湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理研究

張耀峰，曾 霞，鄭昌紅

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 統(tǒng)計(jì)與應(yīng)用數(shù)學(xué)系，湖北 武漢 430205）

湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理研究

張耀峰，曾 霞，鄭昌紅

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 統(tǒng)計(jì)與應(yīng)用數(shù)學(xué)系，湖北 武漢 430205）

論述了大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的意義。結(jié)合湖北省大中型水庫移民后扶工作的實(shí)際情況，分析了湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的現(xiàn)狀與存在的問題，闡述了我省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理應(yīng)做的轉(zhuǎn)變，以期使之更具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性、操作性。

水庫移民；后扶；監(jiān)督管理

一、湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理體制概況

隨著我國水電事業(yè)的蓬勃發(fā)展，湖北省興建了以三峽水庫為代表的一大批大中型水庫，水庫移民規(guī)模龐大，是名副其實(shí)的移民大省。截至2008年底，湖北省現(xiàn)已核定到人的大中型水庫移民現(xiàn)狀人口為191.59萬人，其中：原遷移民78.29萬人，增長人口113.3萬人，分布在17個(gè)市、州的108個(gè)縣、市、區(qū)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)移民工作的領(lǐng)導(dǎo)與重視，2006年5月湖北省委、省政府決定，將原湖北省民政廳管理的省移民局升為省政府直屬正廳級(jí)事業(yè)單位，原由省水利廳、省發(fā)改委等部門承擔(dān)的中小型水庫87.7萬移民的管理工作職能交由省移民局統(tǒng)一管理。目前，湖北省移民局內(nèi)設(shè)辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)處、信訪處、移民一處、移民二處、移民三處、移民四處、移民五處、監(jiān)察處等8處1室，負(fù)責(zé)全省移民工作的開展與管理。其中，移民五處負(fù)責(zé)全省大中型水利水電工程移民后期扶持工作；負(fù)責(zé)編制大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃和庫區(qū)、安置區(qū)扶持資助項(xiàng)目年度計(jì)劃，并組織實(shí)施與監(jiān)督管理。全省大多數(shù)縣（市、區(qū)）級(jí)政府都設(shè)立了獨(dú)立的移民工作機(jī)構(gòu)，并設(shè)有專門的移民后扶管理科（股），負(fù)責(zé)各地的移民后扶工作的管理與監(jiān)督。

二、湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的意義

湖北省是移民大省，對(duì)移民后扶工作進(jìn)行監(jiān)督管理是我省大中型水庫移民管理體系的重要組成部分。它對(duì)于保證各項(xiàng)管理制度的實(shí)施，保證移民后扶工作的有序進(jìn)行，具有十分重要的意義。

（一）監(jiān)督管理是移民后扶工作的重要內(nèi)容

對(duì)后扶工作進(jìn)行監(jiān)督管理是我省移民后扶工作的重要內(nèi)容之一。通過監(jiān)督管理，可以保證政府制定的各項(xiàng)移民后扶政策得到貫徹落實(shí)；可以提高移民管理工作的效率和水平，有效地防范和及時(shí)糾正移民工作中的各種違規(guī)行為；可以促進(jìn)政府在移民管理工作中依法行政，維護(hù)社會(huì)公正，防止腐敗，保證政府行為的廉潔。[1]

（二）監(jiān)督管理是水庫移民后扶工作順利開展的重要手段

雖然各級(jí)政府已經(jīng)將監(jiān)督管理作為水庫移民后扶工作的一個(gè)重點(diǎn)，但是由于管理體制不健全、制度不規(guī)范、內(nèi)容不全面等原因，損害移民群眾利益、違反資金和項(xiàng)目管理規(guī)定的行為仍然存在。在新的歷史條件下，要確保移民政策法規(guī)的全面有效落實(shí)，確保移民后扶工作順利開展，迫切需要全面加強(qiáng)水庫移民后扶工作的監(jiān)督管理。[2]

