完善湖北省大中型水庫移民后扶資金管理政策的思考

李 瑜

（湖北經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430205）

完善湖北省大中型水庫移民后扶資金管理政策的思考

李 瑜

（湖北經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430205）

大中型水庫移民后扶工作是一項艱巨的任務，其中財務的管理工作不僅是各縣市移民管理機構(gòu)各項工作的交織點，也是各種矛盾的匯聚點，責任重大。本文從管理現(xiàn)狀、管理存在的問題以及政策建議三個方面進行了探討。

大中型水庫；移民；后扶；資金；管理

大中型水庫移民后扶財務工作不僅是各縣市移民管理機構(gòu)各項工作的交織點，也是各種矛盾的匯聚點，任何涉及資金安全的問題最終都要反映在財務上；后期扶持項目管理中的諸多問題，最終都將在財務上體現(xiàn)。而后扶項目資金政策性強、數(shù)額大、分布廣、類別雜、易變動。這要求全省各級移民工作機構(gòu)負責人充分認識到做好財務管理和監(jiān)督工作，對于深入落實后期扶持政策的重要意義。為了保證移民后扶政策的認真兌現(xiàn)落實，必須加強對后扶資金使用的監(jiān)督與管理。

一、湖北省移民后扶資金使用管理現(xiàn)狀

（一）后扶資金基本上都實行了專戶專帳、專人負責

各縣市級移民后扶資金基本上實行了“專戶專帳，專人負責”，均能嚴格按照“收支兩條線”的原則，實行專人，專戶，專帳管理。省下?lián)艿暮笃诜龀仲Y金直接進入各縣市財政局設立的移民后期扶持基金專戶，各縣市移民局根據(jù)省財政廳、省移民局下達的資金使用計劃，向財政局提出用款申請，經(jīng)財政局審核，報政府批準后，通過國庫集中支付方式將資金直達個人專戶或項目建設單位。

（二）直補資金發(fā)放程序規(guī)范，金額足額，發(fā)放及時

經(jīng)過走訪調(diào)查和查看移民本人的直補資金銀行存折，從對各監(jiān)測點的直補資金發(fā)放情況的監(jiān)測結(jié)果來看，各縣市直補資金的發(fā)放總體上能做到了按程序足額發(fā)放。各縣市已經(jīng)將2006～2007年度、2008年度、2009年度的直補資金7次發(fā)放到移民個人，下?lián)軙r間也基本及時，直補資金撥入和撥出時間基本控制在1個月左右，每個原遷移民均分7次，每次300元，共計2100元收到現(xiàn)金。體現(xiàn)了湖北省原遷移民直補資金發(fā)放程序規(guī)范，金額足額，發(fā)放及時。

（三）逐步推動和完善了項目資金的縣級報賬制

從項目資金申報、審核、決策及流程來看，各地實現(xiàn)了由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制”到“縣級報賬制”的轉(zhuǎn)變。2007年以前，各地實行的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金使用管理較混亂。2008年以后，根據(jù)省聯(lián)合檢查組的整改意見，各縣市對后扶政策執(zhí)行情況進行了全面檢查、自查和整改。逐步推動和完善了項目資金的縣級報賬制。各縣市在省檢查組指出沒有實行縣級報賬制的問題后，高度重視，態(tài)度堅決，立即終止后扶資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政報賬，在縣市國庫集中收付中心對移民后扶資金實行專人專賬管理，實行了縣級報賬。

（四）后扶項目資金撥付與報賬實行逐級審核管理

各縣市移民后期扶持項目資金實行逐級審核 加強監(jiān)督管理。在移民后扶項目資金核銷時，必須經(jīng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣民政局、移民局在“移民后扶項目資金核銷審簽單”上分別審核蓋章后，方可到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所報賬核銷，從而起到了監(jiān)督管理作用。在報賬時，做到了審批手續(xù)完備，財務單據(jù)規(guī)范，工程招投標書、合同、預算決算、驗收報告等附件完整齊全。

（五）積極推行村級財務公開，接受群眾監(jiān)督

積極推行村級財務公開，對擬實施項目以村組為單位張榜公示，接受群眾監(jiān)督。嚴把報賬程序?qū)徍岁P(guān)。如松滋、公安、江陵、監(jiān)利對投資較大的項目均設立了醒目的移民項目工程標牌，接受群眾監(jiān)督。資金監(jiān)督機制的完善，有效地遏制了移民資金違規(guī)違紀事件的發(fā)生，確保了移民工程項目的質(zhì)量要求，實現(xiàn)了資金安全、質(zhì)量安全和干部安全。

二、移民后扶資金管理存在的問題

近年來，湖北省各縣市后期扶持的移民工作雖然取得了一些成效，但在落實后扶政策的過程中，還存在著很多突出的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）“專戶管理，縣級報賬”制度需要進一步落實

