“顧客導向”理念下的社區(qū)警務戰(zhàn)略初探

王蘇醒

(南京森林警察學院，江蘇南京210046)

“顧客導向”理念下的社區(qū)警務戰(zhàn)略初探

王蘇醒

(南京森林警察學院，江蘇南京210046)

“顧客導向”理念的確立始于20世紀七八十年代在西方國家展開的新公共管理運動?！邦櫩蛯颉币笳驹陬櫩土鏊伎?，倡導直接與顧客互動，了解顧客需求，從而為其提供多元化、便捷化的公共產品和服務，并以顧客的滿意作為政府的基本目標。社區(qū)警務戰(zhàn)略正是“顧客導向”理念在我國的有效實現形式之一。該戰(zhàn)略以預防及合作為其基本內涵;以“以人為本”為其核心價值;在運作機制上也與“顧客導向”理念相吻合。但在執(zhí)行中，社區(qū)警務戰(zhàn)略還存在種種問題。應按照“顧客導向”理念的要求，對社區(qū)警務戰(zhàn)略作進一步的完善。

顧客導向;社區(qū)警務戰(zhàn)略;社區(qū)民警

一、“顧客導向”理念的產生背景和內涵分析

當今世界正處于一個信息化、全球化和競爭高度化的時代，政府努力掙脫傳統(tǒng)官僚機構的僵化體制，以使自己變得更有競爭力、活力及效益。20世紀七八十年代以來由英國等西方國家掀起的名為“新公共管理”的改革浪潮給諸多國家的行政改革帶來契機，它不是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，而是在政府的社會角色及政府與公民關系方面所進行的改革［1］。新公共管理改革浪潮使發(fā)達國家逐漸實現從傳統(tǒng)的生產者導向社會向顧客導向社會的嬗變。

美國行政學者拉塞爾·M·林登認為，顧客導向社會的興起是以選擇機會的日益增長為特征的，顧客開始追求個性化的選擇［2］。顧客導向要求政府“站在顧客立場思考”，把顧客看作最寶貴的資源，通過直接與顧客互動，了解顧客需求，針對顧客需求生產和供給公共產品和公共服務;為顧客創(chuàng)造利益和價值，并盡可能地減少顧客成本，通過多元化、便捷化公共產品和服務的提供，獲取顧客的最大滿意度，并以顧客的滿意作為政府的基本目標。

二、“顧客導向”理念下的社區(qū)警務戰(zhàn)略的提出及實施

(一)社區(qū)警務戰(zhàn)略的提出與“顧客導向”社會的轉變相一致

20世紀20年代至50年代，汽車、車載無線電臺和電話這三項科技成果在警務工作中得到應用和普及，警務工作以快速反應機制與模式為取向。但與此同時，警察對技術的過度依賴以及專業(yè)化的傾向，使得警察處于一種孤立無援的狀態(tài)。這種孤立隨著60年代城市問題的大量涌現而變得更加明顯，民眾與警方之間矛盾加劇，造成民眾對警方的“信心危機”。為此，警方不得不對單純追求警務現代化和專業(yè)化的警務機制進行反思，試圖改變已惡化的警民關系及以案件為中心的被動反應式警務，使警察回歸社區(qū)，依靠公眾，重塑警民關系。

社區(qū)警務戰(zhàn)略正是在這種背景下提出的新型警務戰(zhàn)略和工作模式。社區(qū)警務戰(zhàn)略就是以社區(qū)為導向，即以社區(qū)的治安需求為導向開展警務工作。所以，社區(qū)警務是警方與社區(qū)公眾通過相互參與、雙向互動的方式結合為一體，共同擔負起預防和控制犯罪的責任［3］。社區(qū)警務的提出與以顧客導向的社會發(fā)展轉變相一致，即積極追求顧客的支持與參與，最大化滿足顧客及時且多變的需求。

