檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟范圍之比較

王德新

（山東師范大學(xué)，山東濟(jì)南 250014）

檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟范圍之比較

王德新

（山東師范大學(xué)，山東濟(jì)南 250014）

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的途徑，即包括提起訴訟、參與訴訟和事后抗訴的多元方式，我國學(xué)者已基本達(dá)成共識。但是，檢察機(jī)關(guān)究竟應(yīng)在大多范圍內(nèi)介入民事訴訟案件呢？通過借鑒國外成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的實(shí)際情況，可將我國檢察機(jī)關(guān)介入的范圍限定為四種類型的案件：即涉及國家利益的案件，涉及社會公共利益的案件，人事訴訟和非訟程序，以及涉及審判活動合法性的案件。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要對案件的具體類型進(jìn)行細(xì)化。

檢察機(jī)關(guān)；民事訴訟；介入范圍；比較

近年來，民事訴訟檢察監(jiān)督制度的改革漸成學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。目前，學(xué)者們已經(jīng)初步達(dá)成共識的改革方案是：檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的方式應(yīng)當(dāng)多樣化，至少應(yīng)包括民事公訴、參與訴訟和民事抗訴三種形式；檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的主要職能不是糾錯，而是維護(hù)公共利益；[1]檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的地位，應(yīng)當(dāng)定位為公訴機(jī)關(guān)[2]。但是，就何謂公共利益，需要檢察機(jī)關(guān)介入的民事訴訟案件主要包括什么的問題，當(dāng)前的認(rèn)識還相當(dāng)模糊，有必要進(jìn)行進(jìn)一步的研究。比較法的研究表明，涉及公共利益的案件可以歸納為以下幾種情形。

一、涉及國家利益的案件

國家利益，是指滿足或能夠滿足國家以生存發(fā)展為基礎(chǔ)的各方面需要，并且對國家在整體上具有好處的事物。從宏觀上看，國家利益也屬于公共利益的范疇，它經(jīng)常與政府的運(yùn)作或統(tǒng)治階級的統(tǒng)治利益混合在一起。需要注意的是，國家利益是“一個彈性很大、易被隨意解釋的詞語”，“在任何一個特定時間內(nèi)占優(yōu)勢的國家利益概念只不過是各種政策動機(jī)的混合物?！盵3]在不同的國家和歷史時期，政府利益、實(shí)行君主制國家的皇室利益、實(shí)行聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦利益、實(shí)行三權(quán)分立國家的分權(quán)原則、法治國家的法律統(tǒng)一適用等，都可以被解釋為國家利益。在涉及國家利益的案件中，賦予檢察機(jī)關(guān)提起或參與訴訟的權(quán)利，是各國的通例。

在英國，代表政府參與民事訴訟被列為總檢察長各項(xiàng)職權(quán)之首，總檢察長還有權(quán)介入涉及皇室權(quán)益的民事案件?！睹绹ǖ洹返?8卷第547條規(guī)定，聯(lián)邦檢察官有權(quán)介入涉及聯(lián)邦利益的下列案件：（1）在涉及聯(lián)邦利益的民事案件中，檢察官可以作為聯(lián)邦政府的代表起訴或應(yīng)訴；（2）納稅人違反稅法需要追繳稅款及罰款時，檢察官還可以提起訴訟；如納稅人不服稅務(wù)機(jī)關(guān)、關(guān)稅官員的征稅或罰款決定而提起訴訟，檢察官可以出庭為稅務(wù)官員辯護(hù)；（3）在涉及聯(lián)邦政府確認(rèn)土地所有權(quán)或征用土地的案件中，檢察官可以作為原告或被告出庭，為聯(lián)邦利益辯護(hù)；（4）對利用欺詐手段非法獲取撫恤金、養(yǎng)老金的人，檢察官可以代表聯(lián)邦提起索賠訴訟；（5）檢察官有權(quán)對因違反《反托拉斯法》而引起的爭議提起訴訟等。[4]在法國，駐最高法院檢察長的主要職責(zé)就是“對國家整體執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督”。具體包括：（1）對法院的管轄權(quán)提出異議，以監(jiān)督法院正確行使管轄權(quán)；（2）對于法院的終審判決，為法律之利益而向最高法院提起上訴；（3）當(dāng)發(fā)現(xiàn)普通法院審判中侵犯立法權(quán)或執(zhí)行權(quán)時，向最高法院提起“越權(quán)之訴”，以監(jiān)督三權(quán)分立原則的落實(shí)。[5]在前蘇聯(lián)，1928年《蘇俄民事訴訟法典》第2條規(guī)定：“檢察長認(rèn)為對保護(hù)國家或勞動人民的利益有必要的時候，可以提起訴訟或隨時參加訴訟?！倍砹_斯《民事訴訟法典》保留了蘇聯(lián)時期檢察長參加民事訴訟的精神，只要檢察長認(rèn)為對保護(hù)國家或社會利益或保護(hù)公民權(quán)利及合法利益有必要，就有權(quán)提起訴訟或隨時參加訴訟。[6]