（三）監(jiān)督管理是保障后扶項(xiàng)目質(zhì)量和資金安全的重要措施

移民后扶項(xiàng)目涉及到移民的生產(chǎn)、生活、培訓(xùn)等各方面，是移民安居樂業(yè)、長治久安的重要保障。通過對(duì)后扶項(xiàng)目全程的監(jiān)督管理，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效糾正項(xiàng)目建設(shè)中的徇私舞弊、偷工減料等現(xiàn)象，從而切實(shí)保證后扶項(xiàng)目質(zhì)量。湖北省大中型水庫移民人口眾多，后扶資金數(shù)額巨大，通過對(duì)后扶資金發(fā)放、使用的監(jiān)督管理，是做好移民后扶工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系后期扶持政策是否落到實(shí)處。另外，對(duì)移民后扶資金的監(jiān)督管理，能防范和及時(shí)糾正移民后扶資金使用中的挪用、貪污、浪費(fèi)等現(xiàn)象，切實(shí)保障移民后扶資金安全、有效地使用。

（四）監(jiān)督管理是維護(hù)移民地區(qū)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的重要保障

通過對(duì)移民后扶工作的監(jiān)督管理，能有效促進(jìn)黨政廉潔，減少干部工作作風(fēng)問題，提高后扶直補(bǔ)資金及時(shí)發(fā)放，提高后扶項(xiàng)目質(zhì)量，從而減少移民群眾集體上訪等突發(fā)事件的發(fā)生。維護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定是移民工作的重要方面。通過加強(qiáng)對(duì)移民后扶工作的監(jiān)督管理，能夠有效地加強(qiáng)移民與非移民群眾的團(tuán)結(jié)，維護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

三、湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的現(xiàn)狀與問題

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置方面

根據(jù) 《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號(hào)）（以下簡稱《意見》）第18條的規(guī)定，“省級(jí)人民政府也要整合現(xiàn)有移民工作力量，明確負(fù)責(zé)移民工作的管理機(jī)構(gòu)，明確職能，充實(shí)人員，工作經(jīng)費(fèi)要納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。”自2006年起，原由湖北省民政廳管理的省移民局升為省政府直屬正廳級(jí)事業(yè)單位，負(fù)責(zé)全省的移民工作。下屬的5個(gè)處分別負(fù)責(zé)全省各類水庫移民工作的管理與監(jiān)督。其中后扶工作的管理與監(jiān)督由移民五處負(fù)責(zé)。同時(shí)，根據(jù)《意見》中“各級(jí)人民政府要建立水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況的監(jiān)測評(píng)估機(jī)制”的規(guī)定，湖北省移民局委托湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院成立了“湖北省大中型水庫移民后期扶持政策監(jiān)測評(píng)估中心”，負(fù)責(zé)全省大中型水庫移民后扶工作的監(jiān)測與評(píng)估，為省政府、移民局提供決策支持。

雖然湖北省政府較早的響應(yīng)了《意見》的規(guī)定，成立了省政府直屬的移民管理機(jī)構(gòu)并建立了大中型水庫移民后扶監(jiān)測評(píng)估中心等機(jī)構(gòu)。但個(gè)別市（州）、縣級(jí)政府的建設(shè)步伐相對(duì)緩慢。如黃岡市在水利局下設(shè)移民辦、襄樊市在民政局下設(shè)移民局、孝感市的移民工作設(shè)在發(fā)展和改革局、咸寧市的移民辦與扶貧辦合署辦公。這種直屬辦公的機(jī)構(gòu)模式不利于做到分工明確，在政策制定與實(shí)施等方面環(huán)節(jié)過多，也不利于對(duì)后扶工作的監(jiān)督管理。

（二）政策文件方面

對(duì)大中型水庫移民后扶工作進(jìn)行監(jiān)督管理的政策依據(jù)是：《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國發(fā)[2006]471號(hào)）；《大中型水利水電工程移民規(guī)劃實(shí)施稽察暫行辦法》（移稽審[2008]17號(hào)）；《關(guān)于加強(qiáng)大中型水庫移民后期扶持資金管理的通知》(財(cái)企[2006]202號(hào))等等。根據(jù)這些文件，湖北省也相繼出臺(tái)了《湖北省大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法（試行）》（鄂政辦發(fā)[2007]118號(hào)）等涉及到水庫移民后扶工作監(jiān)督管理的文件。

