□劉保軍 王艷秋
村民自治制度與農(nóng)村政治文化互動(dòng)困境及對(duì)策分析
□劉保軍 王艷秋
村民自治是我國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的政策基礎(chǔ),農(nóng)村政治文化是影響村民自治實(shí)施效果的文化要因。培育和發(fā)展先進(jìn)的農(nóng)村政治文化是實(shí)現(xiàn)村民自治良序發(fā)展的重要一環(huán),有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理的規(guī)范化、制度化,是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理工作的應(yīng)然途徑。當(dāng)前,村民的傳統(tǒng)認(rèn)知、身份定位,以及村民自治制度實(shí)施中的諸多現(xiàn)實(shí)障礙,阻礙了民主政治文化在農(nóng)村的成長(zhǎng)。鑒于此,必須從多方面采取措施,推動(dòng)農(nóng)村政治文化的發(fā)展,促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。
村民自治;政治文化;困境;對(duì)策
自阿爾蒙德提出“政治文化”概念以來(lái),政治文化業(yè)已成為研究政治問(wèn)題的重要理論工具,而特定的政治文化“在某種意義上是保持民主政體有效運(yùn)行的一般動(dòng)力來(lái)源”[1]。改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展成果顯著,但基于巨大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化差別現(xiàn)實(shí),不同區(qū)域的農(nóng)村政治民主問(wèn)題逐步顯現(xiàn),集中表現(xiàn)為自治型、參與型政治文化的缺失,村民自治制度缺乏賴以生存的政治文化土壤。鑒于此,構(gòu)建一種良序運(yùn)轉(zhuǎn)的政治文化以促進(jìn)農(nóng)村政治生態(tài)的健康發(fā)展,對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)、村民自治制度實(shí)施、完善村民利益表達(dá)、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理有著重要意義,也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村背景下政府、社會(huì)、學(xué)界必須關(guān)注的問(wèn)題。
農(nóng)民的身份認(rèn)同和政治角色認(rèn)同是影響其參與農(nóng)村民主政治的重要因素,影響村民的政治態(tài)度,村民認(rèn)可臣民、公民等自我身份定位,將影響其后期政治行為,而公民化的身份認(rèn)同和政治角色認(rèn)同是保障村民自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要政治文化。
公民身份認(rèn)同是政治性身份認(rèn)同的類型之一,體現(xiàn)為政治活動(dòng)參與主體的“主人”政治角色,是一種在政治領(lǐng)域被期待的行為模式、義務(wù)和權(quán)利。改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家有關(guān)農(nóng)村政治發(fā)展的政策大多圍繞推行村民自治、建設(shè)農(nóng)村自治組織展開(kāi),村民被期待的行為模式是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下、按照社會(huì)主義政治制度要求并認(rèn)可村民個(gè)體的公民身份,以“主人”的角色,行使自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán),實(shí)現(xiàn)村民自治,完成村莊利益自我分配、維護(hù)村民的合法政治權(quán)益。農(nóng)民的這種被期待的公民身份和政治角色體現(xiàn)為社會(huì)主義政治認(rèn)知、政治情感、黨派信仰,村民自治的公民責(zé)任感和公民能力。
中國(guó)特色社會(huì)主義理論是我國(guó)政治、社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)理論,也是我國(guó)農(nóng)村路線的鮮明旗幟和政治主張。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的工農(nóng)革命、社會(huì)主義建設(shè)、改革開(kāi)放,將農(nóng)村由佃農(nóng)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?zé)任制,歷史彌長(zhǎng)。目前農(nóng)村發(fā)展的巨大成就驗(yàn)證了黨的領(lǐng)導(dǎo)及社會(huì)主義政治制度在農(nóng)村的正確性和適用性,因此村民自治政治文化的應(yīng)有要義理應(yīng)包括村民對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義制度的高度認(rèn)知、深厚情感和信仰。