二、涉及社會公共利益的案件

雖然“國家利益”與“社會公共利益”同屬公共利益的范疇，但兩者在內(nèi)涵上并不是一回事。馬克思曾指出，國家是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”；[7]把國家利益與社會公共利益說成是一致的，只不過是統(tǒng)治階級“為了達(dá)到自己的目的而不得不把自己的利益說成是社會全體成員的共同利益”而已。[8]那么，何謂社會公共利益呢？這是一個眾說紛紜、見仁見智的問題。一般認(rèn)為，社會公共利益具有兩大特點(diǎn)：一是利益主體的整體性，即它是社會整體的利益而不是某個人、某個集體、某個階層的局部利益；二是利益內(nèi)容的普遍性，即它屬于普遍的利益而不是某些人的特殊利益。

社會公共利益主體的整體性也導(dǎo)致了其模糊性，當(dāng)社會公共利益受到侵害時，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表提起或參與民事訴訟，就成了多數(shù)國家共同的選擇。

在英國，總檢察長作為公共利益的代表有權(quán)提起或者參與公益訴訟。表現(xiàn)為：第一，“告發(fā)訴訟案件”，是指人們請求法院對下列情形作出宣告或禁止的案件：A.危害公共利益者；B.法人超越法律授予的合法權(quán)利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；C.為防止某一法定罪行重復(fù)觸犯，而必須發(fā)出告誡者。對這類案件，總檢察長可以依職權(quán)提起訴訟，也可以授權(quán)個人或法人以自己的名義提起訴訟。第二，其他涉及公共利益的案件。例如，在慈善利益受牽涉時，檢察長擔(dān)任慈善機(jī)構(gòu)的訴訟一方，可以提起訴訟。在美國，國會早在1890年就通過了《謝爾曼法》，規(guī)定檢察官依司法部長的指示可提起民事訴訟。后來美國相繼在反壟斷、環(huán)保、消費(fèi)領(lǐng)域侵權(quán)、證券侵權(quán)等領(lǐng)域建立了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度。例如，1957年的《環(huán)境保護(hù)法》、1970年的《防止空氣污染條例》、1970年的《防止水流污染條例》、1972年的《防止港口污染和河流污染條例》、1972年《噪音控制條例》等均規(guī)定檢察官有權(quán)提出相應(yīng)的環(huán)境民事公益訴訟。

在法國，早在1806年《法國民事訴訟法典》中就曾規(guī)定，檢察官有權(quán)通過起訴或其他方式介入“關(guān)于因貧人不公贈與之訴訟”等民事案件。現(xiàn)行《法國新民事訴訟法典》第421條規(guī)定:“檢察官可以作為主要當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，或者作為共同當(dāng)事人參與訴訟?！钡?23條規(guī)定:“檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時，可以為維護(hù)公法秩序提起訴訟?！睓z察機(jī)關(guān)在決定參與民事訴訟方面，享有非常大的自由決定權(quán)。該法第426條規(guī)定：“檢察院可以了解其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參加訴訟的其他案件?！痹谌毡荆缭?872年8月太政官（最高行政機(jī)關(guān)首領(lǐng)）執(zhí)政時期，就制定頒行了《司法職務(wù)定制》，明確了檢察官作為維護(hù)公益的代表和追訴犯罪的機(jī)關(guān)性質(zhì)與職能，規(guī)定了檢察官是保障憲法及人民權(quán)利，扶良除惡，監(jiān)察審判當(dāng)否的公益代表人。[9]

