論準(zhǔn)公益產(chǎn)品供給之市場(chǎng)維度

陽(yáng) 斌，何 理

（1．西華師范大學(xué) 政治學(xué)研究所，四川 南充 637009；2.川北醫(yī)學(xué)院 學(xué)生處，重慶 北碚 400700）

論準(zhǔn)公益產(chǎn)品供給之市場(chǎng)維度

陽(yáng) 斌1，何 理2

（1．西華師范大學(xué) 政治學(xué)研究所，四川 南充 637009；2.川北醫(yī)學(xué)院 學(xué)生處，重慶 北碚 400700）

準(zhǔn)公益產(chǎn)品是指那些處于私益產(chǎn)品與純公益產(chǎn)品之間的產(chǎn)品，它既具有私益產(chǎn)品的性質(zhì)，又具有公益產(chǎn)品的性質(zhì)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程具有明顯的自然壟斷的特征，這就決定了受利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)組織作用于此的空間就只能是那些能進(jìn)行技術(shù)排他的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中讓公共投資與私人投資找到契合的交叉點(diǎn),從而促進(jìn)公益產(chǎn)品供給的整體優(yōu)化。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品；市場(chǎng)組織；SWOT

一、領(lǐng)域與空間：準(zhǔn)公益產(chǎn)品之延伸分析

總體上講，準(zhǔn)公益產(chǎn)品是指那些處于私益產(chǎn)品與純公益產(chǎn)品之間的產(chǎn)品，它既具有私益產(chǎn)品的性質(zhì)，又具有公益產(chǎn)品的性質(zhì)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程具有明顯的自然壟斷的特征。在日常生活中，它通過(guò)大家耳熟能詳?shù)摹肮檬聵I(yè)”、“公共工程”、“公共設(shè)施”等來(lái)表述。其中，“公用事業(yè)”是指通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施向公眾和組織提供普遍必需品和服務(wù)的活動(dòng)和行業(yè)。從廣義來(lái)講,包括電力、電信、郵政、有線電視、燃?xì)?、供熱、供排水和污水處理、公共交通、垃圾回收及處理、環(huán)境衛(wèi)生、綠化等,大多與居民生活休戚相關(guān)，因而，社會(huì)大眾很多時(shí)候直接將其與準(zhǔn)公益產(chǎn)品等同理解。而“公共工程”又稱(chēng)公共項(xiàng)目,是為公眾提供有形公共產(chǎn)品的建設(shè)行為。公共工程以政府公共財(cái)政投資為主導(dǎo),既包括基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目,也包括一些競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目,主要有交通運(yùn)輸工程、水利水電工程、生態(tài)環(huán)保工程、科教文衛(wèi)工程、國(guó)防工程、公用事業(yè)工程等，它具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)外部性特征,不但能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而且具有扶貧、促進(jìn)就業(yè)的公益性質(zhì)。與老百姓聯(lián)系最為緊密的“公共設(shè)施”則是指公共組織為公益目的而專(zhuān)門(mén)設(shè)置并管理的人工營(yíng)造物,包括道路交通設(shè)施、公共停車(chē)場(chǎng)、消防設(shè)施、供排水設(shè)施、水利設(shè)施、公共文化設(shè)施（圖書(shū)館、博物館等）、廣場(chǎng)集市、公共健身休憩游樂(lè)設(shè)施、公園和園林綠化設(shè)施、電力設(shè)施、電信設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、郵政設(shè)施、供熱供氣設(shè)施、教育衛(wèi)生設(shè)施、防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施、福利設(shè)施等。公共設(shè)施由政府管理或監(jiān)督,但所有者和投資者包括政府部門(mén)、非政府組織、私人企業(yè)等。