省政府辦公廳鄂政辦發(fā)[2007]118號和鄂財社發(fā)[2006]108號文件明確規(guī)定，移民后期扶持資金實行“專戶管理，縣級報賬”。檢查發(fā)現(xiàn)，各個縣（區(qū)）都表示要按照省局的要求即按照縣級保障制度去對項目資金進行管理，但是具體操作卻與縣級報賬制度有出入，沒有嚴格執(zhí)行縣級報賬制。如荊州區(qū)采取的是區(qū)財政將資金撥付到鎮(zhèn)財政專戶，再由鎮(zhèn)財政撥到村級專戶，然后由村與施工單位結(jié)賬，存在中間環(huán)節(jié)過多，多部門管理資金的問題，資金的流向不是很安全。

（二）直補資金普遍到賬延遲

直補資金每半年發(fā)放一次，每人300元，有的縣延遲發(fā)放半年，有的甚至將近一年。也有個別縣市出現(xiàn)撥入撥出時間相差較長，如當陽市和枝江市2008年上半年的直補資金撥入撥出時間相差近半年。不按時發(fā)放有三個原因：省級資金到達縣級財政本身就延遲；縣移民局由于自身原因拖延資金發(fā)放；縣財政已經(jīng)發(fā)放了，代發(fā)金融機構(gòu)拖延給移民上賬。而代發(fā)金融機構(gòu)在收到縣財政撥付款后不及時為移民上賬，及至移民前往金融機構(gòu)辦理取款的當天才上賬，也是不合規(guī)行為。

（三）直補資金發(fā)放方式存在問題

直補資金發(fā)放載體有的是存折，有的是卡，移民大多習慣用存折，移民覺得銀行卡不方便，不習慣，不放心，收費也較高 部分代發(fā)金融機構(gòu)未作通知即自行為移民辦理銀行卡 并扣繳年費10元。該現(xiàn)象非常普遍，移民大多反映不知情、不理解。部分代發(fā)金融機構(gòu)要求一定金額的留底資金（10元，100元不等），不允許移民支取。多人共用一個存折的現(xiàn)象仍然存在。如夫婦共用一個存折。移民后扶直補資金的存折未做到?？顚?，個別移民賬戶上出現(xiàn)糧食補助款、扶貧補助款等資金內(nèi)容。

（四）項目資金到賬嚴重滯后，扶持資金撥付不及時

項目從計劃到審批通常滯后半年到一年的時間，而項目資金的撥付則要等的更久；除此之外，由于財政部門和移民部門之間出于種種原因無法做到及時溝通，信息的傳遞受到阻礙，進一步導致項目資金到位的延遲。扶持資金撥付不及時。各地或多或少存在未按時發(fā)放原遷移民直補資金，不按工程進度撥付項目資金的情況，有的出現(xiàn)大量資金在財政或銀行帳上滯留的情況。

（五）票據(jù)使用不規(guī)范

原始票據(jù)是財務管理的基礎(chǔ)，原始票據(jù)不齊全、不規(guī)范是本次資金監(jiān)測中存在的一個主要問題。在移民后期扶持項目資金報賬核銷中，發(fā)現(xiàn)有些報銷單據(jù)不規(guī)范，存在用自制票據(jù)和普通收據(jù)報賬的問題。松滋市個別項目報賬時未用正規(guī)財務票據(jù)。建議應進一步強化財務報銷管理規(guī)定，明確項目資金各環(huán)節(jié)應具備的各種正規(guī)報銷票據(jù)類別，控制項目管理費用額度，杜絕白條。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級賬務應進一步規(guī)范、健全和完善

從抽查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和定點監(jiān)測村的檢查情況看，其賬目相對較混亂，特別是2006～2007年度的賬目，有個別村由于村民組織的更迭甚至根本沒有移民資金賬目，移民對此意見反映很大。加之不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村均采用將各種項目資金混合捆綁使用，一些村民對資金來源多少，使用多少，用途是什么不甚明了。從而產(chǎn)生對村干部，甚至移民政策的不信任。因此，建議各地移民局應會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促建立和完善村級賬務和各項檔案資料，明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村必須有移民資金使用公示欄，定期或不定期給移民一個資金明細報賬。

三、完善移民后扶資金管理的政策建議

根據(jù)目前湖北省后期扶持工作的進展情況和存在的問題，下一階段，建議要著重做好以下幾項工作：

（一）加強領(lǐng)導，夯實工作基礎(chǔ)

各縣市把管理大中型水庫移民后期扶持項目資金作為移民工作的重中之重，切實加強領(lǐng)導，嚴格落實責任。能否抓好項目實施過程中資金的管理與使用，關(guān)系到整個項目實施工作的成敗。一是健全組織機構(gòu)。成立各縣市大中型水庫移民資金管理工作領(lǐng)導小組和移民項目資金管理工作組；二是明確工作責任。真正在各縣市范圍內(nèi)形成了縣、鄉(xiāng)、村分級負責，一級抓一級的移民項目資金管理格局；三是大力加強移民系統(tǒng)組織機構(gòu)建設。各縣市移民局的人員經(jīng)費全部納入縣財政工資統(tǒng)發(fā)中心進行發(fā)放，并每年給予工作經(jīng)費，杜絕了移民機構(gòu)工作經(jīng)費擠占移民項目資金的現(xiàn)象。

