創(chuàng)新規(guī)劃理念展現(xiàn)鄉(xiāng)村新貌——成都市青白江區(qū)規(guī)劃編制向鄉(xiāng)村延伸的主要做法及啟示

□鄭自強(qiáng)

規(guī)劃是依法行政和科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的先導(dǎo)。在成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的大背景下，青白江區(qū)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照市委城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市的歷史定位和長遠(yuǎn)目標(biāo)，將“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村規(guī)劃編制有機(jī)結(jié)合，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為指導(dǎo)，率先在全市開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合示范村規(guī)劃的編制，切實筑牢了“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)統(tǒng)村”的規(guī)劃保障。

一、基本情況

青白江區(qū)位于四川省成都市北部，面積392km2，人口約40萬，是成都市乃至西部重要工業(yè)區(qū)，轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、120個村（社區(qū)）。境內(nèi)兼有平壩、丘陵、低山3種地形。2009年1月，為打造一批基礎(chǔ)設(shè)施好、產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、公共服務(wù)全、體制機(jī)制活的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合示范村，青白江區(qū)按照“試點先行、因地制宜、突出特色、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則和“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一典型”的規(guī)劃思路，啟動了村級規(guī)劃編制試點，并在總結(jié)先期16個試點村基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)村級規(guī)劃編制工作，于2010年6月完成了全區(qū)村莊規(guī)劃編制工作，實現(xiàn)由“城-鎮(zhèn)-新型社區(qū)”三級規(guī)劃編制體系向“城-鎮(zhèn)-村-新型社區(qū)”四級體系的轉(zhuǎn)變，以城鄉(xiāng)規(guī)劃滿覆蓋帶動全區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的體制機(jī)制基本形成，一批體現(xiàn)現(xiàn)代田園城市內(nèi)涵、展現(xiàn)新型城鄉(xiāng)形態(tài)、具有較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐、同步實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的新型村莊雛形初現(xiàn)。

二、主要做法及成效

1.創(chuàng)新村莊規(guī)劃的體制機(jī)制 開展鄉(xiāng)村規(guī)劃是規(guī)劃領(lǐng)域的一次創(chuàng)新改革，必須先從體制機(jī)制上入手。對此，青白江區(qū)從政策、機(jī)構(gòu)、人才三方面著力，搶先構(gòu)筑起改革必需的政策環(huán)境支撐。

（1）出臺配套政策 青白江制定了《開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合示范村建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于健全全區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的意見》、《青白江區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則（試行）》、《創(chuàng)新全區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機(jī)制的實施方案》等文件，進(jìn)一步理順了規(guī)劃編制體系，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實施、規(guī)劃管理與服務(wù)、規(guī)劃監(jiān)督與保障等職能。

（2）實施機(jī)構(gòu)改革 在成都市率先將青白江區(qū)規(guī)劃管理局更名為青白江區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，成為全市首個城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局,行使全區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督管理職能。并撤銷原來5個鎮(zhèn)的規(guī)劃管理所，在城廂、清泉、祥福等鎮(zhèn)設(shè)立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理分局，將工作重點向農(nóng)村地區(qū)延伸。

（3）配備鄉(xiāng)村規(guī)劃師 通過面向全社會公開招募、征集等多種途徑，首批在城廂、清泉、祥福、姚渡4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了4名鄉(xiāng)村規(guī)劃師，專門負(fù)責(zé)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)事項決策研究，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)對投資性項目進(jìn)行規(guī)劃把關(guān)，對項目實施情況提出意見和改進(jìn)等工作。

2.高標(biāo)準(zhǔn)編制完善村莊規(guī)劃 村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點環(huán)節(jié)。青白江區(qū)在村莊規(guī)劃的編制上大膽引入田園城市的全新理念，全面銜接既有規(guī)劃，最終形成了“一村一品”的錯位發(fā)展格局。

（1）引入田園城市規(guī)劃理念 在編制村莊規(guī)劃時，運用田野工作方法體系，引入田園城市規(guī)劃理念，與當(dāng)?shù)卮迕瘛⑵髽I(yè)業(yè)主等直接交流，獲取第一手研究資料，共同編制規(guī)劃方案，并參與規(guī)劃成果付諸實施的全過程。