二、困境與現(xiàn)實(shí)：準(zhǔn)公益產(chǎn)品缺失之原因分析

當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)是履行公共管理與公共服務(wù)的公共部門(mén)在實(shí)踐與理論等方面與社會(huì)大眾的期望值存在巨大的差距，公益產(chǎn)品供給極為滯后。即“社會(huì)公眾對(duì)公共部門(mén)給予了很高的期望，特別是在公益產(chǎn)品的供給方面希望能得到更多的實(shí)惠與好處，然而在實(shí)踐中，公共部門(mén)的表現(xiàn)往往不盡人意：他們自我服務(wù)、漠視公共需求、工作效率低下、缺乏創(chuàng)新、服務(wù)意識(shí)淡薄、態(tài)度傲慢……，這種理論與現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差和鴻溝，籠統(tǒng)地稱(chēng)之為公共悖論。作為政府部門(mén)，其主要是履行公共管理職能和提供公共服務(wù)的部門(mén)，公共部門(mén)的公共性主要體現(xiàn)在以下各個(gè)方面：公眾設(shè)立、公共擁有、從公共財(cái)政中獲取資源、以提供公共產(chǎn)品為職責(zé)、以公共服務(wù)而非營(yíng)利為目標(biāo)……不論從設(shè)立的初衷還是從理論上看，公共部門(mén)的公共性質(zhì)決定了它應(yīng)該具有最大的公眾親和性”。①所以，處于公共悖論中的政府必定是被社會(huì)大眾所唾棄的政府，在許多領(lǐng)域并不是像應(yīng)然的那樣有效，究其原因，公共選擇學(xué)派看來(lái)“政治家和官僚的個(gè)人利益是理解非市場(chǎng)過(guò)程的一個(gè)重要因素”。②“作為理性經(jīng)濟(jì)人的官僚追求預(yù)算的最大化、預(yù)算節(jié)余的最大化、個(gè)人效用最大化的動(dòng)機(jī)就成了理解公共悖論的鑰匙?！雹?/p>

因此，政府就應(yīng)該打破公益產(chǎn)品的壟斷供給，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府部門(mén)中來(lái)，在一些可以市場(chǎng)化的領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府作為一個(gè)安排者，而非具體的生產(chǎn)者，這樣才能有效地縮小公眾期望與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝，克服公共悖論，正如公共選擇學(xué)派所言，“沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供”，④擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。其實(shí)，以公共權(quán)力為依托的政府部門(mén)并非處于社會(huì)之上，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中政府也不再是執(zhí)行政治權(quán)力決定其政策的簡(jiǎn)單、直接的工具，而是一個(gè)作用巨大的社會(huì)角色，有其自己運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)則、自己的價(jià)值體系與制度邏輯。政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，構(gòu)成了公共管理的基本方面，我們發(fā)現(xiàn)人們?cè)诜治鲞@些關(guān)系時(shí)有一個(gè)很好的稱(chēng)謂——伙伴關(guān)系。所以，我國(guó)政府在尋求準(zhǔn)公益產(chǎn)品的最優(yōu)供給過(guò)程中，完全可以將市場(chǎng)組織納入到供給體系中去，形成政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。

