湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理研究

張耀峰，曾 霞，鄭昌紅

（湖北經(jīng)濟學院 統(tǒng)計與應用數(shù)學系，湖北 武漢 430205）

湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理研究

張耀峰，曾 霞，鄭昌紅

（湖北經(jīng)濟學院 統(tǒng)計與應用數(shù)學系，湖北 武漢 430205）

論述了大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的意義。結合湖北省大中型水庫移民后扶工作的實際情況，分析了湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的現(xiàn)狀與存在的問題，闡述了我省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理應做的轉變，以期使之更具有較強的指導性、操作性。

水庫移民；后扶；監(jiān)督管理

一、湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理體制概況

隨著我國水電事業(yè)的蓬勃發(fā)展，湖北省興建了以三峽水庫為代表的一大批大中型水庫，水庫移民規(guī)模龐大，是名副其實的移民大省。截至2008年底，湖北省現(xiàn)已核定到人的大中型水庫移民現(xiàn)狀人口為191.59萬人，其中：原遷移民78.29萬人，增長人口113.3萬人，分布在17個市、州的108個縣、市、區(qū)。為了進一步加強對移民工作的領導與重視，2006年5月湖北省委、省政府決定，將原湖北省民政廳管理的省移民局升為省政府直屬正廳級事業(yè)單位，原由省水利廳、省發(fā)改委等部門承擔的中小型水庫87.7萬移民的管理工作職能交由省移民局統(tǒng)一管理。目前，湖北省移民局內設辦公室、計劃財務處、信訪處、移民一處、移民二處、移民三處、移民四處、移民五處、監(jiān)察處等8處1室，負責全省移民工作的開展與管理。其中，移民五處負責全省大中型水利水電工程移民后期扶持工作；負責編制大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃和庫區(qū)、安置區(qū)扶持資助項目年度計劃，并組織實施與監(jiān)督管理。全省大多數(shù)縣（市、區(qū)）級政府都設立了獨立的移民工作機構，并設有專門的移民后扶管理科（股），負責各地的移民后扶工作的管理與監(jiān)督。

二、湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的意義

湖北省是移民大省，對移民后扶工作進行監(jiān)督管理是我省大中型水庫移民管理體系的重要組成部分。它對于保證各項管理制度的實施，保證移民后扶工作的有序進行，具有十分重要的意義。

（一）監(jiān)督管理是移民后扶工作的重要內容

對后扶工作進行監(jiān)督管理是我省移民后扶工作的重要內容之一。通過監(jiān)督管理，可以保證政府制定的各項移民后扶政策得到貫徹落實；可以提高移民管理工作的效率和水平，有效地防范和及時糾正移民工作中的各種違規(guī)行為；可以促進政府在移民管理工作中依法行政，維護社會公正，防止腐敗，保證政府行為的廉潔。[1]

（二）監(jiān)督管理是水庫移民后扶工作順利開展的重要手段

雖然各級政府已經(jīng)將監(jiān)督管理作為水庫移民后扶工作的一個重點，但是由于管理體制不健全、制度不規(guī)范、內容不全面等原因，損害移民群眾利益、違反資金和項目管理規(guī)定的行為仍然存在。在新的歷史條件下，要確保移民政策法規(guī)的全面有效落實，確保移民后扶工作順利開展，迫切需要全面加強水庫移民后扶工作的監(jiān)督管理。[2]

（三）監(jiān)督管理是保障后扶項目質量和資金安全的重要措施

移民后扶項目涉及到移民的生產(chǎn)、生活、培訓等各方面，是移民安居樂業(yè)、長治久安的重要保障。通過對后扶項目全程的監(jiān)督管理，能夠及時發(fā)現(xiàn)和有效糾正項目建設中的徇私舞弊、偷工減料等現(xiàn)象，從而切實保證后扶項目質量。湖北省大中型水庫移民人口眾多，后扶資金數(shù)額巨大，通過對后扶資金發(fā)放、使用的監(jiān)督管理，是做好移民后扶工作的關鍵環(huán)節(jié)，關系后期扶持政策是否落到實處。另外，對移民后扶資金的監(jiān)督管理，能防范和及時糾正移民后扶資金使用中的挪用、貪污、浪費等現(xiàn)象，切實保障移民后扶資金安全、有效地使用。

