增量發(fā)展:人民政協(xié)程序化建設(shè)的日漸完善

崔 輝

(第二軍醫(yī)大學(xué)人文社科部,上海 200433)

【人民政協(xié)】

增量發(fā)展:人民政協(xié)程序化建設(shè)的日漸完善

崔 輝

(第二軍醫(yī)大學(xué)人文社科部,上海 200433)

人民政協(xié)的程序化建設(shè)呈現(xiàn)了一條增量發(fā)展的道路。從原則性規(guī)定到工作細(xì)則;從工作慣例到工作制度,是其程序化建設(shè)的重要特點(diǎn)。改革開放以來,人民政協(xié)的程序化建設(shè)在兩個(gè)方面得到顯著發(fā)展。一是從法制層面對其政治地位進(jìn)行保障,二是人民政協(xié)自身制度建設(shè)的不斷完善。

人民政協(xié);程序化;增量發(fā)展

人民政協(xié)作為中國特色協(xié)商民主的重要形式,在中國政治體制中的地位已為憲法所確認(rèn),在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,人民政協(xié)擔(dān)負(fù)著政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能。如何履行好這三大職能,重點(diǎn)在于推進(jìn)人民政協(xié)的程序化建設(shè)。人民政協(xié)自成立伊始,便十分重視各項(xiàng)規(guī)章制度的建設(shè),通過建章立制實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)的有序運(yùn)作,完善程序化建設(shè)。六十多年來,人民政協(xié)規(guī)章制度的逐步健全,也標(biāo)志著人民政協(xié)程序化建設(shè)的不斷完善?？偟膩砜?人民政協(xié)程序化建設(shè),走的是一條曲折前行、增量發(fā)展的道路。

一、從原則性規(guī)定到工作細(xì)則的出臺

從人民政協(xié)成立到改革開放初期,人民政協(xié)基本沒有成文的程序制度,主要依靠幾項(xiàng)原則性的規(guī)定來工作。新中國成立到 1954年第一屆全國人大召開前,人民政協(xié)代行的是全國人大的職能,其工作開展主要是依據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》,之后隨著協(xié)商座談會、雙周座談會的創(chuàng)立,以及政協(xié)全國委員會開展工作和創(chuàng)建地方委員會的需要,陸續(xù)頒布了《省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會組織通則》等相關(guān)規(guī)定,但總體來看,這些只是原則性的規(guī)定,缺乏實(shí)際操作性。1954年全國人大召開后,人民政協(xié)回歸到統(tǒng)一戰(zhàn)線的職能上,人民政協(xié)的運(yùn)轉(zhuǎn)開始依據(jù)新制定的《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會地方工作委員會暫行組織簡則》、《政協(xié)全國委員會工作組織簡則》等規(guī)定進(jìn)行,但不可否認(rèn)的是,這些規(guī)定顯得簡略而籠統(tǒng),只是規(guī)定了人民政協(xié)的任務(wù)、組成等,雖然有助于政協(xié)機(jī)構(gòu)的健全,但對人民政協(xié)如何開展工作,以及開展工作的時(shí)間、地點(diǎn)、程序,等等問題都沒有詳細(xì)規(guī)范。當(dāng)然,這和新政權(quán)初建,各項(xiàng)制度出于草創(chuàng)和摸索當(dāng)中有關(guān),也受到傳統(tǒng)的重實(shí)體、輕程序,重結(jié)果、輕過程的思想觀念的影響。更重要的是,由于當(dāng)時(shí)人民政協(xié)的政治地位的不明晰以及其職能的不明確,也無法進(jìn)行制度建設(shè)。1957年后,由于受到“左”的錯(cuò)誤影響,人民政協(xié)遭受嚴(yán)重破壞,在“文革”中更成為重災(zāi)區(qū),對制度程序化的建設(shè)更是無從談起。

1978年,中共十一屆三中全會召開,中國開始了一個(gè)新時(shí)代,人民政協(xié)也開始逐步恢復(fù)。1982年,國家重新制定了憲法,明確表明人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,過去發(fā)揮了重要作用,今后也將發(fā)揮重要作用。1993年,八屆人大修訂憲法,明確表述“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。這兩次修憲,對人民政協(xié)在中國政治體制中的地位提供了明確的法律保障,從此結(jié)束了人民政協(xié)事實(shí)存在卻無法理依據(jù)的歷史。