(二)“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略的基本內涵、核心價值及運作機制分析

1．“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略的基本內涵分析

社區(qū)警務戰(zhàn)略的基本內涵主要體現為預防及合作。具體地說，一方面是警察立足于社區(qū)，以提供全方位的警勤服務為先導，改善和密切警民關系，實現警民攜手，治理日益嚴重的社會治安問題;另一方面是強調以防為主原則，注重社區(qū)預防、控制犯罪機制的建設，與公眾共同尋找、分析和解決滋生犯罪的各種隱患或環(huán)境，還社區(qū)以安寧［4］。社區(qū)警務的內涵建設要求警察要立足于社區(qū)，依靠社會化力量進行警務工作，這與“顧客導向”中充分重視顧客需求，依靠顧客的支持和參與的特點是一致的。

2．“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略的核心價值分析

社區(qū)警務戰(zhàn)略的提出，是為了改善日益惡化的警民關系，使警察重新回歸社區(qū)，尋求社區(qū)公眾的支持與協(xié)作，共同治理社區(qū)安全問題，提高社區(qū)公共安全生活質量水平。結合社區(qū)警務戰(zhàn)略的提出背景及基本內涵，筆者認為，社區(qū)警務戰(zhàn)略的核心價值應當是“以人為本”。它體現在兩個方面:(1)對社會公眾要堅持“以民為本”，即社區(qū)警務戰(zhàn)略必須以維護人民利益為根本出發(fā)點和歸宿，以全心全意為人民服務為根本宗旨。(2)在警察組織內部，警察領導者必須堅持“以民警為本”，即要了解、關心、尊重、培養(yǎng)民警，以最大限度地挖掘民警的創(chuàng)造潛能，充分調動民警的工作積極性。而這恰恰是與顧客導向理論的訴求相一致的。政府部門的顧客分為外部顧客與內部顧客［5］。政府體制之外的普通公眾是公共產品與服務的外部顧客，政府之內的國家公務員是公共產品與服務的內部顧客。在提供警務服務和產品的過程中，要注重首先調動各警種工作人員的積極性，提高服務的質量，改善工作態(tài)度，才可能進一步滿足外部顧客的需求。

“顧客導向”真正體現了“以人為本”的要求?！邦櫩蛯颉贝偈拐捌洳块T前所未有地關注公眾的需求和滿意度，“以人為本”、“服務政府”正逐漸內化為行政管理者日常工作的指導理念。

3．“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略的運行機制分析

社區(qū)警務運行機制是指在社區(qū)警務實施過程中，影響社區(qū)警務正常運行或與其發(fā)展密切相關的有關機制之間相互作用的過程與方式［6］。其內容主要包括三個方面:

(1)“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略的實施機制。社區(qū)警務的實施機制是開展社區(qū)警務的核心和關鍵。該機制主要明確社區(qū)民警的工作職責和工作方式，并進一步確定社區(qū)民警和其他各警種協(xié)同配合及分工，以及如何推動社區(qū)警務工作的社會化開展。打防控一體化的多警聯勤和群防群治的社會化工作機制給社區(qū)警務戰(zhàn)略的顧客導向取向又增加了兩枚顯耀的標簽。

(2)“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略的保障機制?！邦櫩蛯颉币辉偻ㄟ^內外部顧客之間的關系，論證內部顧客也是“上帝”［7］的觀念。而社區(qū)警務的保障機制再一次印證了此觀點。社區(qū)警務工作的保障機制是實施社區(qū)警務戰(zhàn)略的基礎和支撐。該保障機制主要包括警力、物資、法制和社區(qū)民警權利保障機制。

內部顧客作為開展社區(qū)警務工作的主導，“上帝”地位不容置疑。因此，要盡可能地對社區(qū)民警做到尊重、信任及關愛，主要體現在以下方面:首先，社區(qū)警務要求科學劃分責任區(qū)，合理配置警力，努力做到警力下沉，減輕民警工作負擔，積極推進警務專職化，避免民警因壓力過大而造成工作積極性不高;其次，將政策和資源向社區(qū)傾斜，以吸引更多的人才選擇社區(qū);再次，盡量減少上級對社區(qū)民警工作的行政干涉，下放權力，給社區(qū)民警更多的自主權;最后，建立完善的社區(qū)民警培訓制度，在給民警個人提供發(fā)展機會的同時，也為社區(qū)公眾享用更高水平的服務提供了可能。

此外，社區(qū)警務還保障經費和基本裝備的供給，大力推進社區(qū)警務室的建設，發(fā)揮警務室在社區(qū)內部便于接觸顧客，便于溝通和及時回應的優(yōu)勢及作用，為降低顧客的成本作出了有效的創(chuàng)新。