（2）銜接各類規(guī)劃 在編制村莊規(guī)劃的過程中，積極做好與土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的對接，并結(jié)合社會、經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施等要素，打破行政村區(qū)劃歸并整合幾個村的資源實施規(guī)劃編制。

（3）實行錯位發(fā)展 在特色定位上，按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜居則居、宜游則游”的思路，規(guī)劃建設(shè)各類村莊，做到村村有特色，不搞一刀切。如十五里村規(guī)劃，整體形成“一核、一帶、四區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間布局，即以三岔湖為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展集核，沿毗河打造毗河休閑旅游帶，沿唐巴公路北側(cè)形成生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光區(qū)和特種養(yǎng)殖區(qū)，南側(cè)形成經(jīng)濟(jì)果林種植區(qū)和三岔湖農(nóng)家旅游休閑區(qū)；蘆稿村規(guī)劃，充分利用生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖基地、桃花山及生態(tài)農(nóng)業(yè)體驗園發(fā)展周末鄉(xiāng)村旅游業(yè)，并以城太路沿線為依托，在沿線形成旅游觀光帶，打造“天府怡都走廊”。

3.抓好村莊規(guī)劃的典型示范 做好村莊規(guī)劃編制，需要先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)。青白江區(qū)通過積極試點、扶優(yōu)助強(qiáng)、形成示范、以點帶面，迅速推動了村莊規(guī)劃編制在更高水平上展開。

（1）有針對性地選好示范村 每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1～2個區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實力等方面相對較好的村，作為村莊規(guī)劃編制的示范村（全區(qū)共16個），以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，通過招投標(biāo)方式引進(jìn)具備資質(zhì)的編制單位編制村莊規(guī)劃。

（2）抓好兩個重點鎮(zhèn)的規(guī)劃 針對城廂鎮(zhèn)、清泉鎮(zhèn)兩個市級重點鎮(zhèn)的村莊規(guī)劃，專門下發(fā)了相關(guān)文件，在政策傾斜、資金扶持、技術(shù)服務(wù)上給予保障。建立了重點鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)聯(lián)系匯報制度，在規(guī)劃的編制與實施過程中推行問題管理，做好動態(tài)管理，推動重點鎮(zhèn)有序、有效地加快建設(shè)。

（3）配套完善公共服務(wù)和社會管理設(shè)施 在對試點村進(jìn)行規(guī)劃編制中，根據(jù)不同類別村、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)條件，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、功能復(fù)合、設(shè)施共享”的原則，參照公共服務(wù)和社會管理“1+13”標(biāo)準(zhǔn)［《關(guān)于村（社區(qū)）及新居工程公共服務(wù)和社會管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見（試行）》（成統(tǒng)籌〔2008〕124號）］，配套建設(shè)便民服務(wù)室、衛(wèi)生（計生）服務(wù)站、社區(qū)綜合文化活動室、警務(wù)室等設(shè)施。

4.強(qiáng)化村莊規(guī)劃的管理監(jiān)督 無論村莊或城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理，都必須嚴(yán)格遵循規(guī)劃管理制度。對此，青白江區(qū)明確村莊規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，加強(qiáng)對規(guī)劃編制、規(guī)劃審批和規(guī)劃實施工作的現(xiàn)場指導(dǎo)，進(jìn)一步增強(qiáng)了規(guī)劃的剛性作用。

（1）開展村莊規(guī)劃包片制度 抽調(diào)專業(yè)規(guī)劃人員20余人，分片區(qū)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的規(guī)劃工作，通過列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和規(guī)劃管理分局的相關(guān)會議、查閱審批資料、踏勘建設(shè)項目施工現(xiàn)場等方式開展工作。