（四）監(jiān)督管理是維護移民地區(qū)團結穩(wěn)定的重要保障

通過對移民后扶工作的監(jiān)督管理，能有效促進黨政廉潔，減少干部工作作風問題，提高后扶直補資金及時發(fā)放，提高后扶項目質量，從而減少移民群眾集體上訪等突發(fā)事件的發(fā)生。維護庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定是移民工作的重要方面。通過加強對移民后扶工作的監(jiān)督管理，能夠有效地加強移民與非移民群眾的團結，維護庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定。

三、湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理的現(xiàn)狀與問題

（一）機構設置方面

根據(jù) 《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）（以下簡稱《意見》）第18條的規(guī)定，“省級人民政府也要整合現(xiàn)有移民工作力量，明確負責移民工作的管理機構，明確職能，充實人員，工作經(jīng)費要納入同級財政預算?！弊?006年起，原由湖北省民政廳管理的省移民局升為省政府直屬正廳級事業(yè)單位，負責全省的移民工作。下屬的5個處分別負責全省各類水庫移民工作的管理與監(jiān)督。其中后扶工作的管理與監(jiān)督由移民五處負責。同時，根據(jù)《意見》中“各級人民政府要建立水庫移民后期扶持政策實施情況的監(jiān)測評估機制”的規(guī)定，湖北省移民局委托湖北經(jīng)濟學院成立了“湖北省大中型水庫移民后期扶持政策監(jiān)測評估中心”，負責全省大中型水庫移民后扶工作的監(jiān)測與評估，為省政府、移民局提供決策支持。

雖然湖北省政府較早的響應了《意見》的規(guī)定，成立了省政府直屬的移民管理機構并建立了大中型水庫移民后扶監(jiān)測評估中心等機構。但個別市（州）、縣級政府的建設步伐相對緩慢。如黃岡市在水利局下設移民辦、襄樊市在民政局下設移民局、孝感市的移民工作設在發(fā)展和改革局、咸寧市的移民辦與扶貧辦合署辦公。這種直屬辦公的機構模式不利于做到分工明確，在政策制定與實施等方面環(huán)節(jié)過多，也不利于對后扶工作的監(jiān)督管理。

（二）政策文件方面

對大中型水庫移民后扶工作進行監(jiān)督管理的政策依據(jù)是：《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國發(fā)[2006]471號）；《大中型水利水電工程移民規(guī)劃實施稽察暫行辦法》（移稽審[2008]17號）；《關于加強大中型水庫移民后期扶持資金管理的通知》(財企[2006]202號)等等。根據(jù)這些文件，湖北省也相繼出臺了《湖北省大中型水庫移民后期扶持項目管理辦法（試行）》（鄂政辦發(fā)[2007]118號）等涉及到水庫移民后扶工作監(jiān)督管理的文件。

但是，這些文件相對規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有因為開展監(jiān)督管理工作而細化的關于項目管理、資金管理等工作的標準。省以下的各級政府在根據(jù)這些文件和當?shù)厍闆r制定了各類政策文件時，由于重視程度的不同以及工作人員素質差異等原因，導致各地方政府制定的配套規(guī)定也有粗細優(yōu)劣之分。另外，由于推行了“縣級報賬制”，大多數(shù)縣級政府都制定了與資金和項目監(jiān)督管理有關的各類文件，但是有些市級政府卻還沒有關于水庫移民后扶資金、項目管理方面的配套政策出臺。最后，由于移民后扶監(jiān)督管理工作涉及到移民、財政、水利、檢察、審計等眾多部門，是一項復雜的系統(tǒng)工程。各部門間來往不多，溝通困難，出臺的政策文件時間不統(tǒng)一，責任不明確的現(xiàn)象仍然存在。

（三）政策執(zhí)行方面

目前，湖北省對原遷人口直補資金的發(fā)放嚴格采用“銀行一折通”的方式進行，基本沒有少發(fā)、滯撥現(xiàn)象。在項目管理方面，各地后扶資金撥付均按照“四個相符”、“四級審簽”的要求進行。“四個相符”：即后扶項目與年度計劃相符；項目實施與實際內容相符；項目報賬與實際支出相符；開支票據(jù)與票證要求相符?！八募墝徍灐保杭纯h市政府分管領導審簽；縣市移民局主管領導審簽；鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導審簽；村委會及項目管理小組審簽。各地移民后期扶持項目資金實行逐級審核，在移民后扶項目資金核銷時，必須經(jīng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣民政局、移民局在“移民后扶項目資金核銷審簽單”上分別審核蓋章后，方可到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所報賬核銷，從而起到了監(jiān)督管理作用。房縣、公安縣、赤壁市、松滋市等縣（市，區(qū)）均設立了“移民資金專戶”，保證了移民資金的安全和有效使用。