(3)“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略的考核機制。建立和實行社區(qū)民警績效考核制度，是新時期管理和激活社區(qū)民警隊伍的一種有效措施。當代政府改革的一個重要原則是強調“結果為本”，強調政府對公民需求的回應、政府治理給社會帶來的實際作用，從注重投入、程序和法律轉向依靠產出測評和績效目標［8］。

第一，從考核主體上看，社區(qū)警務戰(zhàn)略考核主體分為內部和外部主體兩大類。外部主體主要是社會公眾。公眾可以以社會主人和政府服務對象的角色對政府績效提出要求，督促政府機構對自己的開支負責、對行動和承諾負責。

第二，從考核指標上看，顧客導向追求顧客滿意度的最大化，而要確定顧客是否滿意，就需要對滿意度進行測評。

第三，從考核結果運用上看，社區(qū)警務也要及時建立回應機制，結合顧客的意見和建議，對社區(qū)民警的現有工作進行整改。回應性是衡量顧客導向政府建設的指標之一。良好的回應性不僅體現了政府的高效率，還體現了對顧客充分的尊重，有利于提升群眾的滿意度。

三、“顧客導向”理念下社區(qū)警務戰(zhàn)略開展存在的問題

(一)部分社區(qū)民警為民服務的意識不夠，熱情不高

“顧客導向”理念十分重視政府服務對象的需求，并以追求顧客滿意的最大化為圭臬。然而，當前部分社區(qū)民警工作為民服務的意識不夠，熱情不夠高，主要體現在:一是部分青年民警職業(yè)認同感弱化;二是部分民警對群眾缺乏感情;三是社區(qū)工作難度大，使社區(qū)民警疲于應付，有的只好造假，挫傷了民警工作積極性［9］;四是工作壓力大［10］。警力不足，工作難度及覆蓋面大等因素容易造成基層民警工作壓力負擔過重，產生身心疾病，出現厭戰(zhàn)、消極等負面情緒。

(二)部分社區(qū)民警業(yè)務能力不夠強，綜合素質有待提高

社區(qū)民警不僅是執(zhí)法者，同時還是社會工作者。在實踐中，一是有些民警不善于做群眾工作。當前社區(qū)存在大量鄰里矛盾、債務糾紛、上訪問題等，這些問題看似很小，解決難度卻很大，部分民警缺乏做社區(qū)工作的基本功，對群眾工作的優(yōu)良傳統(tǒng)認識不足，缺乏解決社區(qū)各種問題的能力，整體素質難以適應社區(qū)警務工作的實際要求［11］。二是部分民警社交溝通能力不強。一些社區(qū)民警不善于與基層組織及個人等協(xié)調關系，不能充分發(fā)揮好他們在社區(qū)警務中的作用，從而社區(qū)民警作為主導的作用就無從體現。

(三)公眾顧客意識不夠，警務工作社會化程度不高

社區(qū)警務就是要使警務工作成為開放的系統(tǒng)，組織社區(qū)居民參與預防犯罪和治安管理是社區(qū)警務的重要任務。但由于傳統(tǒng)行政權力自上而下單向度的運行模式，造成行政機關“官本位”思想比較嚴重，在這種觀念的影響下，警察部門特權思想滋長，少數警察以管人者自居，不善于挖掘和利用社會資源，未能與群眾打成一片，造成群眾的顧客意識不強，參與積極性不高。

(四)有些地方上級對社區(qū)民警干預過多［12］

由于傳統(tǒng)科層制政府管理體制的影響，基層民警在工作上少有主動權。盡管社區(qū)警務戰(zhàn)略的實施已在一定程度上改善了此種狀況，但在實際中，仍有不少社區(qū)民警缺乏自主權，工作完全依靠上級的指令，而上級機關下達的指令過多過頻，且大多不符合當地實際，導致對策缺乏針對性，且辦理周期加長，提高了顧客的成本，使得社區(qū)警務主動性、靈活性等優(yōu)勢無法充分顯現。