同一時(shí)期,人民政協(xié)開始修訂章程。1982年修訂的章程中提出了人民政協(xié)的職能為政治協(xié)商和民主監(jiān)督,但并未規(guī)定履行職能的方式方法。1994年,人民政協(xié)再次修訂了章程,將政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政列為自身的三大職能。并較為詳細(xì)的規(guī)定了政治協(xié)商、民主監(jiān)督的內(nèi)容和方式方法,但履行的程序仍是不明確的。2004年,新修訂的章程出爐,新章程中明確規(guī)定:“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！辈⒁?guī)定了三大職能的具體內(nèi)容和履行方式。在這期間,人民政協(xié)根據(jù)開展的各項(xiàng)工作,先后制定了《全國政協(xié)委員視察簡則》、《政協(xié)全國委員會秘書長、副秘書長工作規(guī)則》、《政協(xié)全國委員會常務(wù)委員會工作規(guī)則》、《關(guān)于全國政協(xié)專門委員會調(diào)查報(bào)告處理辦法》等相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)則共同構(gòu)成了人民政協(xié)的工作指南,有效地指導(dǎo)人民政協(xié)規(guī)范有序的履行職能。1989年和 1995年,《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》和《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》先后出臺,是人民政協(xié)程序化建設(shè)上的重要成果。2005年,人民政協(xié)出臺了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會反映社情民意信息工作條例》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會主席會議工作規(guī)則》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會委員視察工作條例》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會秘書長會議工作規(guī)則》、《全國政協(xié)全體會議工作規(guī)則》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會專門委員會通則》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》和《全國政協(xié)常務(wù)委員會工作規(guī)則》等 8個(gè)具體工作條例或規(guī)則。

體察這些規(guī)定的內(nèi)容,體現(xiàn)了嚴(yán)格遵循程序法定原則的重要特點(diǎn)。這幾部規(guī)定均說明,系根據(jù)憲法、《中國人民政治協(xié)商會議章程》和中共中央要求制定。這表明,人民政協(xié)履行職能的內(nèi)容、履行的方式,沒有隨意安排,而是按照憲法和章程中已經(jīng)確認(rèn)的原則進(jìn)行了具體化、規(guī)范化,并使之具有可操作性。其次,具有連續(xù)而有序的特點(diǎn)。各項(xiàng)工作的開展或會議的召開、提案的提交和辦理、聽取和審議工作報(bào)告、發(fā)言和表決等內(nèi)容都作了先后安排,每一項(xiàng)工作也隨著事項(xiàng)的發(fā)展展開次序上的涉及,在整體上首位連貫、秩序井然。應(yīng)該注意的是,每一個(gè)過程并不是繁瑣細(xì)節(jié)的再現(xiàn),而是在每一個(gè)步驟上為行為人提供法定的標(biāo)準(zhǔn)并保證各部分的有序銜接。此外,工作中程序的設(shè)計(jì)考慮了多種可能性。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要載體,必然表現(xiàn)出利益多歧、意見不一,因此完善的工作程序設(shè)計(jì)應(yīng)考慮到這一特點(diǎn),需具備多種選擇條件?？傊?目前這些規(guī)定中對各項(xiàng)工作的設(shè)計(jì)使得人民政協(xié)工作的開展井然有序,且具有更大的回旋余地。

二、從工作慣例到工作制度

人民政協(xié)的職能是隨著中國民主政治的發(fā)展逐步完善的,因此其履行職能的工作方式也是逐步健全的?？偟膩碇v,人民政協(xié)的工作開展走了一條從慣例到制度的發(fā)展歷程。

1949年人民政協(xié)成立,其職能定位為政治協(xié)商,在這一階段,通過中共和各民主黨派、以及其他人士的共同努力,開創(chuàng)了多種政治協(xié)商形式。如:人民政協(xié)的全體會議、常委會和雙周座談會。此外還有中共同各民主黨派和無黨派人士的協(xié)商座談會、情況通報(bào)會、個(gè)別談心,等等。特別值得一提的是雙周座談會,它是根據(jù) 1950年 3月政協(xié)全國一次會議的決定設(shè)立的,是建國初期中共同各民主黨派、無黨派人士和各人民團(tuán)體進(jìn)行政治協(xié)商的一種重要形式。這種座談會的人數(shù)由參加會議的各黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體等單位協(xié)商決定,但不能超過 5人。并且雙周座談會的主席,由各黨派、無黨派人士以政協(xié)次序輪值。盡管如此,從總體來看,這些形式都缺乏制度的保障,相關(guān)的規(guī)定不健全、不規(guī)范、更缺乏科學(xué)的程序,運(yùn)行起來隨意性較大,再加上日益升溫的“左”傾思想的嚴(yán)重干擾,這些工作形式陸續(xù)遭到嚴(yán)重破壞。