村民的公民責(zé)任感表現(xiàn)為村民參與農(nóng)村管理的責(zé)任感和使命感,區(qū)別于臣民、子民的身份定位和心理認(rèn)知,并抵制原子化村民形態(tài)的形成,是現(xiàn)代政治文明的重要特征。村民的公民能力體現(xiàn)為村民對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的控制程度,這種控制受到普通公民和農(nóng)村精英所接受的規(guī)范的普遍支持并被國(guó)家制度、規(guī)范明確界定和保障。村民自治能力體現(xiàn)為單個(gè)村民有效參與的機(jī)會(huì),農(nóng)村自治政治文化的實(shí)現(xiàn)要求村民形成支持自治的一系列信仰、態(tài)度、規(guī)范、觀念,并培育農(nóng)民參與農(nóng)村事務(wù)管理的自覺(jué)性、責(zé)任感和使命感。
自治 (self-government)指?jìng)€(gè)人或集體管理其自身事務(wù),并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。[2]村民自治是我國(guó)政府在農(nóng)村管理方面的一個(gè)偉大創(chuàng)舉,始見(jiàn)于 1982年我國(guó)修訂頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第 111條“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。1994年民政部下發(fā)的《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要 (試行)》中提出“必須抓住村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié),提高村民自治水平”?!八膫€(gè)民主”的要求在 1998年頒布、2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中得到法律確認(rèn)與強(qiáng)化。
雖然村民自治沒(méi)有權(quán)威性的定義,我們可以從國(guó)家頒布的法律及自治理論中概括出村民自治的內(nèi)涵,即村民自治是經(jīng)法律予以確認(rèn)的,在憲法、法律規(guī)范下,村民實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自我管理行為,是一種自治權(quán)利。村民自治存在兩種形態(tài):一是村民直接參與行使自治權(quán)利;二是村民將部分權(quán)利讓渡給經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)行使,并予以監(jiān)督。村民的自治行為概括為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
村民自治制度是作為公民的村民行使憲政權(quán)利,自主參與農(nóng)村事務(wù)管理,維護(hù)自有利益的制度保障,從 1980年開(kāi)始,經(jīng)歷了萌芽、探索、示范、形成到逐步完善的過(guò)程?!吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》確定了村民自治的制度載體、選舉規(guī)范等,這種制度變遷很大程度上不是脫胎于農(nóng)村政治發(fā)展的自然孕育,而是由政府命令和法律引入和實(shí)行,是一種強(qiáng)制性制度變遷。另一方面,宗法家族殘留、鄉(xiāng)村游離者(農(nóng)民工)、農(nóng)村階層分化及固有的臣民觀念,致使村民自治難以按照初始的制度設(shè)計(jì)運(yùn)轉(zhuǎn),這從各種村霸、賄選等不良事件可以發(fā)現(xiàn),另外相關(guān)部門開(kāi)展的類似“村民自治示范活動(dòng)”得以側(cè)面證實(shí),村民自治制度被賦予了示范性意義,而非作為一種政治運(yùn)行常態(tài)。從運(yùn)行困境到制度宣傳,村民自治制度很大程度上被形式化,沒(méi)有文化土壤的制度運(yùn)轉(zhuǎn)往往成為紙面的框架。
政治制度是價(jià)值權(quán)威性分配的規(guī)則體系,而政治文化作為政治制度運(yùn)轉(zhuǎn)的基本社會(huì)價(jià)值理念,兩者存在密切的互動(dòng)關(guān)系。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中孕育幾千年的中國(guó)傳統(tǒng)政治文化,并不會(huì)因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的突破性變革而立刻消失,相反會(huì)以各種形式掙扎以求生存。村民自治制度自設(shè)計(jì)之初,作為一種制度構(gòu)建,并為國(guó)家法律所規(guī)范。由鄉(xiāng)紳、村保等傳統(tǒng)鄉(xiāng)村統(tǒng)治模式向村民自治模式轉(zhuǎn)變必然要實(shí)現(xiàn)政治文化的轉(zhuǎn)換,在社會(huì)主義村民自治政治文化下才能不斷促使村民自治制度走向完善;而作為制度構(gòu)建的村民自治也應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治文化的轉(zhuǎn)型。目前農(nóng)村政治文化與村民自治存在多重互動(dòng)障礙:
首先,村民對(duì)村民自治存在認(rèn)知、關(guān)注、態(tài)度障礙。成熟的制度認(rèn)知應(yīng)包括對(duì)制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)轉(zhuǎn)、制度反饋等全面的了解與判斷。農(nóng)民對(duì)村民自治的認(rèn)知、關(guān)注更多停留在制度實(shí)施層面,而對(duì)制度設(shè)計(jì)本身關(guān)注度不高,這一判斷在有關(guān)調(diào)查中得到印證:僅 37.3%的人“非常了解”和“知道一些”《村民委員會(huì)組織法》;42.8%的人完全不知道村民自治;當(dāng)被問(wèn)及“你怎么認(rèn)識(shí)你在村民自治中的選舉權(quán)利和義務(wù)?”選擇“相應(yīng)上級(jí)號(hào)召型”的占 19.9%,“隨大流型”的占 47.1%,“主動(dòng)型”的占 16.9%,“為了某種物質(zhì)利益補(bǔ)貼參加的”占 2.4%,“為了怕打擊報(bào)復(fù)”的占 2.4%。[3]在相關(guān)調(diào)研中甚至出現(xiàn)了對(duì)制度設(shè)計(jì)的懷疑,80%的人認(rèn)為“哪能自己管理自己呢!沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)管,不亂套了嗎?”;14.5%的人認(rèn)為村民自治“這是村干部的事情,與我無(wú)關(guān)”。[4]有的學(xué)者將這種認(rèn)知障礙歸納為重等級(jí)輕平等、重群體輕個(gè)體、重權(quán)威人格輕大眾參與。[5]村民并不像制度設(shè)計(jì)的那樣了解村民自治的制度內(nèi)涵和制度目的,從而就不能主動(dòng)去珍惜、行使這一憲政權(quán)利。
其次,村民自治行為的異化阻礙了自治型政治文化的發(fā)展。原始制度設(shè)計(jì)中,村民自治的行為應(yīng)至少包括“四個(gè)民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。一方面,農(nóng)民民主政治發(fā)展過(guò)于強(qiáng)調(diào)民主選舉的地位,而忽略了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的重要意義。另一方面,村民并沒(méi)有如制度設(shè)計(jì)完全行使了自己的選舉、決策、管理、監(jiān)督權(quán)利。實(shí)際上,農(nóng)村仍然有“官本位“”家長(zhǎng)制”“一言堂”等官僚主義作風(fēng),宗族文化影響以及“臣民”“子民”定位,村民需求“優(yōu)先的不是要民主,而是要保障……他們不得不依靠別人,要有某種‘皇帝’來(lái)保護(hù)自己。”[6]現(xiàn)實(shí)利益博弈困局中,部分村民抑或放棄政治權(quán)利、抑或?qū)⑦x票作為利益交換的籌碼,卻沒(méi)有將其作為憲政權(quán)利來(lái)行使。在轉(zhuǎn)型期政治文化土壤中繁生的政治行為被異化,而這種異化又將農(nóng)村政治文化引向倒退,從而呈現(xiàn)“地域 -順從型文化、依附 -參與型文化和地域 -參與型文化這三種不同的混合文化”[7]。再一方面,作為鄉(xiāng)村游離者的農(nóng)民工的政治行為并沒(méi)有因其接受現(xiàn)代的政治文化而按預(yù)期發(fā)生。有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民由于流動(dòng)而獲得的這一切對(duì)每個(gè)流動(dòng)者的原籍、即其戶口所在的農(nóng)村在無(wú)形中產(chǎn)生了強(qiáng)大的思想拉動(dòng)和影響,傳統(tǒng)農(nóng)村政治文化的倫理基礎(chǔ)被削弱,社區(qū)基礎(chǔ)被改變,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)被瓦解。[8]然而,調(diào)查卻不支持這種論斷,有關(guān)農(nóng)民工的調(diào)查中,僅有23%的進(jìn)城農(nóng)民工能夠及時(shí)行使選舉權(quán),有56.7%的被調(diào)查者因各種原因放棄了自己的政治權(quán)利。[9]針對(duì)新生代農(nóng)民工,他們的政治權(quán)利流失更為嚴(yán)重,僅有 14.3%的被調(diào)查者表示每次都回去參加村委會(huì)選舉,行使自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán);高達(dá) 62.9%的新生代農(nóng)民工因各種原因放棄了自己的政治權(quán)利。①
再次,村民自治程序限制了文化變遷動(dòng)因形成,從而阻礙了政治文化變遷。程序正義被普遍視為“看得見(jiàn)的正義”,在具體政治行為中,正當(dāng)?shù)恼涡袨閼?yīng)以被看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。程序的進(jìn)行是一個(gè)角色重塑的過(guò)程,通過(guò)正當(dāng)化程序的洗禮,自治參與主體可以實(shí)現(xiàn)規(guī)范預(yù)期的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而完成程序?qū)W習(xí)、程序遵守、程序自覺(jué),并最終形成良序政治文化。村民自治程序?qū)φ挝幕冞w的阻礙體現(xiàn)在:第一,自治決策的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)范。村民自治存在的基礎(chǔ)是村集體內(nèi)的廣泛民主,以投票方式作為實(shí)現(xiàn)的基本決策方法,然而采用半數(shù)決策法、多數(shù)決策法,存在交易成本和外部性的顯著差異。村民自治規(guī)范里強(qiáng)調(diào)了“半數(shù)決策”的地位,而在熟人社會(huì)的農(nóng)村,投機(jī)者可以通過(guò)多種手段輕易超過(guò)半數(shù),容易泛化“半數(shù)論”的政治文化,不利于總體利益的實(shí)現(xiàn)。第二,村民自治要求實(shí)現(xiàn)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,都應(yīng)有明確的制度規(guī)范予以確定,并存在預(yù)防性的制度措施、監(jiān)督力量以保障其必然實(shí)施在現(xiàn)有村民自治以村莊內(nèi)監(jiān)督為主的情況下,制度效果存在判斷的內(nèi)外鴻溝:一方面由于信息不對(duì)稱;另一方面,外部力量缺乏制度規(guī)范、監(jiān)督動(dòng)力以獲得、行使權(quán)力來(lái)監(jiān)督村民自治,從而造成“鄉(xiāng)村王國(guó)”的出現(xiàn),導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)政治文化的發(fā)展缺乏外部引導(dǎo)和規(guī)范。