(五)社區(qū)民警考核體系不科學，不完備

構建科學的社區(qū)警務績效評估體系，必須明確誰來評估的問題，它直接影響到績效評估的全面、客觀、準確。從總體上看“一警為主，多警聯動”模式下各警種的績效評估主體主要是上級公安機關。公安機關自設評估標準、自己評估、自己消化結果，很容易使公安績效評估活動成為一個封閉的活動，難以找到警務改革的方向。

同時，沒有社會公眾的評估參與，考核指標的制定也較容易陷入重數字、輕監(jiān)督的誤區(qū);缺乏公眾參與的評估，沒有輿論和外部監(jiān)督的壓力，還會使得考核結果往往被束之高閣。

四、“顧客導向”理念下完善社區(qū)警務建設的路徑選擇

社區(qū)警務戰(zhàn)略的價值訴求及實踐運作機制和“顧客導向”理念都是相吻合的。然而，社區(qū)警務在本土化的改造中，由于種種原因，還存在一些急需解決的問題:一方面是有些制度在實踐中還未建立起來;另一方面是有的制度卻被形式化地包裝起來，沒有發(fā)揮實際作用。筆者認為，結合“顧客導向”的要求及社區(qū)警務工作開展的實際，主要需做好以下幾點:

(一)以顧客需求為導向，提高警務人員的服務意識和綜合技能

1．避免過于頻繁的人事調整

社區(qū)民警作為主導的一方，要善于發(fā)揮“人熟、地熟”的優(yōu)勢開展工作。社區(qū)民警對情報信息的收集、群眾工作的開展等，需要在社區(qū)擁有一定的權威基礎，他們和社區(qū)公眾之間若缺乏以“信任”為基礎的溝通橋梁，很多工作在短期內將難以有成效。因此，社區(qū)民警不但需要業(yè)務精通、工作負責，還需要長期在社區(qū)內工作。要避免過于頻繁的人事調動。過于頻繁的人事調動，不但會影響警務工作開展的連續(xù)性，也易導致民警對責任區(qū)工作缺乏積極性及責任感，不利于服務意識的培養(yǎng)。

2．加強對社區(qū)民警的業(yè)務及各項技能培訓

一是開展崗位技能比賽。在社區(qū)民警中大力倡導勤學苦練的精神，定期開展“社情通”等比賽，樹立社區(qū)民警學習的標桿，營造比學趕幫超的氛圍。二是組織業(yè)務培訓?？梢远ㄆ谘垖＜沂谡n，提高社區(qū)民警解決難點問題的能力;適時召開現場會，使社區(qū)民警可以從問題出發(fā)，著重訓練開展工作的方法與技能。三是抓好傳幫帶。在新老社區(qū)民警交接時，改變以往簡單交接社區(qū)相關臺賬的情況，新老社區(qū)民警交接前，要利用一段時間，由前任社區(qū)民警帶領新任社區(qū)民警深入社區(qū)熟悉情況。

(二)提升以社區(qū)民警為主的內部顧客的滿意度，調動工作積極性

社區(qū)民警等基層民警作為社區(qū)警務戰(zhàn)略的內部顧客，要充分體現對其的尊重、關愛與信任。具體地說，調動內部顧客的滿意度，可以從以下幾個方面進行改善:其一，要轉變觀念，進一步下放權力，賦予社區(qū)民警開展基礎工作應有的基本權力，做到權力和職能相匹配;其二，改革社區(qū)警務運作機制，減輕工作壓力和負擔。實施資源開發(fā)型戰(zhàn)略，對現有警力資源進行整合及開發(fā)，科學配置警力資源，減輕社區(qū)民警繁重負擔，將其盡可能地從派出所日常事務及各類非警務活動中解放出來。

(三)培養(yǎng)公民的顧客意識，推動社會力量廣泛參與社區(qū)警務

1．以警務公開為契機，逐步建立公民的顧客意識

無縫隙政府理論在美國的成功實踐很大程度上有賴于電子信息技術在辦公過程中的使用［13］。應繼續(xù)建設警務公開機制，豐富警務公開內容，加快其更新速度，通過電子警務、新聞媒體、聽證會、政府新聞發(fā)布會等多種方式，使公眾不僅了解政策信息、警務運作狀況，還要進一步參與到社區(qū)警務工作中來。

