信訪聽證程序研究

丁 鵬

(沈陽大學 政法學院,遼寧 沈陽 110044)

信訪聽證程序研究

丁 鵬

(沈陽大學 政法學院,遼寧 沈陽 110044)

分析了信訪聽證制度的價值以及目前信訪聽證制度設計的不足,提出了重新構建信訪聽證制度的措施。

信訪聽證;程序;制度

在英美法系國家,聽證是指當事人就爭議問題提供證據(jù),陳述理由,并由有裁判權的個人或機關作出裁決的相對正式的程序[1]。在我國,聽證制度最初出現(xiàn)在行政領域中,具體指行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權利,行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據(jù),以及行政主體聽取其意見、接納其證據(jù)的程序所構成的一種法律制度[2]。追溯歷史,聽證制度起源于普通法中的“自然正義”原則,這一原則包括兩個最基本的程序規(guī)則:一是一方主體在行使權利可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見,因為每一個人都有防衛(wèi)和為自己辯護的權利;二是自己不能作為自己案件的法官。可見,聽證的最本質內涵是“聽取當事人的意見”,確保知情權的行使。

一、信訪聽證制度的價值

我國在2005年新修訂的《信訪條例》中創(chuàng)新式地將聽證程序應用于信訪領域。信訪聽證本質上是一種準司法程序,要求信訪機關在解決部分疑難信訪案件過程中,采用準司法程序,在信訪當事人參與,充分說明情況,并且充分行使辯論權的前提下解決信訪問題。信訪聽證制度的設計有利于當事人充分行使知情權,避免多頭、重復上訪,從而有利于更徹底地解決信訪問題。根據(jù)2005年國家《信訪條例》的規(guī)定,浙江、四川、重慶、遼寧、上海等省(市)政府先后出臺了信訪聽證暫行辦法,一些市、縣政府也先后出臺了信訪聽證暫行辦法,力圖有效解決信訪問題。公開、透明、民主的信訪聽證制度是落實“以人為本”的科學發(fā)展觀的現(xiàn)實體現(xiàn),它是實現(xiàn)人民監(jiān)督、維護公民權益、促進依法行政的有力保障,對信訪案件及時有效的處理具有十分重要的意義。

1.提高信訪主體的法治思維和法律意識

信訪聽證制度能夠給當事人提供自由陳述意見、辯論、反駁、質證的機會,使信訪人知情權、申訴權得到充分尊重,防止國家機關偏聽偏信、主觀臆斷,從程序上保護當事人的合法權利?？梢?這種制度設計不僅能滿足信訪人感情宣泄的心理需求,促使信訪人息訪息訴,更重要的是該項制度設計是一種程序法的體現(xiàn),有利于信訪問題依法處理,提高信訪主體的法治思維和法律意識。

2.增加信訪處理決定的社會可接受性

信訪聽證制度能夠搭建公民與國家機關平等對話、多方參與的平臺,實現(xiàn)信訪處理決定民主化、公開化、公正化、科學化乃至法治化。信訪聽證的公開進行,有利于社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的發(fā)揮,能夠使群眾百姓深刻感受黨和政府以人為本和保護信訪人、被反映人合法權益的誠意,有利于增強國家權威,提高國家機關的社會公信力,維持民眾與國家之間的信任以及良好關系,減少二者之間的矛盾與沖突,增加處理決定的社會可接受性。

3.有利于提高解決信訪事件的效率

聽證程序將信訪人及信訪相對人及其他相關人集中到一起,各抒己見,并提供相應證據(jù),既便于信訪辦案人員查明事件事實,也便于對信訪當事人做工作。無疑有利于化解由于信息不對稱所導致的諸多誤解。對許多事實清楚的問題辦案人可以當場作出結論,給信訪人以明確答復。這樣既提高了辦案效率,又確保了辦案質量。

4.有利于息訪息訴

聽證制度的程序嚴謹、旁聽人員較多、氣氛嚴肅,能夠對胡攪蠻纏的信訪人產(chǎn)生威懾作用。另外,公開聽證后及時予以公開報道,產(chǎn)生的效應將對那些無理上訪者產(chǎn)生極大的心理壓力,有利于上訪人理性主張訴求,甚至鑒于公開的聽證放棄無理訴求,直至息訪息訴。

信訪聽證制度的實行對我國現(xiàn)代社會的民主化法治化進程無疑將起到極大的促進作用。

二、我國信訪聽證制度目前存在的缺陷

雖然我國在2005年的《信訪條例》中引入了信訪聽證制度。但由于該條例沒有明確規(guī)定信訪聽證制度的法律地位、適用范圍、具體程序設計等內容,使得地方政府在執(zhí)行聽證制度時陷入矛盾,引發(fā)諸多問題出現(xiàn)。