（二）統(tǒng)籌兼顧，正確處理好幾個關(guān)系

一是要處理好資金安全與加快項目建設的關(guān)系。要求各縣市將在下一階段工作中加快項目實施進度。資金安全是加快工程建設的保障和基礎(chǔ)，加快項目建設步伐，決不能以犧牲資金安全為代價。加強資金監(jiān)管，保證資金安全，并不意味著放慢扶持項目建設速度，而是為了更好地確保項目建設。只要處理得當，“安全”可以在“加快”中得到強化，“加快”可以在“安全”中得到保證。

二是要處理財務監(jiān)督與資金安全的關(guān)系。財務監(jiān)管能及時、完整地反映資金流轉(zhuǎn)狀況，并通過調(diào)整、矯正資金運動中的不安全因素影響，實現(xiàn)經(jīng)濟活動的安全運行。要實現(xiàn)資金安全，必須充分發(fā)揮財務監(jiān)督的作用。但財務監(jiān)督的廣度和深度是有限的，資金安全不能僅僅依靠財務監(jiān)督，還要發(fā)揮項目管理、工程監(jiān)理，以及監(jiān)察審計等各個方面的監(jiān)督作用。只有經(jīng)過各方的共同努力，發(fā)揮綜合效應，才能確保資金安全。

三是要處理內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系。內(nèi)部監(jiān)督是自我防控，防患于未然，外部監(jiān)督是對內(nèi)部管理工作的檢驗，是提高管理水平的重要途徑。對內(nèi)外部的檢查監(jiān)督都要重視，只有內(nèi)外結(jié)合才能真正形成加強監(jiān)管的合力，才能有效保證扶持資金的安全?？傊?，確保移民項目扶持資金安全，是各級移民管理機構(gòu)、各項目責任主體必須確保的問題。各縣市在工作中要自始至終貫徹落實國家的方針政策，切實加強資金監(jiān)管，確保資金安全，決不能出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。

（三）建立了一系列移民資金項目管理的長效機制

各縣市要進一步建立了一系列移民資金項目管理的長效機制。一是資金分類管理制。后期扶持基金納入各縣市專戶管理，其他移民專項資金納入縣財政局會計核算中心管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民專項資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，實行專項調(diào)度，?？顚Ｓ茫欢琴Y金使用臺賬制。進一步建立《大中型水庫移民后期扶持項目資金支出明細表》、《大中型水庫移民后期扶持資金使用情況表》等資金使用臺賬，從而保證每筆后扶資金的撥付、使用均能在賬面上反映和體現(xiàn)；三是財務核算制。所有項目資金的支出憑證都必須有經(jīng)手人、證明人簽字，經(jīng)村民主理財小組審核后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，各縣市移民局和各縣市財政局共同審批后方可報賬。真正建立了集撥付、使用、核算于一體的大中型水庫移民后期扶持基金管理機制。

（四）做好縣級報帳制，落實資金管理責任

在當前情況下，要認真做好縣級報帳制的管理工作，在實踐中不斷探索和總結(jié)新的經(jīng)驗。重點開展對資金到位、工程價款結(jié)算、投資完成以及財經(jīng)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。要密切合作，根據(jù)職責劃分，各負其責，各司其職，注意加強上下之間、部門之間的信息交流和協(xié)調(diào)配合。

各縣市要以資金管理制度的落實為龍頭，在移民扶持資金管理中逐步建立和完善移民扶持資金管理責任制，明確資金使用責任，資金在哪一個環(huán)節(jié)出了問題，都要能分清責任，落實到人。因此要完善制度建設，狠抓制度落實，在移民資金的項目管理中要全面推行項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制，為全面加強項目質(zhì)量管理、資金管理提供保障。

（五）加強業(yè)務指導和培訓工作，認真開展監(jiān)督檢查

后期扶持項目的實施工作任務繁重，為此各級移民機構(gòu)要加強財務人員的力量配備，加大財務工作培訓力度，提高財務人員的責任意識和業(yè)務水平，嚴格按照《湖北省大中型水庫移民后期扶持基金使用管理暫行辦法》的通知鄂財社發(fā)[2006]108號的規(guī)定，加強對扶持項目實施工作的管理，定期對項目的實施進行監(jiān)督、檢查，確保資金安全、項目安全、干部安全，將后期扶持政策落到實處。

總之，后期移民扶持工作任務艱巨，財務管理責任重大。各縣市移民管理機構(gòu)要以對移民高度負責的精神，扎實學好用好后期扶持財務制度，推進扶持項目的規(guī)范高效管理，全面推動全省后期扶持政策實施工作，為庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻的力量。

（注：本文受湖北省大中型水庫移民后扶監(jiān)測評估中心項目資助）