（2）實行村莊規(guī)劃公開制度 積極引導(dǎo)群眾參與規(guī)劃編制、審批、實施和調(diào)整的全過程。在規(guī)劃編制前，規(guī)劃編制人員在進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查、取得相關(guān)基礎(chǔ)資料后，采取座談、走訪等多種方式，征求村民的意見；在規(guī)劃編制過程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃要進(jìn)行多方案比較并向村民公示，在村民的監(jiān)督之下進(jìn)行；在規(guī)劃編制完成后，必須經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意后，方可由相關(guān)部門審批。

（3）嚴(yán)格村莊規(guī)劃審批制度 嚴(yán)格遵循村莊規(guī)劃審批程序，執(zhí)行集體決策逐級審批制度，并實施全過程監(jiān)督，重點從村莊發(fā)展過程中存在的主要問題、發(fā)展目標(biāo)的確定、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及建設(shè)規(guī)劃布局等5方面著手，加強(qiáng)與建設(shè)單位溝通，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，確保規(guī)劃成果真正服務(wù)于村莊建設(shè)。

三、幾點啟示

1.堅持民主是編制村莊規(guī)劃的重要前提 村莊規(guī)劃的編制與老百姓特別是廣大村民的切身利益息息相關(guān)，必須充分發(fā)揮群眾主體作用，嚴(yán)格維護(hù)群眾合法權(quán)益，提高群眾知曉度、參與度和滿意度。青白江區(qū)在鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和實施過程中，全面推行公示制度，變“辦公室規(guī)劃”為“陽光規(guī)劃”，變“代民做主”為“群眾自主”。在規(guī)劃編制的前、中、后期等各個階段，廣泛征求村民的不同意見，將民主化貫穿始終，鄉(xiāng)村規(guī)劃才真正兌現(xiàn)了“充分尊重群眾意見、深入做好群眾工作”這一根本原則，共創(chuàng)共享的規(guī)劃氛圍才得以進(jìn)一步形成。

2.突出特色是編制村莊規(guī)劃的關(guān)鍵所在 村莊的地域風(fēng)貌、自然條件、地理環(huán)境，是形成村莊的基礎(chǔ)，也是構(gòu)成村莊特色的基本因素。青白江區(qū)在實施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中，在因地制宜的基礎(chǔ)上大膽突破千篇一律、萬村一面的傳統(tǒng)規(guī)劃模式，注重發(fā)揮“民族文化、地域文化和鄉(xiāng)村文化”三大特色優(yōu)勢，充分把握鄉(xiāng)土、生態(tài)、人文、產(chǎn)業(yè)四大特點，平壩、丘陵、低山3個不同區(qū)域內(nèi)村莊的建筑風(fēng)格都獨具一格、各有特色，才形成了全區(qū)120個村（社區(qū)）“一村一品”的鄉(xiāng)村風(fēng)貌格局，區(qū)域錯位發(fā)展才得以實現(xiàn)。

3.集約用地是編制村莊規(guī)劃的重要內(nèi)容 編制村莊規(guī)劃時，應(yīng)使農(nóng)村村莊、村民住宅和公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃布局盡可能的相對集中，通過對田、水、路、林、村的綜合治理，集中連片進(jìn)行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民集中居住。青白江區(qū)在編制村莊規(guī)劃時嚴(yán)格遵循節(jié)約用地的原則，在充分尊重土地利用總體規(guī)劃的前提下，編制實施村莊規(guī)劃，不僅改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，減少基礎(chǔ)設(shè)施投資的額度和布局的難度，而且進(jìn)一步提高了建設(shè)用地效率。

4.可持續(xù)發(fā)展是編制村莊規(guī)劃的根本要求 人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)今社會發(fā)展的趨勢，也對鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制提出了超前性、可操作性和城鎮(zhèn)化這3項具體要求。青白江區(qū)在編制村莊規(guī)劃時，綜合考慮了農(nóng)村的實際情況和當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)布局發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃農(nóng)村人口、資源和環(huán)境，安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局及園林綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和布局等，通過村莊規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化帶動村莊規(guī)劃，最終人與自然的和諧統(tǒng)一才得以實現(xiàn)。

（通聯(lián)：中共成都市青白江區(qū)委辦公室 610300）