1.聽證的功能、法律定位沒有界定清楚

現(xiàn)行的《信訪條例》中僅僅規(guī)定設立信訪聽證程序,沒有明確對其功能和定位進行說明。信訪聽證會是就聽證的信訪事項的處理作出結論性意見、決定,還是為行政機關處理信訪事項提供參考性的意見、建議,是信訪聽證會制度設計中的一個核心問題,它決定和影響著聽證會的人員組成、產(chǎn)生辦法,聽證程序的設定等一系列問題?，F(xiàn)實的狀態(tài)是聽證會作出的決議和結論,如同廢紙一張,缺乏現(xiàn)實的法律效力。

2.聽證程序不是一種必經(jīng)程序

《信訪條例》對聽證程序的適用僅僅是一種選擇制度而非必經(jīng)程序。該條例第三十一條第二款規(guī)定:“對重大、復雜、疑難的信訪事項,可以舉行聽證?！毙旁L過程中出現(xiàn)的重大、復雜、疑難案件不僅關系百姓的切身利益,同樣影響政府的有效執(zhí)政。因此,僅僅規(guī)定可以聽證是不能夠充分體現(xiàn)保障民權本意的,因為很多百姓是缺乏文化知識、法律常識的。他們無法判斷自己是否可以申請聽證,政府由于政務繁多又經(jīng)常拖延聽證程序的舉行,因此這樣的立法規(guī)定是不能充分保證公民權利的。

3.聽證范圍界定不清

現(xiàn)行的《信訪條例》中有關信訪聽證范圍界定不清。對哪些是應當聽證的,哪些是可以聽證的沒有明確的界定,僅籠統(tǒng)地表述為“重大、復雜、疑難”案件可以信訪聽證。這樣模糊的表述,缺乏明確的判斷標準,導致執(zhí)行時各地標準不一,產(chǎn)生同樣的事情得不到同樣處理的不公平、不正義的現(xiàn)象。目前尚難以做到對信訪人有“求”必“聽”,這就需要從制度層面規(guī)定,哪些信訪事項應當舉行聽證會,哪些可以不舉行聽證會,以確保權益。

4.聽證的組織機關和主持人選定有失公正

現(xiàn)行的《信訪條例》中有關聽證組織機關和聽證主持人的選定有失公正性。現(xiàn)行信訪聽證的組織機關一般是有權對信訪事項作出處理決定的行政機關?！缎旁L條例》規(guī)定,作出信訪事項處理意見的是有權處理的行政機關,即具有相關職能的部門。這就違反了“不能作為自己案件的法官”這一公正原則。所以,聽證組織機關和主持人的選定對于有效解決信訪問題,讓信訪人接受,信任是十分重要的[3]。

另外,在現(xiàn)實的做法中,很多聽證會都演變?yōu)閷π旁L人的批斗會,反而引發(fā)了更為激烈的越級上訪行為。因此,聽證會中的嚴格程序,甚至包括聽證會會場的布置,座位的安排等都有待完善和細化。

三、信訪聽證制度的重新構建

1.明確信訪聽證制度功能及其法律定位

信訪聽證的重要功能在于認定信訪事實。通過信訪人參與聽證能夠有效查清事實,這樣就有利于適用恰當法律、法規(guī)解決該項信訪問題。另外,在對信訪聽證程序作出具體規(guī)定的同時,必須明確在聽證會上達成共識的,已經(jīng)認定事實的法律效力。即,凡是經(jīng)過聽證,并得到認可的信訪事件事實,聽證機構必須以聽證記錄的方式記錄下來,并由信訪主體簽字蓋章,承認其法律效力,成為日后解決信訪事件的重要依據(jù)。對于那些可以在聽證會現(xiàn)場查證屬實,且現(xiàn)場能夠及時成功解決的信訪案件,聽證機構要以法律文書的方式交由信訪人簽字。簽字后,信訪人必須認真履行信訪聽證會達成的內容。一方拒不履行的,另一方主體可以申請聽證機構請求法院協(xié)助執(zhí)行。這種法律地位的明確賦予將有利于減少信訪問題處理過程中的不規(guī)范因素,有利于公開、透明的信訪工作機制的形成,推動信訪工作的法治化進程。