但是，這些文件相對(duì)規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有因?yàn)殚_展監(jiān)督管理工作而細(xì)化的關(guān)于項(xiàng)目管理、資金管理等工作的標(biāo)準(zhǔn)。省以下的各級(jí)政府在根據(jù)這些文件和當(dāng)?shù)厍闆r制定了各類政策文件時(shí)，由于重視程度的不同以及工作人員素質(zhì)差異等原因，導(dǎo)致各地方政府制定的配套規(guī)定也有粗細(xì)優(yōu)劣之分。另外，由于推行了“縣級(jí)報(bào)賬制”，大多數(shù)縣級(jí)政府都制定了與資金和項(xiàng)目監(jiān)督管理有關(guān)的各類文件，但是有些市級(jí)政府卻還沒有關(guān)于水庫移民后扶資金、項(xiàng)目管理方面的配套政策出臺(tái)。最后，由于移民后扶監(jiān)督管理工作涉及到移民、財(cái)政、水利、檢察、審計(jì)等眾多部門，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。各部門間來往不多，溝通困難，出臺(tái)的政策文件時(shí)間不統(tǒng)一，責(zé)任不明確的現(xiàn)象仍然存在。

（三）政策執(zhí)行方面

目前，湖北省對(duì)原遷人口直補(bǔ)資金的發(fā)放嚴(yán)格采用“銀行一折通”的方式進(jìn)行，基本沒有少發(fā)、滯撥現(xiàn)象。在項(xiàng)目管理方面，各地后扶資金撥付均按照“四個(gè)相符”、“四級(jí)審簽”的要求進(jìn)行。“四個(gè)相符”：即后扶項(xiàng)目與年度計(jì)劃相符；項(xiàng)目實(shí)施與實(shí)際內(nèi)容相符；項(xiàng)目報(bào)賬與實(shí)際支出相符；開支票據(jù)與票證要求相符?！八募?jí)審簽”：即縣市政府分管領(lǐng)導(dǎo)審簽；縣市移民局主管領(lǐng)導(dǎo)審簽；鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)審簽；村委會(huì)及項(xiàng)目管理小組審簽。各地移民后期扶持項(xiàng)目資金實(shí)行逐級(jí)審核，在移民后扶項(xiàng)目資金核銷時(shí)，必須經(jīng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣民政局、移民局在“移民后扶項(xiàng)目資金核銷審簽單”上分別審核蓋章后，方可到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所報(bào)賬核銷，從而起到了監(jiān)督管理作用。房縣、公安縣、赤壁市、松滋市等縣（市，區(qū)）均設(shè)立了“移民資金專戶”，保證了移民資金的安全和有效使用。

總體來講，湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理工作已經(jīng)做到“有據(jù)可依”，在具體執(zhí)行過程中也已經(jīng)形成了一套監(jiān)督管理辦法，但是仍然存在著一些規(guī)定不夠具體，執(zhí)行過程要求不嚴(yán)格的現(xiàn)象。諸如項(xiàng)目變更手續(xù)不完備、財(cái)務(wù)單據(jù)不規(guī)范、未按要求進(jìn)行招投標(biāo)與驗(yàn)收等現(xiàn)象仍然存在。還有一些水庫移民后扶項(xiàng)目與其他部門項(xiàng)目設(shè)置存在重復(fù)和交叉的問題，一個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來自于幾個(gè)不同的部門，這不僅造成了部門職責(zé)不明，項(xiàng)目資金效益不高，也給監(jiān)督管理帶來了不便。目前，全省絕大多數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬制到縣級(jí)報(bào)賬制的轉(zhuǎn)變，但是有些縣（市，區(qū)）實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制較晚，檔案材料不健全甚至丟失，導(dǎo)致無法審查，不利于監(jiān)督管理。另外，移民民主參與項(xiàng)目管理的做法在某些地方還未落到實(shí)處，缺少了群眾的監(jiān)督管理作用。

四、改進(jìn)湖北省大中心水庫移民后扶監(jiān)督管理的方法與措施

（一）健全全省移民管理機(jī)構(gòu)