在前蘇聯(lián)，1928年《蘇俄民事訴訟法典》第2條規(guī)定：“檢察長認(rèn)為對保護(hù)國家或勞動人民的利益有必要的時候，可以提起訴訟或隨時參加訴訟?！碧K聯(lián)總檢察長1969年12月22日第91號《關(guān)于在民事訴訟程序中加強(qiáng)檢察長的監(jiān)督的命令》中要求：檢察長通常應(yīng)當(dāng)參加具有社會意義或者涉及到國家和蘇聯(lián)公民的重要利益的案件。2002年俄羅斯制定的《民事訴訟法典》規(guī)定，如果檢察長認(rèn)為對保護(hù)國家或社會利益，或保護(hù)公民權(quán)利及合法利益有必要，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。

三、涉及人事訴訟和非訟程序的案件

人事訴訟，是指涉及家庭關(guān)系和身份關(guān)系的案件，主要包括婚姻事件、收養(yǎng)關(guān)系、親子關(guān)系等。而非訟程序案件，是相對于訴訟案件而言的，是指沒有利害關(guān)系相沖突的雙方當(dāng)事人，而是由某一公民、法人或其他組織就某種權(quán)利或法律事實(shí)狀態(tài)請卻法院予以確認(rèn)的案件。

前述兩類案件，也會涉及社會公共利益。比如，人事訴訟由于涉及家庭成員之間的身份關(guān)系，因此與社會秩序的安定有關(guān)；非訟程序案件（如監(jiān)護(hù)、宣告死亡，企業(yè)的破產(chǎn)、解散等），也可能危及社會公共利益。但是，各國通常在立法中將這類案件單獨(dú)列明，作為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟或參與訴訟的一種特別類型。

法國《民法典》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以就下列案件提起公訴：第一，對直系血親結(jié)婚等違反善良風(fēng)俗的婚姻，檢察官可以訴請法院宣告該婚姻無效；第二，對于無行為能力人，檢察官可以起訴要求法院為其指定財產(chǎn)管理人；第三，在父母對其子女人身進(jìn)行犯罪、虐待子女、經(jīng)常酗酒等違法行為，嚴(yán)重危及子女的安全、健康，或父母兩年以上拒不履行法定的義務(wù)的，檢察院可起訴要求法院剝奪父母的親權(quán)。此外，法律還授權(quán)檢察官參與有關(guān)家庭關(guān)系、遺產(chǎn)繼承、親子關(guān)系和成年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置與變更等訴訟。

德國1950年《民事訴訟法典》也曾規(guī)定：檢察官作為社會公共利益的代表，在婚姻無效、雇傭勞動、禁治產(chǎn)案件中有權(quán)提起訴訟。

蘇聯(lián)時期的《民事訴訟法》第255條規(guī)定：“法院審理認(rèn)定公民失蹤或宣告失蹤人死亡的案件時，檢察長必須參加?！钡?61條規(guī)定：“法院審理認(rèn)定公民行為能力受限制的案件時，必須有該公民本人參加，并須有檢察長以及監(jiān)護(hù)或保佐機(jī)關(guān)的代表參加?！?/p>

日本的《新民事訴訟法》、《人事訴訟程序法》、《家事審判法》、《非訟案件程序法》等法律文件中，多有檢察官介入民事訴訟的條文。如《人事訴訟程序法》第5條規(guī)定，檢察官應(yīng)列席婚姻案件的審判并發(fā)表意見，法院應(yīng)向檢察官通知案件及期日；如檢察官列席時，應(yīng)在筆錄里記載其姓名及陳述。第29條規(guī)定，收養(yǎng)案件中子女提起認(rèn)領(lǐng)之訴時，訴訟對方應(yīng)為父或母；若本應(yīng)成為雙方當(dāng)事人的人死亡后，將檢察官作為對方當(dāng)事人。

在我國臺灣地區(qū)，1996年頒布的《檢察官參與民事及非訟事件實(shí)施要點(diǎn)》對檢察官參與民事及非訟事件作了詳盡的規(guī)定。該法第7條規(guī)定：“檢察官應(yīng)本于公益，依職權(quán)或申請積極參與民事及非訟事件。”歸納來看，檢察官有權(quán)啟動的非訟案件審理程序，包括選定或指定監(jiān)護(hù)人、選任遺產(chǎn)管理人、死亡宣告、禁治產(chǎn)宣告、法人解散宣告、宣告終止收養(yǎng)等情形。