三、排他與競(jìng)爭(zhēng)：準(zhǔn)公益產(chǎn)品市場(chǎng)化之技術(shù)分析

按道理講，只要具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品就應(yīng)該有政府的身影出現(xiàn)，但是政府公共支出資金有限，不可能對(duì)所有公共需求都回應(yīng)，特別是那些可以通過(guò)技術(shù)排他的公共產(chǎn)品，則可以通過(guò)“誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)”原則交給市場(chǎng)組織，讓它們?cè)趯?duì)正常利潤(rùn)的追逐中，實(shí)現(xiàn)這部分準(zhǔn)公益產(chǎn)品的優(yōu)化供給。查爾斯·沃爾夫早就指出，“其實(shí)市場(chǎng)與政府間的選擇并非是一個(gè)完善與不完善之間的選擇，而是在不完善的程度與類(lèi)型間、在缺陷的程度和類(lèi)型之間的選擇”，“對(duì)于市場(chǎng)與政府，我們并不是要在完善的市場(chǎng)與不完善的政府或者不完善的市場(chǎng)與完善的政府間進(jìn)行選擇，我們實(shí)際的選擇是在不完善的市場(chǎng)和不完善的政府間的某種妥協(xié)”。⑤市場(chǎng)組織作為資源配置的主體，其基本特征就在于實(shí)現(xiàn)私人利益，是追逐市場(chǎng)利潤(rùn)的，那么在利用市場(chǎng)組織供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品的過(guò)程中，是否有利可圖則是市場(chǎng)組織是否愿意供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品的關(guān)鍵，而要有利可圖，則必須對(duì)準(zhǔn)公益產(chǎn)品的使用者收費(fèi)，通過(guò)“誰(shuí)享用誰(shuí)付費(fèi)”來(lái)彌補(bǔ)生產(chǎn)成本進(jìn)而獲得利潤(rùn)，所以，能否排他是決定市場(chǎng)組織能否提供公益產(chǎn)品的關(guān)鍵。如果準(zhǔn)公益產(chǎn)品暫時(shí)不能由市場(chǎng)充分的生產(chǎn)，那只是因?yàn)楫?dāng)前的技術(shù)狀況難以排除未付費(fèi)者。排他性技術(shù)在決定一種物品或服務(wù)的公共性或私有性方面起著重大作用，技術(shù)水平往往決定物品消費(fèi)的公共性程度，也影響著公共益品是由市場(chǎng)機(jī)制解決還是由政府機(jī)制解決。

綜上所述，受利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)組織作用于公益產(chǎn)品供給的空間就只能是那些具有排他性特征或競(jìng)爭(zhēng)性特征的準(zhǔn)公益產(chǎn)品領(lǐng)域。具體在我國(guó)來(lái)說(shuō)就涉及到那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的每個(gè)人都需要消費(fèi)的但又要付費(fèi)才能享用的公共事業(yè)領(lǐng)域，“這類(lèi)設(shè)施既服務(wù)于社會(huì)公眾的共同消費(fèi),也服務(wù)于直接的個(gè)人消費(fèi),是共同消費(fèi)和個(gè)人消費(fèi)的有機(jī)結(jié)合體。這種鮮明的兩重性,直接決定了公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性、壟斷性、收費(fèi)性和競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn),從而決定了其投資應(yīng)是公共投資與私人投資的交叉點(diǎn)和接合部,是雙方都必須參與的?！雹抟虼耍@類(lèi)準(zhǔn)公益產(chǎn)品可以由私人部門(mén)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性投資。

四、戰(zhàn)略與思維：市場(chǎng)力量供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品之框架分析

首先是政府利用市場(chǎng)力量供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品之優(yōu)勢(shì)分析。由于隨著社會(huì)的發(fā)展，相應(yīng)地對(duì)公共服務(wù)的需求也不斷增長(zhǎng)，這就迫使政府部門(mén)必須加大公共支出的力度，但公共產(chǎn)品的供給增長(zhǎng)速度始終趕不上社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)速度，也就是說(shuō)公益產(chǎn)品供給始終處于滯后狀態(tài)，造成此種狀況一方面是由于公共支出的資金限制，另外就是政府部門(mén)把所有的事務(wù)都統(tǒng)攬起來(lái)，導(dǎo)致其在許多公共領(lǐng)域力不從心。而現(xiàn)在將市場(chǎng)力量納入到公益產(chǎn)品的供給體系中去，一方面可以利用市場(chǎng)組織的力量緩解公益產(chǎn)品建設(shè)所需資金的不足，可以更多地利用民間資金用于公共事務(wù)的建設(shè)。另一方面對(duì)政府自身來(lái)講，將一部分公共事務(wù)交由市場(chǎng)力量去解決，有利于政府部門(mén)從紛繁雜亂的工作事務(wù)中解脫出來(lái)，從而將更多的人力、精力、財(cái)力用于一些更宏觀的事務(wù)上來(lái)，這對(duì)于政府部門(mén)——裁判者非運(yùn)動(dòng)員來(lái)說(shuō)，無(wú)疑更有利于各項(xiàng)規(guī)則的制定、也更有利于公平環(huán)境的締造。同時(shí)，將私人部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)引入到政府部門(mén)中來(lái)，也有利于政府部門(mén)工作效率的提高。所以，政府部門(mén)利用市場(chǎng)力量充當(dāng)準(zhǔn)公益產(chǎn)品的供給主體是有許多優(yōu)勢(shì)的。

