認(rèn)真調(diào)處林權(quán)糾紛，特別是針對(duì)國(guó)有林場(chǎng)與村集體之間的林權(quán)糾紛，要本著“注重證據(jù)、依法調(diào)處、互讓互利”的原則，確保集體林權(quán)制度改革工作的積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。

3.2 創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度

林農(nóng)有了產(chǎn)權(quán)之后，如果不完善相關(guān)政策，不消除這些障礙，還是難以促進(jìn)林業(yè)的大發(fā)展。因此，要從林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的高度出發(fā)，創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度，從根本上清除制約林業(yè)發(fā)展的政策障礙。首先要科學(xué)進(jìn)行林地區(qū)劃，實(shí)行公益林和商品林分類經(jīng)營(yíng)管理。特別是在現(xiàn)階段財(cái)力有限和公益林流轉(zhuǎn)受限制的情況下，區(qū)劃工作要根據(jù)情況統(tǒng)籌考慮，對(duì)生態(tài)區(qū)位一般和立地條件較好的林地可以劃為商品林地；二是給予林農(nóng)充分的采伐權(quán)。按照生長(zhǎng)量小于消耗量的原則，以村編制森林經(jīng)營(yíng)方案并進(jìn)行公示，讓群眾提前知道自己的采伐期限和采伐指標(biāo)，并簡(jiǎn)化審批程序，激發(fā)群眾的造林積極性；三是盡快建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。這是維護(hù)林農(nóng)利益和保持林農(nóng)經(jīng)營(yíng)積極性的重要措施。生態(tài)效益補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)由各級(jí)財(cái)政承擔(dān)，但在現(xiàn)有財(cái)政有限的條件下，也可以嘗試向受益人收取森林資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，比如，設(shè)立煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、從工業(yè)用水和城鎮(zhèn)居民生活用水費(fèi)用，從征占用林地、狩獵、野生動(dòng)物養(yǎng)殖、經(jīng)營(yíng)、森林旅游、風(fēng)景區(qū)等商業(yè)活動(dòng)收取一部分，還可以由環(huán)保社團(tuán)公開(kāi)募集森林資源生態(tài)補(bǔ)償基金，主要募集國(guó)際組織、外國(guó)政府和國(guó)內(nèi)單位、個(gè)人的捐款或援助。通過(guò)這些渠道，可以逐步提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高林農(nóng)的造林護(hù)林積極性。四是出臺(tái)造林撫育投入補(bǔ)貼等扶持政策，鼓勵(lì)林農(nóng)植樹(shù)造林，加快綠化步伐，增加林農(nóng)收入。

3.3 建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度

建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，規(guī)范林業(yè)產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)是建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的核心部分。林業(yè)產(chǎn)權(quán)作為一種可以流動(dòng)的生產(chǎn)要素資源，應(yīng)該有一個(gè)不斷從較低層次合理流向較高層次的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，以獲得要素資源效率的最大化。如果林業(yè)產(chǎn)權(quán)停滯在千家萬(wàn)戶經(jīng)營(yíng)的原始狀態(tài)，是不符合建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的目的的。因此，要最大限度地促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，切實(shí)保障林業(yè)產(chǎn)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。一是要建立產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，完善森林資源流轉(zhuǎn)辦法和森林資源評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為林權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的實(shí)施運(yùn)行環(huán)境；二是要樹(shù)立廣大林農(nóng)對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的商品化經(jīng)營(yíng)意識(shí)和資產(chǎn)成本意識(shí)，鼓勵(lì)林農(nóng)買(mǎi)進(jìn)賣(mài)出，或入股聯(lián)營(yíng)，或承包租賃，將林業(yè)產(chǎn)權(quán)等同房地產(chǎn)或其他產(chǎn)業(yè)一樣，進(jìn)行流轉(zhuǎn)或變現(xiàn)。

3.4 健全社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)

林業(yè)產(chǎn)權(quán)的確立、保護(hù)和流轉(zhuǎn)，除了需要政府的運(yùn)作來(lái)支撐外，還需要民間公眾的支持配合。一是要積極引導(dǎo)民間建立林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和各種專業(yè)組織，為林農(nóng)提供科技、行業(yè)信息、產(chǎn)品銷售、管理方面的社會(huì)化服務(wù)；二是加大信貸政策扶持力度，放寬貸款條件，擴(kuò)大面向林農(nóng)的小額貸款和聯(lián)保貸款，允許以林木抵押申請(qǐng)貸款；三是組建林木資產(chǎn)評(píng)估、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等中介機(jī)構(gòu)，為林業(yè)產(chǎn)權(quán)的依法流轉(zhuǎn)敞開(kāi)方便之門(mén)；四是加快成立林權(quán)登記管理中心，依法規(guī)范和搞活流轉(zhuǎn)，提供評(píng)估、交易、科技、信息、人才和貸款、保險(xiǎn)等服務(wù)。