2．建立警方回應機制，加強與公眾的溝通，推動公眾常規(guī)化的參與

無縫隙政府理念要求政府要加強對民眾需求的回應性。因此要建立回應機制，及時、有效地回復公眾的問題和建議，以此了解公眾需求，調整社區(qū)警務戰(zhàn)略的具體實施機制和運行措施，從而獲取群眾的支持與信任，培養(yǎng)公眾的參與意識。

(四)構建以顧客為導向的績效評估機制

首先，建立以公眾為主體的績效評估主體體系，主要體現在公眾要作為績效評估主體的一部分，參與社區(qū)民警績效評估的整個過程。目前，已有許多地區(qū)采取社區(qū)公眾為民警打分的考核方法。但同時也應當看到:其一，社區(qū)民警績效評估主體不應該只有社區(qū)公眾。社區(qū)民警績效評估主體不能簡單追求從過“左”到過“右”的轉變，要做到內部評估和外部評估的合理結合。其二，社區(qū)公眾的代表性問題也需進一步論證。如何確保代表的廣泛性，如何確定參與評估群眾的數量等涉及技術的問題，仍需在實踐中進一步探索。

其次，優(yōu)化以顧客滿意度為導向的績效評估指標體系，合理確定“顧客”意見適當權重。然而，“顧客導向”并不是盲目的，它要求科學合理地確定誰是顧客，要界定公民意見在績效評估中的適當比重［14］。

再次，完善以顧客為導向的績效評估程序機制，推動第三方組織及警務公開的建設。合理確定參與評估的社會公眾的數量、結構、比例及評估形式等;培育公民的顧客意識和權利意識，推動社會評價第三方中介組織的發(fā)展。

最后，加快建設以顧客為導向的績效評估結果運用機制，完善獎懲及回應機制。建立有效的社區(qū)民警績效考核評估激勵機制及責任追究機制;合理采用負激勵，建立行政執(zhí)法責任追究制。

［1］［7］(美)拉塞爾·M·林登．無縫隙政府——公共部門再造指南［M］．王大海，吳群芳等譯．北京:中國人民大學出版社，2002．2 ～5．

［2］(澳)歐文·E·休斯．公共管理學［M］．彭和平等譯．北京:中國人民大學出版社，2001．9．

［3］［6］楊瑞清，李新鈺，胡建剛．社區(qū)警務教程［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2007．2．

［4］倪海英．社區(qū)警務教程［M］．北京:中國人民大學出版社，2002．5．

［5］張成福，黨秀云．公共管理學［M］．北京:中國人民大學出版社，2001．314．

［8］陳振明．政府再造——西方“新公共管理運動”述評［M］．北京:中國人民大學出版社，2003．119．

［9］從社區(qū)警務存在的問題看社區(qū)民警隊伍的現狀及應對舉措［EB/OL］．http://www．yd0536．com/html/201003/11/000214690．htm．

［10］麥戈．派出所民警壓力面面觀［J］．公安派出所工作，2007，(3)．

［11］楊寶宏，楊震．現階段社區(qū)警務建設中存在的問題及建議［J］．西南政法大學學報，2003，(5)．

［12］王建中，李向國．當前社區(qū)警務存在的問題及對策思考［J］．公安學刊，2005，(6)．

［13］姜迪．無縫隙政府理論在服務型政府建設中的作用［J］．平頂山學院學報，2006，(1)．

［14］包國憲，孫加獻．政府績效評價中的“顧客導向”探析［J］．中國行政管理，2006，(1)．

Preliminary Study on Community－oriented Policing Strategy under the Theory of“Customer－orientation”

WANG Su－xing
(Nanjing Forest Police College，Nanjing Jiangsu China 210046)

The establishment the Customer － oriented conception dates back from 70 ＇s to 80＇s of the 20th century when themovementof new publicmanagement developed in west countries．Community － oriented policing strategy is just one of the valid realistic forms of the“Customer－ oriented”conception in China．However，there are still a number of problems against which we should act in accordance with the demands of the“Customer－oriented”conception to consummate the Community－oriented policing strategy．

"Customer－oriented";Community－oriented policing strategy;Community police

D631

A

1008－2433(2011)01－0104－05

2010－12－12

王蘇醒(1982－)，女，河南周口人，南京森林警察學院治安系講師。