其次是政府利用市場(chǎng)力量供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品之劣勢(shì)分析。眾所周知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是平等主體之間所進(jìn)行的等價(jià)交換，交易商品的價(jià)格與價(jià)值在總體上是趨于一致的，這對(duì)于商品生產(chǎn)者和購(gòu)買(mǎi)者來(lái)說(shuō)，容易掌握商品的基本信息，容易做出買(mǎi)與不買(mǎi)或賣(mài)與不賣(mài)的選擇，但是對(duì)于公益產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，就遠(yuǎn)沒(méi)有這么簡(jiǎn)單了，因?yàn)榻^大部分公益產(chǎn)品在多大程度上滿足了社會(huì)大眾的公共需求，很難估算，而且公益產(chǎn)品也很難準(zhǔn)確地推測(cè)預(yù)算出成本與收益來(lái)，它受到很多不確定因素的制約，由于收益的難以估算，導(dǎo)致將某項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品交由市場(chǎng)力量供給時(shí)，在政府部門(mén)與私人部門(mén)之間談判就具有很大的隱蔽性，容易導(dǎo)致一些深層次的更隱蔽性的腐敗問(wèn)題。同時(shí)由于政府部門(mén)不是一個(gè)生產(chǎn)實(shí)體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中只是裁判員，并不是與其他主體真正的處于平等地位，導(dǎo)致政府部門(mén)與私人部門(mén)在就某項(xiàng)準(zhǔn)公益產(chǎn)品供給合同中所出現(xiàn)的問(wèn)題的解決方式頗具爭(zhēng)議。所以，在利用市場(chǎng)力量生產(chǎn)準(zhǔn)公益產(chǎn)品時(shí)，政府部門(mén)又有一定的劣勢(shì)，關(guān)鍵是要認(rèn)清這些劣勢(shì)，并在實(shí)際中加以克服。

再次是政府利用市場(chǎng)力量生產(chǎn)準(zhǔn)公益產(chǎn)品的機(jī)會(huì)分析。政府部門(mén)利用市場(chǎng)力量承擔(dān)公共角色，本來(lái)是在20世紀(jì)70、80年代的嘗試，到現(xiàn)在經(jīng)歷了20余年的發(fā)展，其重要角色越來(lái)越突出，它不斷豐富了政府理論，把政府與市場(chǎng)的關(guān)系看得更加清晰。特別是將私人部門(mén)的一些方法運(yùn)用于公益產(chǎn)品的市場(chǎng)中，對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，這本身就是一次學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)、創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，如果私人部門(mén)的理論能夠成功的移植到政府部門(mén)的話，這對(duì)于政府執(zhí)政理念的更新大有裨益，進(jìn)而會(huì)更進(jìn)一步影響到政府部門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的配備等重大問(wèn)題，這些對(duì)于一個(gè)政府的存在和發(fā)展來(lái)說(shuō)，都將是新的一頁(yè)?，F(xiàn)在最為關(guān)鍵的是要看到，利用私人部門(mén)力量生產(chǎn)準(zhǔn)公益產(chǎn)品，對(duì)政府部門(mén)職能的調(diào)整和自身的發(fā)展來(lái)講，都是一次絕佳的機(jī)會(huì)，如果將私人部門(mén)的理念成功地嫁接至公共部門(mén)的話，將會(huì)為政府改革注入新的理論血液，將會(huì)為改革指明新的方向，反之則可以不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋找其他的道路。所以，利用市場(chǎng)力量供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品對(duì)于政府部門(mén)的發(fā)展來(lái)說(shuō)是一次機(jī)會(huì)，關(guān)鍵是看政府部門(mén)如何把握這個(gè)機(jī)會(huì)。