中共十一屆三中全會后,各民主黨派恢復(fù)了組織活動,人民政協(xié)煥發(fā)了生機(jī)。此時(shí),無論是中共還是各民主黨派都已意識到健全制度的重要性,意識到制度上的保障是推進(jìn)人民政協(xié)工作的重要前提,更是人民政協(xié)程序建設(shè)的首要任務(wù)。從這時(shí)起,人民政協(xié)更注重制度方面的建設(shè),并在兩個(gè)方面取得了重要成果。

首先是從國家法律層面保障人民政協(xié)的政治地位。這是人民政協(xié)歷經(jīng)三十余年的風(fēng)云變幻得出的重要結(jié)論,沒有法律的保障,人民政協(xié)的存在和發(fā)展便沒有任何保障,很可能由于受到各種內(nèi)外壓力而停止工作。1982年,新制定的憲法中提到“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,過去發(fā)揮了重要的歷史作用,今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中,在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中,將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用?！边@是首次在憲法中提到人民政協(xié)的作用。1987年 10月,中共十三大報(bào)告提出了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”,明確其是一項(xiàng)國家基本政治制度,1993年八屆全國人大一次會議增加規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。這一規(guī)定,為這項(xiàng)基本政治制度提供了憲法依據(jù),人民政協(xié)的存在和發(fā)展得到了國家根本大法的保障。

其次是健全人民政協(xié)的各項(xiàng)工作制度。改革開放以來,人民政協(xié)的職能逐漸明確,逐步發(fā)展為政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能,其組織機(jī)構(gòu)也日益復(fù)雜。隨之便是人民政協(xié)開展工作的方式也日趨多樣化。既有一直實(shí)行的全體會議、常委會議等工作,也有外出視察、調(diào)查研究、提案、反映社情民意、民主監(jiān)督等等陸續(xù)開創(chuàng)的新工作。這些工作在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展,逐步形成比較全面的工作慣例,而后逐步修訂為工作制度。1988年至 1994年間,人民政協(xié)密集制定了一系列工作制度,在其發(fā)展史上史無前例。如《全國委員視察簡則》、《政協(xié)全國委員會秘書長、副秘書長工作規(guī)則》、《政協(xié)全國委員會常務(wù)委員會工作規(guī)則》、《關(guān)于全國政協(xié)專門委員會調(diào)查報(bào)告的處理辦法》、《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》、《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》,等等。將改革開放以來人民政協(xié)開展的各項(xiàng)工作在慣例的基礎(chǔ)上加以修訂。此后,人民政協(xié)不斷創(chuàng)新工作方式,積極履行三大職能,制度建設(shè)迅猛發(fā)展。特別是 2004年修訂章程之后,2005年,人民政協(xié)新制定及修訂了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會主席會議工作規(guī)則》等 8項(xiàng)工作制度。

中共十六大以來,人民政協(xié)的程序化建設(shè)日益受到重視,2005年中共中央頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》,對人民政協(xié)履行三大職能的內(nèi)容、形式和程序作了比較全面、詳細(xì)的規(guī)定;2006年中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確要求推進(jìn)人民政協(xié)的程序化建設(shè)。這些先后制定或修訂的工作制度以及中共中央出臺的文件把建國以來人民政協(xié)程序化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)固定下來,大大提高了程序化意識,也必將推動程序化更進(jìn)一步的發(fā)展。

從總體上看,人民政協(xié)六十年程序化的道路曲折而緩慢,但卻是不平凡的,有其深刻的歷史根源。程序化是一個(gè)國家民主制度穩(wěn)健發(fā)展的保障,然而對我國而言,可以說自民國學(xué)習(xí)民主制度以來,程序化就不曾被重視,救國、建國、趕超發(fā)達(dá)國家的迫切愿望在國人心中積累了一百多年,已經(jīng)養(yǎng)成了急功近利的心理。1949年建立起來的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,是極具中國特色的新型的民主形式,沒有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn),而中國發(fā)展的機(jī)遇又稍縱即逝,任務(wù)極其緊迫,因此,重實(shí)體、輕程序的傾向是可以理解的。當(dāng)前,我國的社會主義發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)新的階段,程序化建設(shè)的推進(jìn)不僅是滿足人民日益增長的民主熱情的需要,也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的政治保障。

[責(zé)任編輯郭清梅 ]

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1009-6981(2011)01-0042-03

2010-06-28

上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題(2009BKS001)階段性成果

崔輝,男,山西介休人,第二軍醫(yī)大學(xué)人文社會科學(xué)部講師。