四、涉及法院審判活動合法性的案件

對于我國法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對人民法院的審判活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督，在西方國家極難找到相關(guān)立法。歐美國家一般認(rèn)為，任何機(jī)關(guān)和個人不得干預(yù)司法獨(dú)立，除當(dāng)事人提起上訴外任何人不得對司法判決說三道四。在世界范圍內(nèi)，允許檢察機(jī)關(guān)對法院的審判活動進(jìn)行監(jiān)督的，主要是前蘇聯(lián)和受其影響的社會主義國家的做法。

蘇聯(lián)1964年《蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟法綱要》第29條規(guī)定：檢察長有權(quán)參與民事訴訟活動，對民事訴訟活動實(shí)施監(jiān)督。檢察長從維護(hù)國家利益、社會利益或保護(hù)公民的權(quán)利和法律保障的利益出發(fā)，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟，可以按照上訴程序提出抗訴，也可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯沒有徹底放棄蘇聯(lián)的很多傳統(tǒng)做法。如新制定的《俄羅斯仲裁法院組織法》就規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對法院的判決，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，提出抗訴。”

在越南，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有民事監(jiān)督局，負(fù)責(zé)對民事審判、行政審判的合法性進(jìn)行監(jiān)督：一是對于涉及國家利益或者社會公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)可以起訴；二是法院在民事行政案件立案后，立即通知同級檢察院，由檢察院決定是否參與本案的訴訟；三是對一審判決認(rèn)為違反國家法律，有權(quán)按照上訴程序提出抗訴；四是對發(fā)生法律效力的判決，認(rèn)為確有錯誤，檢察機(jī)關(guān)可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。[10]

五、我國檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟范圍之構(gòu)想

在涉及公共利益的案件中，賦予檢察機(jī)關(guān)介入權(quán)是非常必要的。檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的范圍不宜過于狹窄，也不宜無限擴(kuò)大。具體來說，可以從以下三方面進(jìn)行完善。

（一）檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟的案件范圍

檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)主要針對三種類型的案件：一是國有資產(chǎn)流失案件；二是環(huán)境公害案件；三是其他涉及公共利益的事件。

具體來說，包括如下幾種具體類型：（1）侵吞國有資產(chǎn)案件。即通過各種手段侵吞國有資產(chǎn)，尚未構(gòu)成犯罪，又無其他主管部門處理或主管部門置之不理的案件；（2）公害案件。即違反法律規(guī)定，直接或間接造成不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的環(huán)境污染案件，或者有重大環(huán)境污染隱患的案件；（3）自然人身份事件。這些事件包括：宣告公民失蹤或死亡事件；申請認(rèn)定公民無民事行為能力，限制民事行為能力或恢復(fù)民事行為能力事件；親子關(guān)系事件，包括收養(yǎng)關(guān)系事件；監(jiān)護(hù)事件；（4）法人事件，包括法人的解散、清算、選定臨時財產(chǎn)管理人、企業(yè)法人的破產(chǎn)及整頓事件等；（5）確認(rèn)民事行為無效的案件。包括：確認(rèn)婚姻無效案件；確認(rèn)遺囑無效案件；確認(rèn)合同無效案件，主要是合同法第52條規(guī)定的無效合同的五種情形；（6）妨害行政公益管理的案件。如違反法律規(guī)定損害公共設(shè)施、破壞自然資源、侵害國家文物或者對國家文物有重大侵害隱患的案件，侵害國家重特大工程項(xiàng)目或者使國家重特大工程項(xiàng)目存在重大隱患的案件；（7）破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的案件，包括市場壟斷，不正當(dāng)競爭案件等；（8）其他涉及國家和社會公益或涉及公法秩序的案件，如侵害消費(fèi)者等社會弱勢群體利益的案件，選民資格案件，認(rèn)定財產(chǎn)無主案件等。

以上各類案件，均與國家利益或社會公共利益密切相關(guān)，應(yīng)屬檢察機(jī)關(guān)于必要時提起民事訴訟的范圍。所謂必要，是指無其他主體發(fā)動訴訟的情形。

（二）檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與民事公益訴訟的案件范圍

對于有些類型的案件，如果當(dāng)事人已經(jīng)依法提起了民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以依申請或依職權(quán)要求參與到相關(guān)訴訟程序中，以監(jiān)督當(dāng)事人的和解、處分等行為不會對公共利益造成損害。這時，檢察機(jī)關(guān)行使的是參訴權(quán)。