最后，需要對(duì)政府部門(mén)利用市場(chǎng)力量生產(chǎn)準(zhǔn)公益產(chǎn)品過(guò)程進(jìn)行威脅規(guī)避分析。由于市場(chǎng)組織的天生逐利性，在進(jìn)行準(zhǔn)公益產(chǎn)品生產(chǎn)時(shí)也不例外，將會(huì)嚴(yán)格的按照“誰(shuí)消費(fèi)，誰(shuí)付費(fèi)”原則，這樣就有可能將一部分既需公益產(chǎn)品但又無(wú)力付費(fèi)的人排除在外，可能出現(xiàn)顯失公正的情形，特別是在教育產(chǎn)業(yè)化的呼聲中，允許教育自主收費(fèi)，無(wú)論是公辦的還是私立學(xué)校，高昂的學(xué)費(fèi)導(dǎo)致一些貧苦的學(xué)生上不了大學(xué)，允許教育自主收費(fèi)好像成了地方政府教育主管部門(mén)開(kāi)拓財(cái)源、放棄責(zé)任的游戲，公眾普遍平等的受教育權(quán)丟失了。同時(shí)，政府部門(mén)為了減輕包袱，還直接將一些國(guó)有企業(yè)無(wú)償贈(zèng)與給私人部門(mén)，這雖然可以使政府獲得財(cái)政危機(jī)的暫時(shí)解脫，但它可能直接導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，這實(shí)際也是公共利益的變相損失。這些決策的做出，可能與某些領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)于簡(jiǎn)單的行政思維有關(guān)，他們可能考慮得更多的是，如何將部分準(zhǔn)公益產(chǎn)品的生產(chǎn)拋向市場(chǎng)，從而減少政府機(jī)構(gòu)的編制、便于完成上級(jí)政府下達(dá)的精簡(jiǎn)指標(biāo)，卻很少考慮作為公共部門(mén)的公共責(zé)任問(wèn)題。如果責(zé)任機(jī)制含混不清，或者很容易受回避，那些潛在的問(wèn)題必將形成對(duì)整個(gè)管理主義模式的挑戰(zhàn)。也就是說(shuō)，政府部門(mén)在利用市場(chǎng)力量供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品時(shí)，如將公共責(zé)任也出讓了的話，那就有可能面臨政府合法性的危機(jī)，從而使政府管理面臨一系列的挑戰(zhàn)。所以，政府部門(mén)在利用市場(chǎng)組織的力量供給準(zhǔn)公益產(chǎn)品時(shí)，不能丟失其公共責(zé)任。

（注：本文系四川省高等學(xué)校思想政治教育研究會(huì)2009~2010年度研究課題項(xiàng) “馬克思主義大眾化語(yǔ)言藝術(shù)研究”的階段性成果，課題編號(hào)：SCSZ2009145；以及西華師范大學(xué)科研項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)政府治理與公共服務(wù)研究”的階段性成果）

注 釋?zhuān)?/p>

① 周志忍：《公共悖論及其理論闡釋》，《政治學(xué)研究》1999年第2期，第9頁(yè)。

② 查爾斯·沃爾夫：《市場(chǎng)或政府》，中國(guó)發(fā)展出版社，1994年，第4頁(yè)。

③ 華民：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1996年，第4頁(yè)。

④ 周志忍：《國(guó)外行政改革比較研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年，第78頁(yè)。

⑤ [美]查爾斯·沃爾夫：《市場(chǎng)與政府》，中國(guó)發(fā)展出版社，1994年，第26、10頁(yè)。

⑥陳志楣，陳拓：《公共需求的傳遞和滿足機(jī)制研究》，北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2007年第1期。