文化的變遷不能回避傳統(tǒng)文化的阻力,同時(shí)也必須放到本土文化語(yǔ)境中加以研究。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的現(xiàn)世語(yǔ)境中,探討農(nóng)村政治文化構(gòu)建路徑應(yīng)以村民自治作為制度基礎(chǔ),圍繞自治主體、自治行為、自治程序展開(kāi)。基于以上分析,筆者認(rèn)為和諧社會(huì)中的農(nóng)村政治文化構(gòu)建宜采取以下路徑:
第一,提高農(nóng)民素質(zhì),培育社會(huì)主義公民人格、意識(shí),倡導(dǎo)自治參與的政治文化。政治文化的培育離不開(kāi)“人”這一最基本的政治活動(dòng)參與主體,同時(shí),村民的文化素質(zhì)高低將直接決定其自身的定位和價(jià)值導(dǎo)向,并影響其政治行為。通過(guò)加大農(nóng)村文化教育,著重提升農(nóng)民的民主意識(shí)和法制意識(shí),只有實(shí)現(xiàn)了民族意識(shí)和法制意識(shí)的同步提高,才能破解目前農(nóng)民物質(zhì)水平與文化水平脫節(jié)的局面。通過(guò)媒介引導(dǎo)、群眾教育,積極培育農(nóng)民的社會(huì)主義新型人格,不斷提升農(nóng)民的社會(huì)主義公民意識(shí)。在宣傳國(guó)家富民、興民政策基礎(chǔ)上,積極向農(nóng)民全面介紹村民自治的制度內(nèi)涵及運(yùn)作程序,從而促使農(nóng)村形成自治參與的政治風(fēng)尚。
第二,搭建村民決策、管理、監(jiān)督平臺(tái),拓寬村民自治參與渠道,規(guī)范、引導(dǎo)并監(jiān)督村民自治行為。國(guó)家有關(guān)村民自治“四個(gè)民主”的規(guī)定恰當(dāng)概括了現(xiàn)階段農(nóng)村民主建設(shè)的發(fā)展目標(biāo),因此,村民自治的范圍應(yīng)實(shí)現(xiàn)“由一到四”的轉(zhuǎn)變,將目前的民主選舉為主向民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四維互動(dòng)的積極態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)變,有必要搭建村民參與村民事務(wù)決策、事務(wù)管理、事務(wù)監(jiān)督的有效平臺(tái),來(lái)拓寬村民自治參與的渠道。另外,縣鄉(xiāng)級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任,對(duì)村民的自治行為進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督,以防止不良風(fēng)氣的出現(xiàn);黨組織應(yīng)起到積極的先鋒模范帶頭作用,通過(guò)村民黨員的帶頭示范作用,提升黨對(duì)村莊事務(wù)的影響力,保證村民自治符合黨和國(guó)家有關(guān)的農(nóng)村政策要求。
第三,改進(jìn)村民自治程序,提升農(nóng)村政治文化變遷動(dòng)力。程序正當(dāng)化是民主政治的應(yīng)有要義,通過(guò)詳盡的村民自治程序規(guī)范,不僅可以為村民勾畫(huà)出村民自治的制度框架、制度過(guò)程、制度效果,還可以規(guī)范自治行為,避免內(nèi)部交易,增大自治行為的正外部性,降低自治行為的成本。明確村民自治的起始、進(jìn)行、結(jié)束、反饋條件,規(guī)范村民自治行為的觸發(fā)、進(jìn)行、結(jié)束要求。加大自治程序的宣傳力度,有了程序的制度,才能構(gòu)成良序自治行為的參照。通過(guò)對(duì)村民自治中民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的范圍、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范,來(lái)引導(dǎo)村民對(duì)自治行為的監(jiān)督,從而形成良序政治文化的動(dòng)因。
注釋:
①2010年 7—8月,共青團(tuán)山東省委、山東省社科聯(lián)、山東省民意調(diào)查中心委托山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院王佃利教授、樓蘇萍講師選取山東省濟(jì)南、青島、淄博、臨沂四地市開(kāi)展了新生代農(nóng)民工城市融入狀況調(diào)查。論文所引數(shù)據(jù)來(lái)源于此次調(diào)查。
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D638
A
1008-8091(2011)02-0025-04
2011-04-20
山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東 濟(jì)南,250100
劉保軍 (1987-),男,山東廣饒人,山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生,研究方向?yàn)楣舱?城市管理。
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