2.明確信訪聽證程序的適用范圍

在地方出臺信訪條例實施辦法時,必須明確區(qū)分應當適用和可以適用信訪聽證程序的案件。課題組認為,對于那些纏訪、鬧訪、疑難、重大、復雜、重復上訪的案件應當適用聽證程序。信訪聽證程序的進行有利于纏訪、鬧訪的信訪人穩(wěn)定情緒,恢復理智;有利于促進涉案行政機關、其他權力部門依法行使權力,從而有利于疑難、重復上訪案件查明事實。信訪聽證能夠將信訪案件所涉及的當事人召集在聽證會上,通過互相舉證、辯論的方式來認定事實。因此,對于上述案件必須設置聽證程序,如果上述案件的解決過程中沒有經(jīng)過信訪聽證程序,那么,該信訪案件的解決程序就存在違法性,有義務舉行聽證會的機關將承擔相應的法律責任。對于其他信訪案件,凡是信訪人主張的,信訪機構同意的,都可以舉行聽證程序。因為聽證程序不僅能夠為信訪人提供維權的機會,更重要的是聽證會的舉行,能夠有利于行政機關向信訪人宣傳法治,解讀法律法規(guī),有利于消除信訪人與行政機關之間的誤解。

3.合理選任聽證主持機關及主持人

古老的正義原則規(guī)定,自己不能作為自己主審案件的法官。那么,在聽證機關選任及聽證主持人的選任方面,必須適用回避制度。凡是與該信訪案件有利害關系的行政機關或行政人員,都不能作為此次信訪聽證會的主持機關和主持人。從世界各國的相關規(guī)定來看,聽證主持人的選任有兩種情況:一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任;另一種是美國的行政法官制,一些州實行行政法官集中使用制度,由統(tǒng)一的行政聽證機構雇傭行政法官,并派往各行政機關主持聽證。采用前一種做法的國家和地區(qū)占大多數(shù),但美國的行政法官集中使用制“給予行政法官脫離主持聽證所在行政機關的獨立地位,同時也是為了提高行政法官的專業(yè)水平、減少行政機關開支、合理安排工作量,以及實現(xiàn)行政法官集中管理、制定統(tǒng)一的聽證程序和職業(yè)紀律目標等等的需要?！盵4]建議聽證機構應雇傭專業(yè)人員來主持聽證,這些專業(yè)人員來自于熟知信訪人的社區(qū)干部,熟知信訪涉及專業(yè)問題的法律專家或其他領域專家等。這些人員不僅能夠更客觀、公正、準確地認定信訪事實,而且這些人員都具有一定的社會知名度,從而將更有利于產(chǎn)生公信力。

4.設置嚴格的聽證程序

既然聽證是程序正義的體現(xiàn),那么就需要將聽證程序嚴格地以立法的方式固定下來,不能無章可循。因此地方政府在出臺信訪條例實施辦法時應當將信訪聽證程序細化。明確規(guī)定信訪聽證的啟動主體、審查主體,信訪聽證會進行的程序。建議信訪聽證會啟動主體既可以由信訪人提出,也可以由負有職權的行政機關依法主動啟動;信訪人提出啟動信訪聽證會的,有相關的行政機關匯報至有聽證會啟動權的機關,由該機關負責審查。在聽證會進行中,有如下程序需要遵循:第一,參與聽證會主體座位設計。為了避免信訪人情緒緊張、激化,不應將信訪人座位擺放在面向刑事審判庭的公審位置,而應擺放在與其發(fā)生信訪事件的行政機關或其他部門的對面。這種位置設計是本著地位平等、“執(zhí)政為民”的理念設計的。第二,主持人宣布開始后,進入事實調查階段來認定信訪案件的事實。先由信訪人進行陳述;然后由相關的機構進行答辯;再后,針對各自主張的事實,要向聽證會出示證據(jù)證明。該證據(jù)舉證過程可以參照2001年最高人民法院頒布的《證據(jù)規(guī)定》進行。凡是沒有任何證據(jù)證明的事實,聽證會可以不采信該主張。第三,由信訪事件當事人進行辯論。第四,由信訪當事人進行最后陳述。當信訪當事人最后陳述結束時,信訪聽證會主持人要對信訪當事人所認定的事實進行記載。記載的文書由涉案當事人簽字蓋章,此文書將作為適用法律、法規(guī)解決信訪案件的依據(jù)[5]。

[1] 薛波.元照英美法詞典[M].北京:法律出版社,2003:542.

[2] 馬懷德.論聽證程序的適用范圍[J].中外法學,1998(2):9.

[3] 姜蘇莉.我國信訪聽證制度研究[J].政治學研究,2006(4):45-46.

[4] Hoberg A.Administrative Hearing:State Central Panels in the 1990s[J].Administrative Review,1994(46):76.

[5] 石佑啟.行政聽證筆錄的法律效力分析[J].法學,2004(4):51-53.

Research of Complaint Hearing Procedure

DIN G Peng

(School of Politics and Law,Shenyang University,Shenyang 110044,China)

The value and the shortage of the complaint hearing system at present are analyzed.Measures are proposed to re-build the complaint hearing procedure.

complaint hearing;procedure;institution

D 90

A

1008-9225(2011)05-0011-03

2011-03-08

丁 鵬(1978-),女,遼寧海城人,沈陽大學講師,博士。

【責任編輯:劉曉鷗】