總體來講，湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理工作已經(jīng)做到“有據(jù)可依”，在具體執(zhí)行過程中也已經(jīng)形成了一套監(jiān)督管理辦法，但是仍然存在著一些規(guī)定不夠具體，執(zhí)行過程要求不嚴格的現(xiàn)象。諸如項目變更手續(xù)不完備、財務單據(jù)不規(guī)范、未按要求進行招投標與驗收等現(xiàn)象仍然存在。還有一些水庫移民后扶項目與其他部門項目設置存在重復和交叉的問題，一個項目的經(jīng)費來自于幾個不同的部門，這不僅造成了部門職責不明，項目資金效益不高，也給監(jiān)督管理帶來了不便。目前，全省絕大多數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制到縣級報賬制的轉變，但是有些縣（市，區(qū)）實行縣級報賬制較晚，檔案材料不健全甚至丟失，導致無法審查，不利于監(jiān)督管理。另外，移民民主參與項目管理的做法在某些地方還未落到實處，缺少了群眾的監(jiān)督管理作用。

四、改進湖北省大中心水庫移民后扶監(jiān)督管理的方法與措施

（一）健全全省移民管理機構

雖然《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）第18條的規(guī)定，“省以下各級人民政府可結合本地實際，因地制宜地明確負責移民工作的機構?！钡氰b于湖北省是全國水庫移民大省，所以建議各級政府都應該設立相對獨立的移民管理機構，專職從事水庫移民管理工作。各級移民管理機構要重視對資金和項目這兩個核心內容的監(jiān)督管理。另外，可以參考《大中型水利水電工程移民規(guī)劃實施稽察暫行辦法》（移稽審[2008]17），組織成立“湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)督管理委員會”，負責全省水庫移民后扶工作的監(jiān)督管理。

（二）健全、細化各級政府配套政策

沒有出臺配套政策的各級政府，要以《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）等已有政策文件為指導，結合地方實際情況，盡快健全各級政府配套政策，為后扶監(jiān)督管理提供政策依據(jù)。已經(jīng)出臺配套政策的各級政府，應根據(jù)近些年移民后扶監(jiān)督管理工作的實際經(jīng)驗，細化政策，讓監(jiān)督管理更具有可操作性。對在監(jiān)督管理實施過程中需要各部門之間協(xié)調配合的方面，政策文件應具體劃分權利和責任，做到分工明確，以避免互相推諉、缺少溝通、不支持不配合等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）建立內、外雙重監(jiān)督管理機制

對大中型水庫移民后扶的監(jiān)督管理，除了要建立以計劃檢查、項目檢查、財務檢查為核心的經(jīng)常性與年度性相結合的內部監(jiān)督管理機制，還可以加強移民群眾對各級移民部門在資金管理和項目管理方面的監(jiān)督。逐步建立內、外雙重監(jiān)督管理機制。移民群眾對后扶工作的監(jiān)督管理可以通過各級政府財務、政務公開，項目招標、驗收公示，對移民后扶完工項目進行標識以及選舉移民代表參與項目招標驗收等方式進行。另外，在接受群眾監(jiān)督的同時，要認真對待移民來信來訪，同時接受社會輿論的監(jiān)督。

（四）建立移民后扶監(jiān)督管理評價指標體系

為了進一步加強對移民后扶工作的監(jiān)督管理，建議建立移民后扶監(jiān)督管理評價指標體系，用來考評各級政府對后扶監(jiān)督管理的績效。評價指標體系可以從移民管理機構健全程度、配套政策完整程度、資金發(fā)放與項目管理、群眾參與等方面考慮設置。通過對各級政府在移民后扶監(jiān)督管理工作上的考核，建立合理的激勵機制，及時發(fā)現(xiàn)問題并總結經(jīng)驗，確保監(jiān)管工作順利進行。

五、總結

湖北省地處我國中部，省內水資源豐富，大中型水庫眾多。對水庫移民的后期扶持工作是一項長期而又復雜的任務。對大中型水庫移民后扶工作進行監(jiān)督管理應該結合地方實際建立、健全各項監(jiān)督管理制度，促進我省大中型水庫移民后扶工作的順利開展。

（注：本文系湖北省大中型水庫移民后期扶持政策監(jiān)測評估中心課題，課題編號：2010Y04）

[1]盧純.三峽移民管理概論[M].北京:中國三峽出版社,1999.

[2]張海軍.加強水庫移民工作監(jiān)督管理的思考[DB/OL].http://www.fjym.gov.cn/html/lilunyantao/2493.Html,2008-09-16.