雖然《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號(hào)）第18條的規(guī)定，“省以下各級(jí)人民政府可結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜地明確負(fù)責(zé)移民工作的機(jī)構(gòu)。”但是鑒于湖北省是全國水庫移民大省，所以建議各級(jí)政府都應(yīng)該設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的移民管理機(jī)構(gòu)，專職從事水庫移民管理工作。各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)要重視對(duì)資金和項(xiàng)目這兩個(gè)核心內(nèi)容的監(jiān)督管理。另外，可以參考《大中型水利水電工程移民規(guī)劃實(shí)施稽察暫行辦法》（移稽審[2008]17），組織成立“湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)全省水庫移民后扶工作的監(jiān)督管理。

（二）健全、細(xì)化各級(jí)政府配套政策

沒有出臺(tái)配套政策的各級(jí)政府，要以《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號(hào)）等已有政策文件為指導(dǎo)，結(jié)合地方實(shí)際情況，盡快健全各級(jí)政府配套政策，為后扶監(jiān)督管理提供政策依據(jù)。已經(jīng)出臺(tái)配套政策的各級(jí)政府，應(yīng)根據(jù)近些年移民后扶監(jiān)督管理工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化政策，讓監(jiān)督管理更具有可操作性。對(duì)在監(jiān)督管理實(shí)施過程中需要各部門之間協(xié)調(diào)配合的方面，政策文件應(yīng)具體劃分權(quán)利和責(zé)任，做到分工明確，以避免互相推諉、缺少溝通、不支持不配合等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）建立內(nèi)、外雙重監(jiān)督管理機(jī)制

對(duì)大中型水庫移民后扶的監(jiān)督管理，除了要建立以計(jì)劃檢查、項(xiàng)目檢查、財(cái)務(wù)檢查為核心的經(jīng)常性與年度性相結(jié)合的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，還可以加強(qiáng)移民群眾對(duì)各級(jí)移民部門在資金管理和項(xiàng)目管理方面的監(jiān)督。逐步建立內(nèi)、外雙重監(jiān)督管理機(jī)制。移民群眾對(duì)后扶工作的監(jiān)督管理可以通過各級(jí)政府財(cái)務(wù)、政務(wù)公開，項(xiàng)目招標(biāo)、驗(yàn)收公示，對(duì)移民后扶完工項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)識(shí)以及選舉移民代表參與項(xiàng)目招標(biāo)驗(yàn)收等方式進(jìn)行。另外，在接受群眾監(jiān)督的同時(shí)，要認(rèn)真對(duì)待移民來信來訪，同時(shí)接受社會(huì)輿論的監(jiān)督。

（四）建立移民后扶監(jiān)督管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)移民后扶工作的監(jiān)督管理，建議建立移民后扶監(jiān)督管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用來考評(píng)各級(jí)政府對(duì)后扶監(jiān)督管理的績效。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以從移民管理機(jī)構(gòu)健全程度、配套政策完整程度、資金發(fā)放與項(xiàng)目管理、群眾參與等方面考慮設(shè)置。通過對(duì)各級(jí)政府在移民后扶監(jiān)督管理工作上的考核，建立合理的激勵(lì)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保監(jiān)管工作順利進(jìn)行。

五、總結(jié)

湖北省地處我國中部，省內(nèi)水資源豐富，大中型水庫眾多。對(duì)水庫移民的后期扶持工作是一項(xiàng)長期而又復(fù)雜的任務(wù)。對(duì)大中型水庫移民后扶工作進(jìn)行監(jiān)督管理應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)際建立、健全各項(xiàng)監(jiān)督管理制度，促進(jìn)我省大中型水庫移民后扶工作的順利開展。

（注：本文系湖北省大中型水庫移民后期扶持政策監(jiān)測評(píng)估中心課題，課題編號(hào)：2010Y04）

[1]盧純.三峽移民管理概論[M].北京:中國三峽出版社,1999.

[2]張海軍.加強(qiáng)水庫移民工作監(jiān)督管理的思考[DB/OL].http://www.fjym.gov.cn/html/lilunyantao/2493.Html,2008-09-16.