根據(jù)當(dāng)前社會的實(shí)際情況，需要檢察機(jī)關(guān)參訴監(jiān)督的案件主要包括：（1）涉及重大國有資產(chǎn)的投資、轉(zhuǎn)讓、處分的；（2）公民、法人或者其他組織已經(jīng)提起的民事、行政訴訟關(guān)系公共利益的；（3）企業(yè)破產(chǎn)、重整等可能損害公共利益的；（4）涉及公民身份的，有關(guān)行為能力缺失及救濟(jì)案件，未成年人監(jiān)護(hù)案件，成年人監(jiān)護(hù)托管案件等；（5）對先予執(zhí)行、執(zhí)行等直接涉及公民基本權(quán)利的裁定。（6）失蹤人財產(chǎn)管理案件；（7）涉及社會公共利益的其他案件。

（三）檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對生效裁判提起抗訴的范圍

民事訴訟涉及的是私權(quán)爭議，從尊重當(dāng)事人意思自治的理念出發(fā)，民事訴訟程序（包括再審程序）的啟動應(yīng)盡量由當(dāng)事人自行提起。所以，應(yīng)盡量縮小檢察機(jī)關(guān)抗訴的范圍，檢察機(jī)關(guān)的抗訴應(yīng)本著公益監(jiān)督、程序監(jiān)督的理念來劃定。具體包括：（1）審判人員貪贓枉法、嚴(yán)重違紀(jì)的案件；（2）訴訟程序嚴(yán)重違法，導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利嚴(yán)重受損的案件；（3）違反社會公共利益的生效判決，如當(dāng)事人惡意串通危害國家、集體及第三人的案件。

同時，應(yīng)限定在以下情形下，檢察院不得提起抗訴：（1）當(dāng)事人行為能力欠缺且法定代理人怠于履行職責(zé)致使當(dāng)事人的民事權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的案件提起訴訟，檢察院一律不得提起抗訴。（2）依特別程序做出的判決不發(fā)生再審問題，如依公示催告程序、督促程序作出的裁判無再審的必要。（3）執(zhí)行程序是為了強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)判決、裁定等生效法律文書確定的義務(wù)而設(shè)立的程序，因此，對法院在執(zhí)行中做出的裁定也不適用審判監(jiān)督程序，故檢察院不能就此提起抗訴。（4）經(jīng)最高法院作出的判決，不得提起抗訴，以切實(shí)維護(hù)民事判決的既判力和最高法院的終審權(quán)。

[1]陳桂明.民事檢察監(jiān)督之存廢、定位與方式[J].法學(xué)家，2006，（4）:13.

[2]張坤.我國檢察機(jī)關(guān)之定位[J].湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報, 2010，（5）:65.

[3]Alvin Z.Rubinstein,America’s National Interest in a Post-Cold War World:Issues and Dilemmas,McGraw-Hill,Inc, 1994，41.

[4]李忠芳,王開洞.民事檢察學(xué)[M].北京：中國檢察出版社, 1996.36.

[5][法]讓·文森,塞爾日·金沙爾.法國民事訴訟法要義[M].北京：中國法制出版社,2001.1315.

[6]張西安,程麗莊.俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法、執(zhí)行程序法[M].北京:中國法制出版社，2002.15.

[7]馬克思恩格斯全集（第21卷）[M].北京：人民出版社，1960.194.

[8]馬克思恩格斯選集（第1卷）[M].北京：人民出版社,1972.609.

[9]（日）法務(wù)省刑事局.日本檢察講義[M].楊磊譯.北京：中國檢察出版社,1990.12.

[10]楊立新.民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正[J].法學(xué)研究, 2000，（4）:50.

Key works:prosecutors;civil cases;scope of intervene;comparative study

A Comparative Study on the Scope of Civil Cases which Prosecutors May Intervene in

WANG De-xin
（Shandong Normal University,Jinan,Shandong,250014）

The Chinese scholars have reached a consensus that the prosecutors may intervene in civil cases through multiple ways.However,the scope of civil cases which prosecutors may intervene in is still controversial.A comparative study shows that it should be limited to the following four types of cases,namely,cases concerning national interest and social public interest,some personnel litigation and non-litigation procedure,as well as cases concerning the legality of the court's activity.

D925.1

A

2095-1140（2011）04-0092-04

2011-05-18

王德新（1978-），男，河南確山人，山東師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事訴訟法學(xué)、司法制度研究。

左小絢）